績效評價視角看公安機(jī)關(guān)大部制改革的實踐訴求

□范京來

一、公安機(jī)關(guān)大部制改革背景與要求

(一)公安大部制改革由來與背景。從本質(zhì)來講，大部制改革的目的在于將政府部門職能相近、職責(zé)交叉重復(fù)、分工過細(xì)、管理分散、相互扯皮、長期難以協(xié)調(diào)解決的機(jī)構(gòu)，進(jìn)行綜合設(shè)置、整合調(diào)整，進(jìn)而形成精干高效、科學(xué)合理的管理體系。而對于公安機(jī)關(guān)而言，大部制改革則是根據(jù)職能歸并的原則，將公安機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)整合，形成科學(xué)高效的組織體系。由于歷史原因，我國公安體系內(nèi)部門眾多，從最早期的“一廳六局”，到改革開放初期的“11個業(yè)務(wù)局”，此后隨著任務(wù)的增加，公安部的機(jī)構(gòu)一直排序到27局，機(jī)構(gòu)臃腫。正是在這種背景下，公安部開始對部分業(yè)務(wù)局實行整合，機(jī)構(gòu)總量由過去的“增”首次變?yōu)椤皽p”，這標(biāo)志著公安機(jī)關(guān)大部制改革正式著手實施。

(二)大部制改革的總體要求。第一，從指導(dǎo)思想上，要堅持績效原則，以服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、服務(wù)社會建設(shè)為出發(fā)點，有效履行公安職能，整合公安部門，建立精干高效的公安組織結(jié)構(gòu)，保障公安工作的有序、高效開展。第二，公安大部制改革的目標(biāo)，一方面從實際出發(fā)，結(jié)合當(dāng)前公安機(jī)關(guān)部門設(shè)置和組織結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，解決機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、效率低下、內(nèi)耗嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性問題，消除各部門間“相互扯皮”、“相互推脫”等問題；另一方面在科學(xué)的理論支持下，深入研究公安機(jī)關(guān)在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方面存在的問題，并積極而穩(wěn)妥地推進(jìn)大部制改革，進(jìn)而建立現(xiàn)代公安組織體制，全面實現(xiàn)工作的現(xiàn)代化管理。第三，從更高改革績效的視角來看，公安機(jī)關(guān)大部制改革應(yīng)遵循以下主要工作原則，即科學(xué)合理、機(jī)構(gòu)法定、體系設(shè)計、精干高效、問題導(dǎo)向、上下有別等原則。

二、地方公安機(jī)關(guān)大部制改革的困境與訴求

從當(dāng)前大部制改革的推進(jìn)情況來看，我國各地公安機(jī)關(guān)均已穩(wěn)妥推進(jìn)大部制改革，且在大部制改革的道路上邁出了重要的一步，并取得了顯著的效果。但在工作實踐中，仍然存在一些制約因素亟需解決，否則將會成為影響公安機(jī)關(guān)大部制改革的障礙。

(一)職能整合不到位，改革目標(biāo)出現(xiàn)偏差。比如兩個突出的問題，一是重視機(jī)構(gòu)合并的形式，但其實質(zhì)內(nèi)容并未改變，依然在大部門下各自獨立運行，職能轉(zhuǎn)變并未實現(xiàn)。二是大部門體制下，下級機(jī)構(gòu)增多，管理鏈條過長，導(dǎo)致管理難度和運轉(zhuǎn)難度增加，而且合并后的大部門存在“掛牌子多”、“非常設(shè)機(jī)構(gòu)多”、“文件會議多”的“三多”局面，造成協(xié)調(diào)困難，對解決實質(zhì)性問題的幫助不大。

(二)職責(zé)同構(gòu)現(xiàn)狀難打破。從當(dāng)前公安機(jī)關(guān)大部制改革的現(xiàn)狀來看，實行的是地方試點模式，缺乏上下聯(lián)動的統(tǒng)一性和整體性，表現(xiàn)在兩個方面，一是某些部門職能與上級結(jié)構(gòu)無法對應(yīng)，部門對接與運行機(jī)制不適應(yīng)新要求，出現(xiàn)“上下不對口”的問題；二是傳統(tǒng)管理模式依然影響當(dāng)前的大部制改革，而且成為主要困擾因素。

(三)職業(yè)發(fā)展空間變小。公安機(jī)關(guān)大部制改革突出的體現(xiàn)是部門與職能整合，這就帶來兩個直接的問題，一是普通民警的職位晉升空間變??；二是原有領(lǐng)導(dǎo)干部的安置問題。機(jī)構(gòu)精簡整合使得領(lǐng)導(dǎo)層職位數(shù)量減少，對于普通民警而言，其晉升的難度加大，一定程度上影響工作積極性。而領(lǐng)導(dǎo)職位的減少同樣為會導(dǎo)致原有部門領(lǐng)導(dǎo)在部門合并后出現(xiàn)重疊的現(xiàn)象，也會導(dǎo)致“職數(shù)溢出”問題，且原有領(lǐng)導(dǎo)如何發(fā)揮作用、如何安置，也是大部制改革面臨的難題。

正是在這種背景下，公安機(jī)關(guān)大部制改革提出了實踐性的訴求。一是扁平化管理，綜合化執(zhí)法，即以管理層級扁平化、“三警種、一部門”綜合執(zhí)法作為橫向機(jī)構(gòu)改革的訴求點；二是按性質(zhì)歸并職能，按職能組建中心，提出大數(shù)據(jù)思維、現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制、警務(wù)流程再造的訴求；三是精干高效的綜合管理體系、執(zhí)法勤務(wù)體系的訴求；四是大部門警種、大情報技術(shù)的改革訴求。

三、績效視角的大部制改革思考

(一)改革內(nèi)容。

1.縣級公安機(jī)關(guān)大部制改革。從當(dāng)前縣級公安機(jī)關(guān)的實際來看，大部制改革具有較好的基礎(chǔ)，比如當(dāng)前縣公安局的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況符合大部門制度的特點，而且近些年來基層公安改革的路子就是大部制改革的路子，此外2006年公安部下發(fā)的《縣級公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，也提前邁出了大部制改革的步伐。雖然縣級公安機(jī)關(guān)在大部制改革上具有先天優(yōu)勢，但距離真正的大部制改革仍有不小的距離。因此在下一步工作中，縣級公安機(jī)關(guān)的大部制改革可分兩步走，第一步是先將2006年公安部下發(fā)的《指導(dǎo)意見》貫徹落實到實處，第二步是創(chuàng)新大部制改革工作，結(jié)合縣級公安機(jī)關(guān)實際，進(jìn)一步探索“六加四”的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。

2.地市級公安機(jī)關(guān)大部制改革。結(jié)合當(dāng)前地市級公安機(jī)關(guān)部門設(shè)置的實際情況，建議在大部制改革中，執(zhí)法勤務(wù)警種機(jī)構(gòu)改革采用“三大部”的建制，即偵查部門、治安部門、交巡(特)部門。其中偵查部門包括刑偵、經(jīng)偵、技偵、網(wǎng)偵、禁毒、反恐、國保、看守所、拘留所的職能；治安部門包括治安、環(huán)境食品監(jiān)察、出入境、消防等職能；交巡(特)部門包括交警、巡警、特警等。綜合管理組機(jī)構(gòu)建議采用警令部、保障部、政工部的“三大部”結(jié)構(gòu)。

3.公安機(jī)關(guān)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的下設(shè)機(jī)構(gòu)也應(yīng)實行大部制改革。按照精干高效的原則，嚴(yán)格限制數(shù)額，科學(xué)配置職能。此外，公安機(jī)關(guān)的縱向結(jié)構(gòu)改革也應(yīng)突出重點，即推進(jìn)警務(wù)指揮體制改革和公安監(jiān)督體制改革。

(二)配套工作。一是公安機(jī)關(guān)大部制改革要堅持體系設(shè)計，可借鑒軍隊改革的經(jīng)驗，從大部制走向公安結(jié)構(gòu)改革，具體工作中可考慮將2006年公安部頒布的《公安機(jī)關(guān)組織管理條例》中的組織機(jī)構(gòu)部分單獨出來，研究制定《公安機(jī)關(guān)組織法》來推進(jìn)大部制改革；二是結(jié)合公安系統(tǒng)的特點，可嘗試摸索建立警銜主導(dǎo)的等級制度，以最大限度地減小大部制改革中由于部門職務(wù)減少而給廣大民警帶來的影響。比如實行職銜合一制度，建立警銜工資制度等措施；三是建立公安機(jī)關(guān)的文職人員制度，比如將現(xiàn)行的警輔人員制度轉(zhuǎn)變?yōu)槲穆毴藛T制度，有限的公安編制資源配置到公安執(zhí)法一線，提高公安執(zhí)法的專業(yè)性，打造高質(zhì)量、高水平的一線執(zhí)法隊伍，使公安編制效能最大化。

(三)實現(xiàn)路徑。一是以轉(zhuǎn)變公安機(jī)關(guān)職能為核心，主張“從破碎走向整合、從部分走向整體、從分散走向集中”。要科學(xué)規(guī)劃公安機(jī)關(guān)職能，理順內(nèi)部機(jī)構(gòu)的職能，做好外部職能的“加減乘除”，明確各級公安機(jī)關(guān)的事權(quán)，避免越位、缺位、錯位的現(xiàn)象出現(xiàn)。二是深度整合部門職能，合理劃分部門職能，實現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。要完善部門內(nèi)部的組織協(xié)調(diào)機(jī)制，從制度上保障協(xié)調(diào)的效率和質(zhì)量。三是漸進(jìn)式系統(tǒng)推進(jìn)，包括上下協(xié)同推進(jìn)、漸進(jìn)化進(jìn)程，要遵循客觀規(guī)律，因地制宜地靈活調(diào)整大部制改革的預(yù)期和進(jìn)度，逐步實現(xiàn)改革目標(biāo)。