精準(zhǔn)扶貧背景下異地扶貧搬遷的后續(xù)發(fā)展問(wèn)題研究

□何希婷

一、引言

異地扶貧搬遷在中國(guó)反貧困過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，異地扶貧搬遷在形勢(shì)上是對(duì)人口的大規(guī)模遷移，在實(shí)質(zhì)上是將落后地區(qū)人口遷移到相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，以相對(duì)富有地區(qū)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)其發(fā)展。但是異地扶貧搬遷這一模式要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的成效，在政府方面不僅在遷入前要考慮其搬遷人口遷移的方式問(wèn)題還要考慮遷入地的區(qū)域可容納性問(wèn)題，在遷入后要考慮遷入人口的生存和發(fā)展問(wèn)題，還有其社區(qū)融入感問(wèn)題。貴州由于地形限制，在高山地區(qū)人口分布少，且大部分地區(qū)均以當(dāng)?shù)氐囊蛔筋^人口分布為村落，將該貧困地區(qū)人口搬入相對(duì)富裕的地區(qū)，不僅可以節(jié)約對(duì)于特別貧困地區(qū)對(duì)于修路和完善基礎(chǔ)設(shè)施都不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)意義也對(duì)該地區(qū)的未來(lái)發(fā)展沒(méi)有多大意義的大量資金，且異地扶貧搬遷可以加快搬遷地區(qū)的城市化進(jìn)程，促進(jìn)貧困地區(qū)融入現(xiàn)代化。但是，隨著大量的非正常的城市化人口流入，人口集聚增加，處理不當(dāng)將會(huì)產(chǎn)生一系列的問(wèn)題。如貝弗里奇里提到的“五巨惡”里面的“匱乏”和“懶惰”，迪安認(rèn)為收入維持和就業(yè)服務(wù)是對(duì)抗“匱乏”和“懶惰”這兩個(gè)巨惡的[1]?！皡T乏”是貧困，而異地扶貧搬遷地區(qū)人民的收入水平是極低的，是真正的貧困人口，且這些地區(qū)人口經(jīng)濟(jì)是自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，收入水平低，且收入容易受到自然環(huán)境的影響，沒(méi)有維持收入的工作，這些地區(qū)人口搬遷如果沒(méi)有解決“匱乏”和“懶惰”這兩個(gè)問(wèn)題，將會(huì)給搬入地造成很大的社會(huì)問(wèn)題，沒(méi)有解決真正的貧困，只是將搬遷地的貧困轉(zhuǎn)移到搬入地區(qū)而已。所以加強(qiáng)異地扶貧搬遷的后續(xù)發(fā)展對(duì)于精準(zhǔn)扶貧來(lái)說(shuō)意義重大。

二、異地扶貧搬遷的含義

(一)精準(zhǔn)扶貧的含義。精準(zhǔn)扶貧在整體上來(lái)講是以政府為主導(dǎo)，根據(jù)貧困地區(qū)人口特征采用系列方法對(duì)幫助貧困人口，使其在政府的政策幫助下脫離貧困困境[2]。具體上來(lái)講，精準(zhǔn)扶貧是利用現(xiàn)階段的科技技術(shù)，對(duì)不同區(qū)域和不同居民進(jìn)行分析，找到最優(yōu)的方式來(lái)解決問(wèn)題，使扶貧政策落實(shí)到以家為單位[3]。精準(zhǔn)扶貧意味著運(yùn)用信息技術(shù)進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶[4]。

(二)易地扶貧搬遷含義。所謂易地扶貧，可分為搬遷地區(qū)和遷入地區(qū)，在搬遷地來(lái)看，是由于搬遷地區(qū)環(huán)境惡化或者沒(méi)有足夠的資源來(lái)維持居民生活和其發(fā)展。在遷入地區(qū)來(lái)看，對(duì)遷入地區(qū)進(jìn)行系列考察，并根據(jù)考察的研究方案進(jìn)行建設(shè)，以達(dá)到地區(qū)和諧穩(wěn)定發(fā)展。即建立起一個(gè)遷入地區(qū)域和原住區(qū)域居民和諧共存，并且新地區(qū)具備自我發(fā)展能力[5]。易地扶貧搬遷雖然從整體上是對(duì)資源匱乏的地區(qū)進(jìn)行大規(guī)模人口移動(dòng)，但是具體上可以有以下幾個(gè)方面。

1.整體性遷移。整體性遷移是由于以下原因造成的，一是環(huán)境因素。由于貴州獨(dú)特的喀斯特地貌，部分地區(qū)石漠化嚴(yán)重，不能正常進(jìn)行人類活動(dòng)，需要進(jìn)行人口全面遷移。或者是由于人類過(guò)度活動(dòng)造成生態(tài)破壞嚴(yán)重，政府出于環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，對(duì)人口進(jìn)行全面遷移。二是地理區(qū)位因素造成的。由于貴州以山地為主，所以居民居住分散性高，而有些居民居住地遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)居民，生存條件低下，政府如果進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)花費(fèi)巨大，財(cái)政難以支持，所以只能采取全面的人口遷移。

2.選擇性遷移。選擇性遷移是由于地區(qū)居住環(huán)境太差，但是居住地區(qū)并沒(méi)有遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)也沒(méi)有造成生態(tài)失衡，因此，政府采取的措施是為所有居民建立遷入居住地，但是居民可以根據(jù)自己實(shí)際來(lái)選擇居住地。

三、異地扶貧搬遷的后續(xù)發(fā)展存在的問(wèn)題

(一)從政府方面來(lái)看。

1.績(jī)效評(píng)估體系不完善，尚未建立起一套科學(xué)而完備的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。一是目前我國(guó)政府指標(biāo)體系由于政府特有的獨(dú)特性質(zhì)，其體系較為統(tǒng)一，而且政府目標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，因此是以經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的指標(biāo)體系，而且經(jīng)濟(jì)的特征表明其評(píng)估體系是“顯績(jī)”的，而“隱績(jī)”指標(biāo)將會(huì)被淡化[5]。由于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的評(píng)估重要性導(dǎo)致政府在異地扶貧搬遷過(guò)程當(dāng)中的重點(diǎn)在于其異地扶貧搬遷，因?yàn)楫惖胤鲐毎徇w是“顯績(jī)”，而忽略其搬遷后的后續(xù)發(fā)展的“隱績(jī)”。如很多省市多建立有顯著成效的建筑物或者商業(yè)規(guī)劃，而不注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，畢竟商業(yè)建設(shè)可以帶來(lái)顯著的GDP增長(zhǎng)，很快給當(dāng)?shù)貛?lái)經(jīng)濟(jì)效益，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則建設(shè)起來(lái)比較花費(fèi)時(shí)間和金錢，并且經(jīng)濟(jì)效益不大，難以給當(dāng)?shù)毓賳T帶來(lái)明顯的績(jī)效，即使有好的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提議，政府官員也會(huì)優(yōu)先考慮具有績(jī)效意義的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，而不是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這是造成農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后的最重要因素之一。二是指標(biāo)評(píng)估是單一的和缺乏遠(yuǎn)見(jiàn)的。在單一性方面，政府為了實(shí)現(xiàn)其統(tǒng)一管理，在績(jī)效評(píng)估方面是運(yùn)用一套經(jīng)過(guò)各方考量后的指標(biāo)體系，這個(gè)體系的優(yōu)點(diǎn)是對(duì)各個(gè)地區(qū)既有公平性也有激勵(lì)性，缺點(diǎn)是各個(gè)地區(qū)不同評(píng)估體系難以體現(xiàn)其優(yōu)勢(shì)。在長(zhǎng)遠(yuǎn)性方面，各地官員只熱衷于異地扶貧搬遷，而不注重搬遷后的后續(xù)發(fā)展問(wèn)題，造成搬遷后的搬入地的環(huán)境問(wèn)題和搬遷人口并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的脫貧，導(dǎo)致各地官員只熱衷于異地扶貧搬遷，而不注重搬遷后的后續(xù)發(fā)展問(wèn)題，造成搬遷后的搬入地的環(huán)境問(wèn)題和搬遷人口并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的脫貧。

2.政府沒(méi)有建立良好的與搬遷相適應(yīng)的地區(qū)工業(yè)體系，完善市場(chǎng)機(jī)制。眾所周知，貴州由于地形和區(qū)位因素，工業(yè)化起步晚，信息化水平不高，地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也極度不平衡，搬入地即使有工業(yè)產(chǎn)業(yè)，大多地區(qū)都是難以接納完搬遷地區(qū)大量人口的工業(yè)地區(qū)。以六盤水柏果鎮(zhèn)為例，柏果鎮(zhèn)是六盤水搬遷的重要人口流入地，然而其當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)大多是以煤炭和水利發(fā)電的工業(yè)體系產(chǎn)業(yè)，由于近幾年煤炭產(chǎn)能的減少，以煤炭為主的地區(qū)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)下滑，而搬入地的搬遷人口大量流入，沒(méi)有合適的崗位可以供他們選擇，解決他們的就業(yè)問(wèn)題，且當(dāng)?shù)卣疀](méi)有建立起適合其發(fā)展的經(jīng)濟(jì)企業(yè)。

(二)從搬遷地人民來(lái)看。

1.人口結(jié)構(gòu)的兩級(jí)分化，政府工作溝通困難，難以很好實(shí)施政府政策。精準(zhǔn)扶貧地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)難以滿足家庭人口的日常開支，因此，青壯年人口大多城鎮(zhèn)尋求相應(yīng)的工作機(jī)會(huì)，適學(xué)人口由于家與學(xué)校距離較遠(yuǎn)，因此選擇寄宿在學(xué)校，因此出現(xiàn)了常住人口大多為老人和沒(méi)有到上學(xué)年紀(jì)的孩子，老人和孩子因?yàn)闆](méi)有接受過(guò)教育，也沒(méi)有較好的信息獲取渠道，因此難以理解一些政府行為，和政府人員溝通。

2.傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)收入模式深入人心，政府提出的新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展路線遭到傳統(tǒng)模式的阻礙。由于人類生存發(fā)展具有的慣性思維，即當(dāng)人類長(zhǎng)時(shí)間從事一類事物的時(shí)候便難以接受新事物，對(duì)新事物的接收是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，而且隨著年齡的增長(zhǎng)，對(duì)新事物是排斥感越強(qiáng)接收時(shí)間越長(zhǎng)效果越弱，兩級(jí)分化的人口結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下難以適應(yīng)政府對(duì)易地扶貧搬遷地人民的后續(xù)發(fā)展而引進(jìn)的新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

四、解決措施

(一)發(fā)揮政府績(jī)效評(píng)估作用。由于政府績(jī)效評(píng)估制度化，在制度變遷前期由于新舊交替會(huì)有一定的混亂性，貿(mào)然改進(jìn)績(jī)效評(píng)估體制會(huì)給政府工作帶來(lái)一定的困難，在精準(zhǔn)扶貧模式下，政府集中精力在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)成效來(lái)看，制度改變是害大于利的，但是不改變?cè)u(píng)估方式對(duì)精準(zhǔn)扶貧的后續(xù)發(fā)展帶來(lái)不利影響，在這種兩難情況下，政府人員要想更好解決精準(zhǔn)扶貧后續(xù)發(fā)展問(wèn)題便要解決績(jī)效考核存在的不足。因此，政府可以在以往存量的基礎(chǔ)上增加新量，即保存原有的績(jī)效評(píng)估體系，然后根據(jù)精準(zhǔn)扶貧政府工作內(nèi)容增加新的績(jī)效考核指標(biāo)，以解決精準(zhǔn)扶貧下績(jī)效考核的兩難困境，解決搬遷地人民的后續(xù)發(fā)展問(wèn)題。

(二)發(fā)揮政策宣布和執(zhí)行作用。由于精準(zhǔn)扶貧地區(qū)人口的兩極化分布，政府動(dòng)員能力受到阻礙，政府人員可以實(shí)行兩套治理模式。在政策宣傳方面，政府人員可以充分利用鄉(xiāng)村地區(qū)熟人社會(huì)的地區(qū)特殊特色，以鄉(xiāng)村名望較高的人對(duì)精準(zhǔn)扶貧地區(qū)進(jìn)行政策宣傳，在政策執(zhí)行方面，以政府為主導(dǎo)，進(jìn)行精準(zhǔn)到戶的政策核實(shí)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧地區(qū)人口后續(xù)發(fā)展的政策落實(shí)。

(三)發(fā)揮企業(yè)作用。政府和企業(yè)進(jìn)行對(duì)接，讓企業(yè)在進(jìn)入地區(qū)時(shí)給當(dāng)?shù)鼐珳?zhǔn)扶貧搬入人員進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)，政府則給與企業(yè)一些政策優(yōu)惠，這樣不僅可以吸引外出工作的青壯年人口回鄉(xiāng)，發(fā)展地區(qū)產(chǎn)業(yè)，也可以實(shí)現(xiàn)地區(qū)持續(xù)發(fā)展，達(dá)到政府、人民企業(yè)共贏的效果。

五、未來(lái)展望

貴州精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施是一個(gè)利國(guó)利民、平衡社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)偉大工程，在精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略當(dāng)中，由于貴州地區(qū)獨(dú)特的地貌，異地扶貧搬遷是花費(fèi)人力、物力較小的一個(gè)較好選擇。但是在精準(zhǔn)扶貧的效果上來(lái)看，異地扶貧搬遷只是精準(zhǔn)扶貧的第一步，要想實(shí)現(xiàn)真正的全面脫貧，還需要對(duì)搬遷地區(qū)進(jìn)行后續(xù)規(guī)劃，讓搬遷地區(qū)人民后續(xù)發(fā)展問(wèn)題得到真正的保障，實(shí)現(xiàn)真正的全面脫貧。