●陳衛(wèi)東等

2018年10月26日，第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議修訂并通過了《人民檢察院組織法》。該法第二章第27條提出“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對(duì)人民檢察院的辦案活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督”，為新時(shí)代人民監(jiān)督員制度的探索提供了法律依據(jù)，同時(shí)也意味著《黨的十八屆三中全會(huì)重要改革舉措實(shí)施規(guī)則（2014—2020年）》提出的“實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督員制度法制化”改革要求已初步完成。在具有明確法律依據(jù)的情況下（該法第27條規(guī)定，人民監(jiān)督員依照規(guī)定對(duì)人民檢察院的辦案活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督），人民監(jiān)督員制度不存在終止實(shí)施的問題，關(guān)于人民監(jiān)督員制度的存廢之爭(zhēng)應(yīng)當(dāng)告一段落。但本次修法未對(duì)人民監(jiān)督員制度的案件范圍、工作機(jī)制、監(jiān)督效力等問題進(jìn)行規(guī)定，尚保有進(jìn)一步完善的空間。隨著新時(shí)代司法“強(qiáng)音”的奏響，監(jiān)察體制改革的深入，檢察機(jī)關(guān)審查批捕和審查起訴職權(quán)的合并，各項(xiàng)配套制度、措施亟待建立與完善。反貪職能轉(zhuǎn)隸后，創(chuàng)設(shè)人民監(jiān)督員制度的背景條件發(fā)生轉(zhuǎn)變，對(duì)“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”這一疑問的回應(yīng)已不再符合當(dāng)今的制度現(xiàn)狀。人民監(jiān)督員制度該向何處去？這是我們亟需思考并解決的問題。

一、制度演進(jìn)與時(shí)代背景

檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)人民監(jiān)督員制度的主要目的是為了破解其辦理自偵案件時(shí)缺乏外部監(jiān)督的難題。這一制度體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)自覺接受人民群眾監(jiān)督、保障公民有序參與司法的主動(dòng)性。根據(jù)司法部提供的數(shù)據(jù)顯示，從人民監(jiān)督員制度開始試點(diǎn)至今，檢察機(jī)關(guān)、司法行政部門先后共選任人民監(jiān)督員70 097人次，目前在任21 047人，監(jiān)督案件共55 966件。在多年的制度發(fā)展過程中，人民監(jiān)督員制度經(jīng)歷了由產(chǎn)生到改革再到陷入爭(zhēng)議，梳理其演變過程與當(dāng)今時(shí)代背景是發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)。

（一）制度演進(jìn)

第一階段，應(yīng)運(yùn)而生。在本次刑訴法修改以前，人民檢察院一直承擔(dān)辦理職務(wù)犯罪案件的任務(wù)，但是由于缺乏監(jiān)督，呈現(xiàn)出了檢察機(jī)關(guān)既負(fù)責(zé)案件偵查，又承擔(dān)審查批捕與審查起訴兩項(xiàng)職能的局面。由于只有內(nèi)部自行監(jiān)督而缺少外部監(jiān)督，相對(duì)于公安機(jī)關(guān)辦理的刑事案件，易產(chǎn)生濫權(quán)的現(xiàn)象。因此，“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”成為當(dāng)時(shí)熱議的話題。面對(duì)這一質(zhì)疑，最高人民檢察院于2003年10月發(fā)布了《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《試行規(guī)定》）。根據(jù)《試行規(guī)定》，人民監(jiān)督員應(yīng)由機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位推薦產(chǎn)生，其主要監(jiān)督范圍是“三類案件”與“五種情形”。〔1〕人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)擬作撤案、不起訴處理和犯罪嫌疑人不服逮捕決定的職務(wù)犯罪案件以及檢察機(jī)關(guān)或檢察人員在辦案中發(fā)生的“五種情形”（應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案；超期羈押；違法搜查、扣押、凍結(jié)；應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或者不執(zhí)行刑事賠償決定；檢察人員在辦案中徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等）進(jìn)行監(jiān)督，提出監(jiān)督意見。與此同時(shí)，最高人民檢察院在黨中央和全國人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開始了人民監(jiān)督員制度的試點(diǎn)工作。先期試點(diǎn)的時(shí)間是2003年9月至2004年10月，經(jīng)討論決定在全國范圍內(nèi)的10個(gè)省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)行先行試點(diǎn)工作。一年的時(shí)間里，試點(diǎn)取得了一定的成效，在此基礎(chǔ)上為進(jìn)一步考察人民監(jiān)督員制度的可行性，試點(diǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大。在2004年10月到2010年10月的幾年時(shí)間內(nèi)，試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大到全國3 137個(gè)檢察院，占全國各級(jí)檢察院的86.5%。與此同時(shí)，最高人民檢察院相繼制定下發(fā)了5個(gè)規(guī)范性文件，完善對(duì)監(jiān)督程序的規(guī)定，細(xì)化監(jiān)督程序與訴訟程序的銜接機(jī)制。2010年10月，在總結(jié)七年多試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，最高人民檢察院第十一屆檢察委員會(huì)第四十五次會(huì)議通過了《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》。根據(jù)規(guī)定，統(tǒng)一實(shí)行上一級(jí)檢察院選任管理人民監(jiān)督員的工作機(jī)制，并開始在全國全面推行人民監(jiān)督員制度。至此，人民監(jiān)督員制度正式納入了檢察體系中，進(jìn)入了全面實(shí)施階段。

第二階段，納入改革。黨的十八大以來，中央高度重視人民監(jiān)督員制度的實(shí)施狀況，并將其作為擴(kuò)大公民參與司法、促進(jìn)司法民主的有效途徑。黨的十八屆三中、四中全會(huì)先后進(jìn)行了部署，為人民監(jiān)督員制度的深入發(fā)展指明了方向。自2014年9月起，最高人民檢察院、司法部應(yīng)十八屆三中、四中全會(huì)的改革要求——“廣泛實(shí)行人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道”開展了新一輪的試點(diǎn)工作。在此階段的試點(diǎn)過程中，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍被擴(kuò)大，在以往的“三類案件”“五種情形”的基礎(chǔ)上針對(duì)2012年刑訴法修改的內(nèi)容新增了四種監(jiān)督情形?！?〕指定居所監(jiān)視居住的措施在2012年刑訴法中被確立起來。根據(jù)修改后的刑訴法，對(duì)人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍作了調(diào)整，將查辦職務(wù)犯罪案件中“采取指定居所監(jiān)視居住強(qiáng)制措施違法的”“阻礙律師或其他訴訟參與人依法行使訴訟權(quán)利的”“應(yīng)當(dāng)退還取保候?qū)彵ＷC金而不退還的”“犯罪嫌疑人不服逮捕決定的”均列入人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍內(nèi)。此外，對(duì)人民監(jiān)督員的選任機(jī)制作了修改，將人民監(jiān)督員的選任職權(quán)交給了司法行政機(jī)關(guān)，打破了以往“自己選人監(jiān)督自己”的怪圈，體現(xiàn)了制度設(shè)立之初所追求的“外部監(jiān)督”的屬性。在具體工作機(jī)制上，雖然人民監(jiān)督員制度已運(yùn)行十年有余，但人民監(jiān)督員在履行監(jiān)督職能過程中對(duì)檢察機(jī)關(guān)的處理決定有異議從而提出監(jiān)督意見的情況，卻始終未規(guī)定后續(xù)的救濟(jì)機(jī)制。這使得監(jiān)督成為一個(gè)走過場(chǎng)的形式，為此，新一輪改革設(shè)立了復(fù)議程序，以提高人民監(jiān)督員的參與積極性。2015年2月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議，審議通過了《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》，強(qiáng)調(diào)實(shí)行人民監(jiān)督員制度是對(duì)司法權(quán)力制約機(jī)制的重大改革和完善，檢察機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)一同加強(qiáng)對(duì)相關(guān)問題的研究論證，不斷完善監(jiān)督員的任免制度，推進(jìn)人民監(jiān)督員制度的法制化。2016年7月，最高人民檢察院、司法部在全面總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，下發(fā)了人民監(jiān)督員監(jiān)督工作、選任管理辦法兩個(gè)規(guī)范性文件，人民監(jiān)督員制度進(jìn)入全面深化改革階段。

第三階段，徘徊于十字路口。2016年11月開始進(jìn)行的由中央部署的檢察體制改革試點(diǎn)是人民監(jiān)督員制度面臨轉(zhuǎn)型的起點(diǎn)。新增的國家權(quán)力顯然會(huì)對(duì)原有國家權(quán)力橫向和縱向配置格局產(chǎn)生廣泛影響，也必然會(huì)在法制體系中得到體現(xiàn)?！?〕參見汪海燕：《監(jiān)察制度與〈刑事訴訟法〉的銜接》，《政法論壇》2017年第6期。在將檢察機(jī)關(guān)對(duì)反貪反瀆等職務(wù)犯罪的自偵職能轉(zhuǎn)移至檢察委員會(huì)后，人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)設(shè)初衷不再。雖然在2018年10月26日通過的《全國人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》中保留了一部分檢察機(jī)關(guān)的自偵權(quán)，但貪污犯罪、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等案件自偵權(quán)的轉(zhuǎn)移使得檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)限大大減損，未來所面對(duì)的案件數(shù)量也會(huì)大大減少。人民監(jiān)督員制度的著眼點(diǎn)就是為了解決自偵案件辦理過程檢察機(jī)關(guān)權(quán)力過大而可能出現(xiàn)濫權(quán)專權(quán)的問題，主要監(jiān)督的應(yīng)當(dāng)立案而不立案等11種情形也大部分發(fā)生在自偵案件的辦理過程中?？梢哉f，監(jiān)察體制改革的落地加快了人民監(jiān)督員制度的邊緣化，監(jiān)督范圍的大大限縮使得這項(xiàng)制度的實(shí)際效能出現(xiàn)斷崖式的消減。

除此之外，2018年7月，為突出人民監(jiān)督員的業(yè)務(wù)屬性，最高人民檢察院將辦公廳人民監(jiān)督員工作機(jī)構(gòu)、職責(zé)劃轉(zhuǎn)到案件管理辦公室。案件管理辦公室原先主要承擔(dān)監(jiān)督、管理、服務(wù)與參謀職能，主要職責(zé)包括統(tǒng)一負(fù)責(zé)案件管理、流轉(zhuǎn)；統(tǒng)一負(fù)責(zé)辦案流程監(jiān)控；統(tǒng)一負(fù)責(zé)辦案質(zhì)量評(píng)查和檢察業(yè)務(wù)考評(píng)等工作。在人民監(jiān)督員工作處劃轉(zhuǎn)至案件管理辦公室后，能否形成有序的銜接與有效的制度探索，能否在轉(zhuǎn)型過程中經(jīng)得住考驗(yàn)，繼續(xù)發(fā)揮公民有序參與司法、監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)工作的橋梁作用成為接下來的研究重點(diǎn)之一。

在此情境下，學(xué)界與實(shí)務(wù)界對(duì)人民監(jiān)督員制度的發(fā)展方向爭(zhēng)議頗多，人民監(jiān)督員制度不得不放慢腳步，徘徊于十字路口。而它，無疑面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。

（二）時(shí)代背景

1.捕訴合一改革后監(jiān)督與制約關(guān)系的改變

將批捕和公訴兩個(gè)部門合并是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)突破口，寄希望于通過職能的合并與重新劃分帶來辦案效率的提升。對(duì)于捕訴合一這一話題，學(xué)界與實(shí)務(wù)界一直存在爭(zhēng)議。捕訴合一的效果如何，我們可持觀望的態(tài)度，但在捕訴合一的改革開始之后，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督與制約的關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了變化，這將深刻影響著人民監(jiān)督員制度的后續(xù)進(jìn)程。

雖然人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)設(shè)根據(jù)已被改變，但是其“監(jiān)督監(jiān)督者”的核心價(jià)值一直存在并延續(xù)，尤其在捕訴合一改革開始之后，檢察機(jī)關(guān)面臨著由最初的雙重監(jiān)督到單層監(jiān)督的困局。在對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)進(jìn)行整合之后，過去由審查批捕對(duì)案件進(jìn)行第一次把關(guān)，由審查起訴進(jìn)行第二次把關(guān)的局面不再，批捕與起訴之間的相互牽制演變成了共同提高訴訟效率的加速器。雖然近年來檢察機(jī)關(guān)通過強(qiáng)化內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察，完善案件管理等多種方式已經(jīng)在規(guī)范檢察權(quán)行使上取得了顯著的成效，但仍然無法避免一些人情案、關(guān)系案的發(fā)生。從以往的經(jīng)驗(yàn)中我們?cè)缫颜J(rèn)可讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行是保障權(quán)力不被濫用最行之有效的方法，讓權(quán)力之間相互制衡也是避免一權(quán)獨(dú)大最直接的方式。因此從這個(gè)角度來看，權(quán)力分散比權(quán)力集中更能減少濫權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。在捕訴合一開展之后，審查批捕與審查起訴兩項(xiàng)職權(quán)由一個(gè)部門行使，從實(shí)質(zhì)上賦予了檢察官更大的自由裁量權(quán)。盡管在實(shí)踐中如業(yè)績(jī)考核、信息化監(jiān)管等種種內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制提醒并督促檢察官在辦案過程中謹(jǐn)慎用權(quán)、嚴(yán)格執(zhí)法，但捕訴合一后檢察官對(duì)案件的兩道審查工序都是封閉的，不同程度上帶有主觀色彩。檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督往往是事后的，往往是滯后于決定作出的時(shí)間。而一旦發(fā)現(xiàn)審查批捕或?qū)彶槠鹪V的決定是錯(cuò)誤的，案件往往不可再被逆轉(zhuǎn)回到錯(cuò)誤發(fā)生的環(huán)節(jié)。因此，肩負(fù)雙重職權(quán)的“當(dāng)局者”們更需要來自于外部“旁觀者”的監(jiān)督。

除監(jiān)督權(quán)力行使的功能之外，在以審判為中心的刑事訴訟制度改革與捕訴合一改革的共同要求下，檢察機(jī)關(guān)辦案人員對(duì)偵查機(jī)關(guān)和部門移送案件的審查將會(huì)更加嚴(yán)格。按照捕訴合一改革之初的設(shè)想，不捕率與不訴率都將會(huì)有所提高，有些案件對(duì)于公眾而言，按照傳統(tǒng)觀念的判斷是應(yīng)當(dāng)予以逮捕或起訴的。如何減少乃至消除公眾的質(zhì)疑，這便需要外部人民監(jiān)督員的參與來化解。雖然監(jiān)察體制改革改變了檢察機(jī)關(guān)的職能范圍，但檢察機(jī)關(guān)審查批捕與審查起訴的職能未被改變，檢察官們的執(zhí)法意識(shí)與辦案水平未被改變，檢察機(jī)關(guān)所面臨的內(nèi)部監(jiān)督飽和而外部監(jiān)督缺乏的問題更為突出，檢察權(quán)被濫用后的后果更加嚴(yán)重。因此，在捕訴合一新的時(shí)代背景下，如何利用外部監(jiān)督有效地對(duì)檢察機(jī)關(guān)形成新的制約是值得我們共同思考的。

2.檢察官辦案責(zé)任制背景下決策科學(xué)化的要求

“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”是推行檢察官辦案責(zé)任制的核心。在此背景下，為了突顯檢察官的辦案主體地位，制度本身允許對(duì)檢察官進(jìn)行適度放權(quán)，更準(zhǔn)確地說，是將原本被審批制所限制的權(quán)力歸還給檢察官。檢察官辦案權(quán)限的擴(kuò)大，一方面意味著，在改變了以往層層審批機(jī)制的基礎(chǔ)上辦案效率將會(huì)必然提高，另一方面也意味著檢察官肩上的責(zé)任更重，權(quán)力的行使也更需要外界的監(jiān)督。若將檢察官的責(zé)任作以區(qū)分，可大致分為考核責(zé)任、管理責(zé)任、執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任與其他違紀(jì)違法責(zé)任。而以往人民監(jiān)督員在檢察事務(wù)中的參與主要針對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理的案件，重點(diǎn)監(jiān)督撤銷案件、不起訴、犯罪嫌疑人不服逮捕決定等三類案件，也就是可以體現(xiàn)在對(duì)檢察執(zhí)法的監(jiān)督。然而，檢察官的責(zé)任并不僅僅限于執(zhí)法責(zé)任，檢察事務(wù)也涉及業(yè)務(wù)考核、案件評(píng)議、行政管理等多方面的內(nèi)容。因此，人民監(jiān)督員所應(yīng)進(jìn)行監(jiān)督的范圍與應(yīng)發(fā)揮的作用都具有新的時(shí)代意義。

雖然現(xiàn)階段對(duì)人民監(jiān)督員監(jiān)督的覆蓋面還沒有具體的界定，但僅就刑訴法修改前單單對(duì)自偵案件中幾種情形的監(jiān)督而言，都具有科學(xué)化的意義。首先，人民監(jiān)督員制度本身隨著不斷改革就呈現(xiàn)出愈來愈完善的傾向。選用分離、前置審查、隨機(jī)抽選、回避保密、科學(xué)評(píng)議、提請(qǐng)復(fù)議等機(jī)制都使人民監(jiān)督員制度自身的科學(xué)性和公信力得到了空前的提升。但是隨著改革深入，“監(jiān)督者自覺接受監(jiān)督”的態(tài)勢(shì)越來越明顯，“監(jiān)督者”越來越接受按照相關(guān)規(guī)定接受人民監(jiān)督員對(duì)自身辦案工作的監(jiān)督，這一機(jī)制存在的本身便具有科學(xué)性。其次，在人民監(jiān)督員提出意見與建議之后，尤其是在提出異議后，檢察機(jī)關(guān)辦案人員更需要秉持著客觀公正的態(tài)度，考慮是否將不同意見吸納到具體決定中，使得一些執(zhí)法決定的作出更具有公正性，去除以往公權(quán)力一方?jīng)Q定的官僚化傾向。由于檢察機(jī)關(guān)控訴職能與考核機(jī)制的影響，一些是否決定起訴，是否作出批準(zhǔn)逮捕決定往往夾雜一些非法律因素的考慮，此時(shí)人民監(jiān)督員作為第三方群體，便可以在一定程度上降低案件決定中追訴心態(tài)與辦案業(yè)績(jī)的影響，使之更為客觀、科學(xué)。從2014年9月到2018年5月，對(duì)人民監(jiān)督員制度的試點(diǎn)數(shù)據(jù)中顯示，全國省、市兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)共組織監(jiān)督案件10 004件。其中，人民監(jiān)督員不同意檢察機(jī)關(guān)擬處理意見的394件，檢察機(jī)關(guān)后續(xù)采納的有163件，采納率占到41.4%?？梢?，在辦案責(zé)任制的作用下，檢察機(jī)關(guān)也愈來愈愿意傾聽人民監(jiān)督員的意見，主動(dòng)接受并采納不同的聲音，監(jiān)督所帶來的科學(xué)化決策也更具實(shí)效。

3.公民參與司法的制度體現(xiàn)

“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”是習(xí)近平總書記在中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)提出的明確要求，也是司法改革的中心任務(wù)與目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)案件的公平正義不僅需要執(zhí)法者與司法者依法獨(dú)立行使職權(quán)，提高職業(yè)素質(zhì)，積累辦案經(jīng)驗(yàn)，也需要人民群眾進(jìn)行廣泛參與監(jiān)督，這才是“看得見”的公平正義。我國憲法早已確立了人民主權(quán)原則，明確規(guī)定了國家機(jī)關(guān)與國家機(jī)關(guān)工作人員要經(jīng)常同人民群眾保持密切聯(lián)系，接受人民群眾的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)作為行使公訴權(quán)與法律監(jiān)督職能的國家機(jī)關(guān)，人民監(jiān)督員作為人民群眾的代表，兩者之間有著憲法所賦予的不可分離的關(guān)系。以制度化的行使深度參與到檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的各種關(guān)鍵環(huán)節(jié)中，是人民群眾“有序參與司法”在檢察階段的體現(xiàn)。推進(jìn)公民的參與，不僅在于防止檢察機(jī)關(guān)辦案人員出現(xiàn)決定錯(cuò)誤，而且在于公民參與司法與民主之間的關(guān)系。〔4〕參見陳衛(wèi)東：《公民參與司法：理論、實(shí)踐及改革——以刑事司法為中心的考察》，《法學(xué)研究》2015年第2期。有學(xué)者提出，“公民參與司法的首要價(jià)值便是司法民主”，〔5〕參見熊秋紅：《司法公正與公民的參與》，《法學(xué)研究》1999年第4期。有序的公民參與可以大大化解司法中易出現(xiàn)的偏見與專斷。

全國人大內(nèi)司委在開展人民監(jiān)督員制度立法調(diào)研時(shí)曾表示，人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)落實(shí)憲法關(guān)于人民管理國家事務(wù)、監(jiān)督國家機(jī)關(guān)工作規(guī)定的一個(gè)創(chuàng)新，這個(gè)制度符合憲法的規(guī)定，體現(xiàn)了我國社會(huì)主義法治文明的基本價(jià)值取向。而如今，在加強(qiáng)司法專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)的同時(shí)，通過多種方式擴(kuò)大公民的司法參與，吸納公民監(jiān)督檢察事務(wù)，對(duì)辦案決策產(chǎn)生一定的影響，進(jìn)而推進(jìn)司法民主，是我國法治建設(shè)的一個(gè)重要趨勢(shì)，同時(shí)也是國際社會(huì)通行的做法。在國際場(chǎng)域，就公民參與司法而言，有發(fā)端于英美法系但已在全球范圍內(nèi)大規(guī)模適用的陪審團(tuán)制度、日本的裁判員與公民審查會(huì)制度、瑞典的議會(huì)檢察專員制度等。雖然制度的名稱不一致，但都是吸納公眾代表參與到司法過程中的舉措。在我國，人民監(jiān)督員作為廣大人民群眾的代表，與公安機(jī)關(guān)實(shí)施的特邀監(jiān)督員、人民陪審員一起并行于不同的訴訟環(huán)節(jié)，分別對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，以提出意見和建議或參與裁判的方式代表民眾反映意愿，建立起人民群眾與公權(quán)力機(jī)關(guān)溝通的橋梁。在提高司法民主程度的訴求下，人民監(jiān)督員制度是相對(duì)封閉、神秘的檢察機(jī)關(guān)走進(jìn)群眾、增強(qiáng)公信力、提高認(rèn)可度的有效機(jī)制。

二、當(dāng)前問題與改革方向

在從試點(diǎn)到正式確立的15年中，人民監(jiān)督員制度無疑取得了頗豐的成效，包括拓寬公民對(duì)檢察工作的監(jiān)督渠道、規(guī)范檢察權(quán)的行使、提高決策的科學(xué)化程度等等。但不可否認(rèn)的是，無論是否處于有待改革的狀態(tài)，人民監(jiān)督員制度在演進(jìn)中也顯現(xiàn)出了一些問題。這些由于檢察機(jī)關(guān)基于自身的局限性以及客觀條件制約所產(chǎn)生的缺陷，造就了該制度進(jìn)一步前行的“路障”。〔6〕參見陳衛(wèi)東：《人民監(jiān)督員制度的困境與出路》，《政法論壇》2012年第4期。這些缺陷帶有因果關(guān)系的邏輯：最初定位不明朗、監(jiān)督覆蓋范圍不全面、工作機(jī)制不完善導(dǎo)致了監(jiān)督效果大打折扣。雖然人民監(jiān)督員制度給公民提供了參與司法的途徑，但實(shí)質(zhì)作用并不明顯，難以真正對(duì)檢察機(jī)關(guān)的辦案工作產(chǎn)生影響；雖然在形式上保證了內(nèi)外部監(jiān)督兼?zhèn)?，但在?shí)際效果上難以與檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督比肩。

（一）當(dāng)前問題

1.功能定位模糊

首先應(yīng)當(dāng)厘清“參與”與“監(jiān)督”這兩個(gè)概念。人民監(jiān)督員制度最初定位于對(duì)檢察工作的監(jiān)督，這就奠定了其只能圍著檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)，但無法真正深入其中，監(jiān)督內(nèi)容也缺乏實(shí)質(zhì)性。而“參與”則不同，它意味著參與主體享有一定的話語權(quán)與決定權(quán)，不再是“走過場(chǎng)”的空殼。以我國審判階段的陪審制度為例，它不僅讓人民群眾有平等參與司法的權(quán)利，還要保障人民群眾這種參與是有效的?！?〕參見姚寶華：《論人民陪審員制度的功能定位》，《法律適用》2017年第11期。在由審判員與陪審員組成的合議庭上，人民陪審員能夠在案件裁判上產(chǎn)生影響，“同審?fù)瑱?quán)”保障了人民陪審員們能夠以參與的方式監(jiān)督司法。相比較而言，人民監(jiān)督員制度的設(shè)計(jì)缺陷在于，它只具備“監(jiān)督”的定位但并無“參與”的特性。人民監(jiān)督員雖然可以在11種案件范圍內(nèi)對(duì)檢察工作進(jìn)行審查、評(píng)議，但卻扮演的是一種事后的、旁觀者的角色。這種監(jiān)督既不及時(shí)也不包含實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，有且僅有“外部監(jiān)督”這一種方式的前提下難免成為檢察機(jī)關(guān)辦案“錦上添花”的工具。從理論的角度上，有這樣一種來自公民、來自外部的監(jiān)督方式可以彌補(bǔ)制約不足的難題，可以成為檢務(wù)公開的途徑。但實(shí)際上，公民參與司法這一發(fā)展趨勢(shì)并未得到實(shí)際意義上的深入，公民的參與在檢察階段仍是模糊甚至是空白的。

在檢察工作中，作為人民代表的人民監(jiān)督員更應(yīng)以實(shí)現(xiàn)有序參與司法的目標(biāo)，將憲法要求轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)。這就需要法律法規(guī)制定者轉(zhuǎn)變視角，確立人民監(jiān)督員的發(fā)展目標(biāo)與方向，避免將人民監(jiān)督員制度的功能只局限在案件辦理的過程中。若只是對(duì)人民監(jiān)督員制度進(jìn)行“小修小補(bǔ)”，動(dòng)其表而存其根，制度本身的定位仍保持“外部監(jiān)督”這一種形式，甚至依然停留在針對(duì)不起訴案件的框架內(nèi)，掛“參與”之名卻無法達(dá)到監(jiān)督的實(shí)質(zhì)化，那么接下來人民監(jiān)督員制度依舊會(huì)停滯不前，與正在進(jìn)步的法制觀念脫軌。

2.監(jiān)督范圍狹窄

我國刑事司法程序?qū)ι鐣?huì)主體開放還處于初級(jí)階段，開放范圍較為狹窄，一些可以開放的程序階段仍處于封閉狀態(tài)，〔8〕參見崔瑋：《刑事司法中的社會(huì)參與：主體、模式及完善進(jìn)路》，《中國刑事法雜志》2018年第6期。人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍便折射了這一問題。人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍主要包括11種，即人民檢察院辦理案件直接受理立案?jìng)刹楣ぷ髦写嬖诘?種違法行為與擬撤銷案件、擬不起訴的以及犯罪嫌疑人不服逮捕決定的情形。然而在實(shí)踐中，尤其是在基層檢察院人民監(jiān)督員制度的運(yùn)行中，人民監(jiān)督員監(jiān)督的對(duì)象主要只有擬不起訴的案件這一種情況。雖然對(duì)監(jiān)督范圍的限定符合人民監(jiān)督員創(chuàng)制的初衷，但不符合檢察工作中出現(xiàn)的復(fù)雜情況亟待解決的需要。在人民監(jiān)督員工作具有良好工作基礎(chǔ)的前提下，依然對(duì)監(jiān)督范圍進(jìn)行限縮是過于保守的。何況，檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件自偵、自捕、自訴的格局已經(jīng)發(fā)生改變，監(jiān)察體制改革業(yè)已消解了檢察機(jī)關(guān)自偵權(quán)與公訴權(quán)合并的問題，人民監(jiān)督員監(jiān)督原有的監(jiān)督范圍大多已不復(fù)存在。接下來如何擴(kuò)大人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍，從而使其真正成為檢察業(yè)務(wù)中的重要一脈，符合長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需求，是下一步應(yīng)當(dāng)進(jìn)行探索的。

在以往的認(rèn)識(shí)中，公安機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查的刑事案件并無人民監(jiān)督員參與的必要，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)對(duì)這種案件已經(jīng)在相應(yīng)環(huán)節(jié)形成了外部監(jiān)督。但是由于三機(jī)關(guān)原則在發(fā)展過程中的畸化，公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的配合遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于制約，無法保證檢察機(jī)關(guān)的追訴職能所引發(fā)的傾向在內(nèi)部被化解。因此，檢察工作中需要納入外部監(jiān)督的案件范圍絕不僅限于此前所規(guī)定的自偵案件。

3.制度機(jī)制不完備

首先，選任機(jī)制的公眾性不強(qiáng)。由司法行政機(jī)關(guān)而非檢察機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)選任和管理人民監(jiān)督員，表面上解決了“自己人選人監(jiān)督自己”的問題。根據(jù)截至2017年6月各省提供的數(shù)據(jù)表示，在新一屆的人民監(jiān)督員中具有公務(wù)員或事業(yè)單位在編人員身份的占總?cè)藬?shù)的42.2%，符合“不超過50%”的改革要求。但剩下的接近60%的人員中脫離“國字號(hào)”，來自于社會(huì)行業(yè)中占大比例的私有制企業(yè)、個(gè)體戶、農(nóng)民工的卻不多。選任結(jié)果達(dá)到純粹的“民間性”“大眾性”，符合要求的社會(huì)主要群體都有機(jī)會(huì)成為人民監(jiān)督員，減少由工作屬性產(chǎn)生的選擇傾向，這樣才能使人民監(jiān)督員在行使職權(quán)的過程中更獨(dú)立、中立。此外，人民監(jiān)督員的每屆任期為5年，每人最多可以連任一次。而根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，在新一屆的人民監(jiān)督員中，上一屆留任的比例達(dá)到23.1%。也就是表明，有超過20%的人民監(jiān)督員履職達(dá)到10年之久。連任制大大強(qiáng)化了人民監(jiān)督員與檢察機(jī)關(guān)之間的熟悉程度，但這種熟悉有損監(jiān)督的中立性，極易形成由外部監(jiān)督演化為“內(nèi)部”監(jiān)督。并且，這種連任機(jī)制同時(shí)減少了他人的當(dāng)選機(jī)會(huì)，不利于吸納更多的公民成為人民監(jiān)督員的一員。

其次，啟動(dòng)程序科學(xué)性有待提高?，F(xiàn)階段監(jiān)督程序包括審查處理、監(jiān)督評(píng)議和復(fù)議三個(gè)階段。在啟動(dòng)初期，并非每一種監(jiān)督情形的啟動(dòng)方式都相同。除擬撤銷與擬不起訴兩類案件直接進(jìn)入監(jiān)督評(píng)議程序之外，其他的情形都要首先由檢察機(jī)關(guān)案件承辦部門進(jìn)行初步審查。在進(jìn)行初步審查后，相關(guān)部門將意見答復(fù)人民監(jiān)督員，若人民監(jiān)督員無異議，則監(jiān)督程序終止；若存在異議，則進(jìn)行后續(xù)評(píng)議環(huán)節(jié)。這樣的啟動(dòng)機(jī)制使檢察機(jī)關(guān)享有啟動(dòng)上絕對(duì)的主導(dǎo)權(quán)，11種情形中的大部分都需經(jīng)過承辦部門初步審查，也即事先形成了一道過濾機(jī)制。由于初步審查是內(nèi)部機(jī)構(gòu)的審查，因此對(duì)案件是否交由人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督評(píng)議的標(biāo)準(zhǔn)也較為主觀，往往帶有利于辦案的傾向。一些真正需要接受公眾監(jiān)督與評(píng)議、可能帶來較大輿論影響的案件，往往最后無法進(jìn)入人民監(jiān)督員評(píng)議的環(huán)節(jié)。此外，直接啟動(dòng)評(píng)議的案件范圍較窄，只包括擬不起訴案件與擬撤銷案件，并未包括一些易引起公眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦案提出質(zhì)疑的情形。因此，啟動(dòng)程序的設(shè)置缺乏應(yīng)有的科學(xué)性。

最后，在人民監(jiān)督員工作處劃轉(zhuǎn)至案件管理辦公室之后，人民監(jiān)督員的工作機(jī)制不應(yīng)再僅限于以往“事中監(jiān)督”的模式。在未來的機(jī)制設(shè)計(jì)上，根據(jù)案件管理辦公室原先的職能內(nèi)容，人民監(jiān)督員的工作應(yīng)當(dāng)與其有機(jī)結(jié)合，而非僅僅完成機(jī)構(gòu)劃分、人員轉(zhuǎn)移等形式上的變動(dòng)。

4.監(jiān)督過程虛化

作為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在訴訟活動(dòng)中的監(jiān)督可以按照訴訟階段來劃分，幾乎滲透在每一環(huán)節(jié)當(dāng)中。由于有國家公權(quán)力的支持，其監(jiān)督一般具有強(qiáng)制力且發(fā)揮了嚴(yán)格把關(guān)的作用。以立案監(jiān)督為例，當(dāng)人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案且公安機(jī)關(guān)的不立案理由不成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案。由此可見，“監(jiān)督”一詞在檢察機(jī)關(guān)的職能范圍內(nèi)，帶有一定的強(qiáng)制性色彩。反觀人民監(jiān)督員制度，2015年最高人民檢察院下發(fā)的《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》中“監(jiān)督”一詞出現(xiàn)次數(shù)頗多，表面上形成了以監(jiān)督檢察工作為核心的人民監(jiān)督員制度工作規(guī)定。但是，第4條中提出了“人民檢察院應(yīng)當(dāng)保障人民監(jiān)督員履行監(jiān)督職責(zé)，認(rèn)真對(duì)待人民監(jiān)督員提出的意見和建議”。由此可以看出，人民監(jiān)督員行使監(jiān)督職能的形式是“意見和建議”，這與檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督職權(quán)的“通知”有著輕重層面的區(qū)分。人民監(jiān)督員參與到案件辦理過程中，形成了“裝點(diǎn)門面”的作用，在無法形成實(shí)際影響的前提下幫助檢察機(jī)關(guān)樹立了吸納公民參與的透明化、公開化形象。柔性的監(jiān)督建議不僅無法對(duì)檢察權(quán)起到監(jiān)督的作用，甚至有可能淪為檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法合法化的符號(hào)?！?〕參見卞建林：《人民監(jiān)督員制度的運(yùn)行與完善》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第1期。即使在人民監(jiān)督員制度中確立了帶有救濟(jì)性質(zhì)的復(fù)議程序，但由于復(fù)議程序的架構(gòu)十分空洞，以原本人馬再次審查為主導(dǎo)模式，我們很難期待復(fù)議程序能夠達(dá)到良好的后續(xù)補(bǔ)救效果。

一方面，檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)人民監(jiān)督員制度主動(dòng)接受外部監(jiān)督，廣泛吸納公眾參與到檢察工作中，從制度設(shè)計(jì)上解決了“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的疑問。但另一方面，由于并未賦予人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督的剛性效力，所謂監(jiān)督只是在邊緣的花拳繡腿，無法真正落地。檢察機(jī)關(guān)手握唯一的決定權(quán)，可以聽取人民監(jiān)督員的建議但無法真正分享這一權(quán)力，可以尊重人民監(jiān)督員表達(dá)意見的權(quán)利卻無法從實(shí)質(zhì)上保障這一權(quán)利。體制力量的強(qiáng)勢(shì)存在主導(dǎo)民眾參與的走向與結(jié)果，民眾參與的形式意義大于實(shí)質(zhì)意義，那么這種被動(dòng)式的非決策型參與將會(huì)嚴(yán)重制約民眾參與的廣度和深度?！?0〕參見陳洪杰：《從“群眾參與”到“公民參與”：司法公共性的未來》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第1期。因此，問題從“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”演變成了“如何有效監(jiān)督監(jiān)督者”。人民監(jiān)督員處于“可以提出問題”但“無法解決問題”的兩難境地，不僅大大挫傷了其工作積極性，同時(shí)也造成了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)人民監(jiān)督員制度監(jiān)督屬性的分歧。最高人民檢察院在研究部署統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)時(shí)，明確人民監(jiān)督員監(jiān)督工作為14個(gè)檢察業(yè)務(wù)條線之一。但在后續(xù)改革中，大多數(shù)省級(jí)院將人民監(jiān)督員工作定位為司法行政工作，與業(yè)務(wù)部門是有所區(qū)別的。長(zhǎng)此以往，由上至下便會(huì)形成加重對(duì)監(jiān)督辦這一部門的邊緣化傾向，即使根據(jù)最高人民檢察院所傳達(dá)的精神將其納入檢察業(yè)務(wù)的范圍，但由于在實(shí)踐中人民監(jiān)督員制度難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用，容易造成監(jiān)督辦的工作在檢察業(yè)務(wù)類別中成為易被忽視的問題，工作開展易受到阻礙，形成惡性循環(huán)。與此問題相悖的是，若賦予人民監(jiān)督員的評(píng)議結(jié)果以強(qiáng)制力，檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)事項(xiàng)決定權(quán)就面臨著被分割甚至被取代的風(fēng)險(xiǎn)，這與我國現(xiàn)有的權(quán)力分配是不相符的。若執(zhí)意“畢其功于一役”，將人民檢察院對(duì)案件的起訴決定權(quán)等權(quán)力分?jǐn)傆谌嗣癖O(jiān)督員，在缺乏相關(guān)制度保障的前提下容易造成辦案專業(yè)性的下降與權(quán)力的分散。穩(wěn)步推進(jìn)監(jiān)督實(shí)質(zhì)化才是我們所追求的改革效果，因此，應(yīng)立足于我國長(zhǎng)久以來的司法實(shí)踐來解決監(jiān)督過程虛設(shè)的問題。

（二）改革方向

1.“單一型”與“復(fù)合型”兩種徑路

經(jīng)過多年的探索與完善，人民監(jiān)督員制度已初步完成體系化建設(shè)，設(shè)立了相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，配備了專門的工作人員，形成了貫徹四級(jí)檢察機(jī)關(guān)的工作條線，并在檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中運(yùn)行?？梢哉f，該制度已取得良好的工作基礎(chǔ)，具備了新形勢(shì)下予以調(diào)整并繼續(xù)發(fā)展的基本條件。在改革路徑上，我們面臨兩種選擇：第一種是以審查評(píng)議不起訴案件為主的“實(shí)時(shí)監(jiān)督”，保留“單一型”監(jiān)督的發(fā)展模式；第二種則包含了除前者之外對(duì)結(jié)案后案件質(zhì)量的評(píng)議，可稱為“復(fù)合型”監(jiān)督模式?！皬?fù)合型”監(jiān)督拓寬了人民監(jiān)督員的監(jiān)督渠道，不僅是旁觀視角的外部監(jiān)督與“零距離”的內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合，也是人民監(jiān)督員參與辦案中的程序性監(jiān)督和辦結(jié)后的案件質(zhì)量評(píng)查實(shí)體性監(jiān)督相結(jié)合。

從制度設(shè)計(jì)層面而言，在訴訟程序中邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參與對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理案件的監(jiān)督評(píng)議，但人民監(jiān)督員沒有對(duì)案件辦理的決定權(quán)，只有提出意見和建議的權(quán)利，是否采納由檢察機(jī)關(guān)自行決定，實(shí)際是訴訟程序性參與，體現(xiàn)了“參與中監(jiān)督”。而案件質(zhì)量評(píng)查工作是對(duì)辦結(jié)后的案件進(jìn)行監(jiān)督，利用參與的形式對(duì)案件實(shí)體進(jìn)行監(jiān)督，體現(xiàn)了“監(jiān)督中參與”，進(jìn)一步向人民監(jiān)督員制度“監(jiān)督和參與”的雙定位靠攏。從實(shí)踐層面而言，近兩年已有不少地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員全程參與案件評(píng)查活動(dòng)，對(duì)已結(jié)案件的事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信、法律適用、辦案程序、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、文書使用和制作、涉案財(cái)物處理、辦案紀(jì)律等方面進(jìn)行全面評(píng)查。結(jié)案后的評(píng)查普遍反饋良好，但也存在發(fā)現(xiàn)具體問題與瑕疵的情況，這恰恰達(dá)到了從內(nèi)部監(jiān)督的角度督促辦案人員依法履職的作用。此外，人民監(jiān)督員工作處機(jī)構(gòu)、職責(zé)劃轉(zhuǎn)案件管理辦公室無疑為“復(fù)合型”監(jiān)督模式的完善提供了平臺(tái)，應(yīng)由其負(fù)責(zé)每年選取一定數(shù)量的案件，邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參與質(zhì)量評(píng)查，做好相關(guān)的與司法行政部門的溝通協(xié)商工作。應(yīng)當(dāng)注意的是，為保證客觀與中立性，參與結(jié)案后案件評(píng)查的人民監(jiān)督員不應(yīng)曾參與案件辦理評(píng)議，這就要求司法行政部門做好相關(guān)工作，從人民監(jiān)督員信息庫中抽選出符合條件的人民監(jiān)督員參加案件質(zhì)量評(píng)查。

2.“大眾化”與“精英化”兩種傾向

所謂“大眾化”或者“精英化”，指的是人民監(jiān)督員的組成人員是普通民眾還是限定于一定職業(yè)特征、對(duì)公權(quán)力運(yùn)行更為熟悉的官員、專家等人。這一爭(zhēng)論自人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)之初就已經(jīng)產(chǎn)生，也是貫穿于制度發(fā)展始終未被解決的問題。從規(guī)定上來看，人民監(jiān)督員的選任、培訓(xùn)和考核工作由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，檢察機(jī)關(guān)配合協(xié)助。只要是“具有高中以上文化學(xué)歷，擁護(hù)中華人民共和國憲法，品行良好、公道正派、身體健康，年滿23周歲的中國公民”都可以成為人民監(jiān)督員的候選人。且特別規(guī)定了，“人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)的在職工作人員和人民陪審員不參加人民監(jiān)督員選任?！北砻嫔?，從制度規(guī)定中已經(jīng)避免了由公權(quán)力代表監(jiān)督監(jiān)督者，但是在實(shí)踐中民意代表不足這一問題一直制約著人民監(jiān)督員“人民性”的發(fā)揮。在地方上，人民監(jiān)督員主要由各級(jí)人大代表與政協(xié)委員組成，除此之外，人民監(jiān)督員辦公室往往會(huì)與一些與檢察機(jī)關(guān)聯(lián)系密切的機(jī)關(guān)、團(tuán)體與企事業(yè)單位聯(lián)系，商請(qǐng)這些單位推薦人民監(jiān)督員的候選人。首先，在對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體與企事業(yè)單位的限定上，由于已經(jīng)存在“與檢察機(jī)關(guān)保持良好關(guān)系”的潛在偏向，也決定了從這些單位選拔出來的候選人對(duì)檢察機(jī)關(guān)的辦案工作的支持程度高于中立的水平線。其次，在對(duì)候選人的要求上，必須是“政治素質(zhì)高，群眾基礎(chǔ)好，原則性強(qiáng)，顧全大局，能夠代表本單位的同志”。這也就表明從一開始人民監(jiān)督員便脫離了其監(jiān)督職能本身，而是肩負(fù)著維持并提升原單位形象的責(zé)任。那么在對(duì)一些決定提出建議乃至異議的時(shí)候，監(jiān)督員們難免有所保留。如此一來，人民監(jiān)督員的選任更像是一場(chǎng)社會(huì)精英的選拔。如果依舊保持如此“精英化”的選任模式，人民監(jiān)督員將會(huì)從一開始就存在代表性不足的問題，這也將會(huì)嚴(yán)重影響監(jiān)督實(shí)效的發(fā)揮。在接下來的調(diào)整方向上，應(yīng)當(dāng)給予更多私有制企業(yè)員工、個(gè)體經(jīng)營者、農(nóng)工群眾這些在日常生活中占據(jù)主導(dǎo)力量的職業(yè)者更多參與的機(jī)會(huì)。在對(duì)候選人的審查上，也應(yīng)做到客觀、中立，避免偏向于“國字號(hào)”“吃皇糧”的精英們，也避免大規(guī)模選任工作經(jīng)歷、價(jià)值觀、知識(shí)背景等因素非常接近國家機(jī)關(guān)的公務(wù)人員。〔11〕同前注〔3〕，汪海燕文。

需要重申的是，以普通民眾的視角對(duì)待檢察工作，以大眾化的生活經(jīng)驗(yàn)與觀念對(duì)檢察業(yè)務(wù)進(jìn)行評(píng)判才能使人民監(jiān)督員制度提升司法民主、維護(hù)司法公正的目標(biāo)得以達(dá)成。帶有專業(yè)化色彩的精英人士恰恰易由于職業(yè)或管理的束縛，產(chǎn)生過于“理性”的判斷，反而削弱制度本身的正當(dāng)性。

三、發(fā)展借鑒：域外“類人民監(jiān)督員”制度的實(shí)踐與效果

在比較法的視野下，以日本與美國為代表的“類人民監(jiān)督員”制度可以作為公眾參與司法的代表性途徑，其長(zhǎng)處值得我們借鑒。

（一）日本：檢察審查會(huì)

日本檢察審查會(huì)的建立主要源于對(duì)檢察權(quán)制約的需要。由于日本的刑事訴訟帶有較強(qiáng)的國家追訴主義色彩，檢察官被賦予了起訴壟斷的地位。日本《刑事訴訟法》第248條規(guī)定：“依照犯人的性格、年齡和境遇、犯罪的輕重和情節(jié)及罪后的情況，沒有必要追訴時(shí)，可以不提起公訴?！毕啾容^于我國《刑事訴訟法》第176條第2款所規(guī)定的酌定不起訴條件——犯罪情節(jié)輕微，依照刑法不需要判處刑罰或者免除刑罰，日本刑訴法所規(guī)定的不起訴所包含的內(nèi)容更復(fù)雜，不僅以情節(jié)輕重為衡量依據(jù)，犯人的性格、境遇等生活表現(xiàn)也對(duì)不起訴決定有所影響，因此檢察官手中的裁量權(quán)自由度極大。為防止因檢察官的裁量權(quán)過大而造成濫權(quán)導(dǎo)致司法不公，日本政府設(shè)計(jì)了一系列救濟(jì)與審查制度，檢察審查會(huì)便是其中之一。

就檢察審查會(huì)的職能而言，它并非是獨(dú)立的、能夠分享公訴權(quán)的機(jī)構(gòu)，公訴權(quán)依舊由檢察官壟斷。檢察審查會(huì)的決議只是檢察官是否起訴的再考量的參考；檢察審查會(huì)出具的決議是否被采納也由檢察官自行判斷?！?2〕參見肖萍：《日本檢察審查會(huì)制度改革及其啟示》，《上海大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2013年第5期。檢察審查會(huì)在對(duì)檢察官的不起訴決定進(jìn)行審查后通過投票表決。決議分為三種情況：若認(rèn)為不起訴決定是正確的，作出“不起訴適當(dāng)”的決議；若認(rèn)為檢察官需要更進(jìn)一步偵查再作出決定的，作出“不起訴不當(dāng)”的決議；若認(rèn)為應(yīng)當(dāng)起訴，則作出“起訴適當(dāng)”決議?！?3〕同前注〔8〕，崔瑋文。對(duì)于后兩種決議，檢察官應(yīng)進(jìn)行再次偵查，但決定權(quán)依舊掌握在自己手中?？梢姳藭r(shí)檢察審查會(huì)與我國的人民監(jiān)督員制度同樣面臨著不具有強(qiáng)制力、意見效果不佳的問題。2004年，日本政府決定修改刑訴法，同時(shí)對(duì)《檢察審查會(huì)法》作了修改。其中，對(duì)于“起訴適當(dāng)”作出后檢察官仍堅(jiān)持不起訴的，檢察審查會(huì)進(jìn)行第二輪審查，若在第二輪審查中仍作出“起訴適當(dāng)”決議的，檢察官必須提起公訴。此外，由于檢查審查會(huì)的組成人員較為大眾化，對(duì)于法律專業(yè)問題的判斷可能缺乏技術(shù)層面的合理性。因此，在第二輪審查中建立了審查輔助員制度。旨在第二輪審查中彌補(bǔ)法律專業(yè)知識(shí)不足的缺陷，幫助檢察審查會(huì)作出更審慎的決定，也使檢察審查會(huì)的決議更為理性、正當(dāng)。

我國的人民監(jiān)督員制度與日本檢察審查會(huì)制度具有諸多相似之處，在起訴便宜主義的作用下，檢察官職責(zé)行使呈現(xiàn)出積極、自主的特點(diǎn)。尤其在我國刑訴法修改前檢察機(jī)關(guān)掌握享有部分自偵權(quán)的情況下，壟斷性的偵查、審查批捕與審查起訴權(quán)使得其裁量權(quán)必須受到有效的制約。改革前的檢察審查會(huì)面臨著與現(xiàn)階段人民監(jiān)督員制度相同的問題——不具有強(qiáng)制約束力。通過改革，檢察審查會(huì)從一個(gè)公眾參與司法的形式成為一項(xiàng)真正可以對(duì)案件的起訴方式乃至刑事司法的運(yùn)行產(chǎn)生重大影響的制度，〔14〕參見丁相順：《日本檢察審查會(huì)制度的理念、實(shí)施與改革》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第3期。這應(yīng)對(duì)人民監(jiān)督員制度的改革形成一定的啟迪作用。

（二）美國：大陪審團(tuán)制

區(qū)別于“小陪審團(tuán)”主要針對(duì)保障公民在審判中的參與，大陪審團(tuán)設(shè)立的目的主要在于限制起訴權(quán)，防范檢察官濫權(quán)。小陪審團(tuán)是在法官主持下，通過聆聽法庭上雙方交叉詢問與辯論從而確定被追訴人是否有罪，小陪審團(tuán)有著對(duì)案件實(shí)體問題的決定權(quán)。而大陪審團(tuán)則出現(xiàn)在審前程序，主要針對(duì)檢察官起訴合理與否進(jìn)行判定。旨在防止政府濫用權(quán)力的聯(lián)邦憲法第五修正案規(guī)定：“除發(fā)生在陸、海軍中或發(fā)生在戰(zhàn)時(shí)或出現(xiàn)公共危險(xiǎn)時(shí)服役的民兵案件中外，任何人不能被判處死罪（capitial）或重罪（infamous crime），除非基于大陪審團(tuán)的報(bào)告或者起訴書?！币簿褪钦f，只要是可能被判處重罪及以上刑罰的案件，應(yīng)有大陪審團(tuán)決定是否起訴。而所謂“重罪”是指可能被判處1年以上刑期的案件。大陪審團(tuán)職能之一便是審查起訴職能，這與檢察審查會(huì)制度、人民監(jiān)督員制度存在一定的相似性。大陪審團(tuán)審查由檢察官提交的證據(jù)，決定是否要繼續(xù)調(diào)查，是否批準(zhǔn)由檢察官提出的刑事起訴書。這一職能帶有司法性質(zhì)，陪審官們不偏不倚地審查是否有足夠的證據(jù)支持檢察官的控告，是否有理由認(rèn)為被追訴人確實(shí)犯了所控罪行。在此項(xiàng)職能之下，防范檢察官們不當(dāng)行為的功能得以發(fā)揮?！?5〕參見甄貞、王麗：《美國大陪審團(tuán)與人民監(jiān)督員制度比較》，《人民檢察》2007年第9期。當(dāng)然，被追訴人也可通過辯訴交易放棄受到大陪審團(tuán)的調(diào)查，這是他的權(quán)力。此外，在選任方式上，大陪審團(tuán)的組成人員往往就是普通的市民，由隨機(jī)抽取而產(chǎn)生，只要符合年齡、心智與無犯罪記錄要求即可，在實(shí)踐中也不存在職業(yè)傾向的問題。在效力方面，大陪審團(tuán)的決議具有強(qiáng)制約束力，檢察官必須遵照?qǐng)?zhí)行。

無論是檢察審查會(huì)制度還是大陪審團(tuán)制度，共通之處除了約束檢察權(quán)的行使之外，還在成員選任上具有極高的非精英化程度，國家賦予強(qiáng)制力去有效約束檢察官們的權(quán)力行使。因此，在對(duì)我國人民監(jiān)督員制度的后續(xù)調(diào)整中，確有必要借鑒這種理念，真正做到吸收普通民眾參與司法活動(dòng)，借民眾之理性與經(jīng)驗(yàn)形成對(duì)檢察機(jī)關(guān)具有實(shí)質(zhì)意義的監(jiān)督。

四、改革路徑與主要內(nèi)容

在厘清人民監(jiān)督員制度發(fā)展至今所存在的問題、制度未來的發(fā)展方向與總結(jié)域外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我們對(duì)具體的改革措施也應(yīng)有更為明晰的設(shè)計(jì)。在監(jiān)察體制改革背景下，為適應(yīng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部批捕、起訴一體化的開展，人民監(jiān)督員制度需要從功能定位上發(fā)生根本的轉(zhuǎn)型。從解決問題的角度來看，拓寬監(jiān)督范圍、暢通工作流程、強(qiáng)化監(jiān)督效果也是制度發(fā)展的應(yīng)有之意。

首先，明確功能定位。定位問題是人民監(jiān)督員制度改革的核心問題，也是必須首先解決的問題，它關(guān)系到后續(xù)每項(xiàng)改革措施的設(shè)定，代表了改革的總體思路。正如前文中所提到的，僅以“監(jiān)督”概括人民監(jiān)督員的職能遠(yuǎn)難以建立起公民與司法之間的聯(lián)系。隨著渠道的多樣化，公民對(duì)司法的關(guān)注度愈來愈高，能動(dòng)意識(shí)不斷提升，因此從“監(jiān)督”向“參與”發(fā)展，是改革的必然趨勢(shì)。陪審制度已經(jīng)開辟了我國公民參與司法的制度化先河，積累了大量經(jīng)驗(yàn)之后必然推動(dòng)公民對(duì)整個(gè)刑事訴訟的參與，其中應(yīng)當(dāng)包括公民參與檢察工作。但是，對(duì)于現(xiàn)階段人民監(jiān)督員的定位問題，我們要有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，應(yīng)當(dāng)把握好“長(zhǎng)遠(yuǎn)”和“當(dāng)下”兩個(gè)角度的要求，不應(yīng)“固步自封”，也不能“好高騖遠(yuǎn)”。

一方面，從長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)來看，人民監(jiān)督員制度的發(fā)展方向必然是成為具備強(qiáng)制決定效力的公民參與司法機(jī)制，并從純粹意義上的“監(jiān)督”轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)意義上的“參與”。另一方面，改革不能“一蹴而就”，更不能“一勞永逸”?！皡⑴c”是改革的目的，但現(xiàn)階段仍應(yīng)通過“監(jiān)督”的方式逐步實(shí)現(xiàn)。這里就涉及“監(jiān)督”與“參與”的基本關(guān)系問題?！肮駞⑴c司法”分為狹義和廣義兩個(gè)層面，前者是指公民實(shí)質(zhì)性地參與并行使相應(yīng)的司法權(quán)力，而后者包括為了行使監(jiān)督權(quán)而進(jìn)行的必要的司法參與。當(dāng)前的人民監(jiān)督員制度實(shí)為廣義上的“公民參與司法”，雖然《關(guān)于進(jìn)一步深化人民監(jiān)督員制度改革的研究意見》明確將人民監(jiān)督員制度的定位從單純強(qiáng)調(diào)“案件監(jiān)督”調(diào)整為“案件監(jiān)督”和“公民參與”并重，并試圖強(qiáng)化人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的業(yè)務(wù)屬性，但是這種參與既不是對(duì)嚴(yán)格意義上司法程序的參與也不涉及司法權(quán)的行使，是服務(wù)于監(jiān)督的參與，目的是在參與中進(jìn)行監(jiān)督。雖然現(xiàn)階段我們尚未具備條件完成“監(jiān)督”到“參與”的跳躍，但可以拓寬監(jiān)督的方式。如上文所述，從單一型到復(fù)合型的功能轉(zhuǎn)變意味著人民監(jiān)督員“外部監(jiān)督”與“內(nèi)部監(jiān)督”雙重屬性的結(jié)合。由于監(jiān)督方式和監(jiān)督結(jié)果不對(duì)外公開，案管部門的案件評(píng)查工作實(shí)為內(nèi)部監(jiān)督，這有別于人民監(jiān)督員對(duì)訴訟過程中不起訴等事宜的“外部監(jiān)督”和“公開監(jiān)督”的基本設(shè)定。因此，在將人民監(jiān)督員工作機(jī)構(gòu)整體劃轉(zhuǎn)至案管部門的情況下，有必要認(rèn)真研究并把握好“內(nèi)部監(jiān)督”與“外部監(jiān)督”的界分與銜接問題，防止監(jiān)督流于形式或發(fā)生功能異化。

其次，拓寬監(jiān)督范圍。鑒于監(jiān)察體制改革之后，人民監(jiān)督員制度的設(shè)立初衷不在，原先所規(guī)定的監(jiān)督范圍與實(shí)踐需求已不相符：“擬撤銷案件”“應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案”“采取指定居所監(jiān)視居住強(qiáng)制措施違法”“違法搜查、查封、扣押、凍結(jié)或者違法處理查封、扣押、凍結(jié)財(cái)物”與“應(yīng)當(dāng)退還取保候?qū)彵ＷC金而不退還”等原規(guī)定中的情形是以辦理自偵案件為前提，因此應(yīng)當(dāng)直接取消。“擬不起訴”“犯罪嫌疑人不服逮捕”“超期羈押或者延長(zhǎng)羈押期限決定違法”“阻礙當(dāng)事人及其辯護(hù)人、訴訟代理人依法行使訴訟權(quán)利”這幾種情形覆蓋范圍較廣，尤其是“阻礙當(dāng)事人及其辯護(hù)人、訴訟代理人依法行使訴訟權(quán)利”在實(shí)踐中難以交由不具備法律專業(yè)知識(shí)的人員把握，因此也建議重作規(guī)定。對(duì)于“應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以賠償?shù)摹鼻闆r，雖然依舊有存在的可能，也應(yīng)當(dāng)作為被監(jiān)督的對(duì)象，但由于《國家賠償法》中已規(guī)定了上一級(jí)機(jī)關(guān)復(fù)議和法院辦理程序，即使在實(shí)踐中確實(shí)出現(xiàn)了此種情況，也同樣需要啟動(dòng)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)的復(fù)議程序，因此兩者存在重復(fù)之處，不需單獨(dú)列為人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍。而“檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情況的”，由于轉(zhuǎn)隸之后此種案件的調(diào)查權(quán)轉(zhuǎn)交給監(jiān)察機(jī)關(guān)，所以此情形也無保留之必要。

在刪除原先規(guī)定的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)對(duì)監(jiān)督范圍重作規(guī)定。第一，監(jiān)督范圍不應(yīng)僅限于某種案件類型或是某一辦案階段，檢察機(jī)關(guān)的“監(jiān)督、審查、追訴”三方面的職權(quán)都應(yīng)納入人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍之中。對(duì)于這三種職權(quán)所覆蓋的范圍，應(yīng)當(dāng)被納入監(jiān)督的情況與不應(yīng)納入監(jiān)督的情況都應(yīng)以列舉的方式進(jìn)行規(guī)定，使之更具操作性，便于人民監(jiān)督員按規(guī)行事。以追訴職權(quán)為例，監(jiān)督范圍應(yīng)當(dāng)包括：刑事案件不起訴的；審判期間撤回起訴的；被害人或訴訟代理人提出異議的認(rèn)罪認(rèn)罰案件。以列舉的方式保證制度的規(guī)范性、周延性，避免出現(xiàn)以“其他應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督的案件”為代表的留有余地的兜底式條款。同時(shí)，在將監(jiān)督的案件范圍擴(kuò)大的基礎(chǔ)上，具體監(jiān)督事項(xiàng)范圍的設(shè)定應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)圍繞批捕和起訴兩項(xiàng)職能予以考量，原因是：其一，起訴是檢察機(jī)關(guān)的核心職能，起訴適當(dāng)與否是關(guān)乎公民權(quán)利的重大訴訟事項(xiàng)，理應(yīng)受到有效的外部制約，美國大陪審團(tuán)及日本檢察審查會(huì)均是為制約起訴裁量權(quán)而設(shè)置的；其二，不同于域外法治國家對(duì)于審前羈押設(shè)置了嚴(yán)格的司法審查程序，中國的審查批捕權(quán)由作為控訴方的檢察機(jī)關(guān)行使一直飽受質(zhì)疑，有必要重點(diǎn)監(jiān)督；其三，對(duì)于“捕訴合一”模式下逮捕與起訴工作的質(zhì)效需要引入外部評(píng)價(jià)；其四，相關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，人民監(jiān)督員對(duì)于擬撤銷案件和擬不起訴案件的監(jiān)督占到“11種情形”的絕大部分，其他情形的適用率極低。第二，從案件類型的角度而言，將監(jiān)督范圍從原先的11種具體情形擴(kuò)大至檢察機(jī)關(guān)辦理的普通刑事案件、民事案件與公益訴訟案件。將此三種類型的案件進(jìn)行整合，不再區(qū)分具體案件類型，才能更全面地發(fā)揮公民監(jiān)督所形成的制約作用。從檢察審查會(huì)與大陪審團(tuán)的經(jīng)驗(yàn)中也可以看出，不應(yīng)對(duì)公民監(jiān)督進(jìn)行案件類型的限制，應(yīng)當(dāng)留給其更廣闊的空間?！叭绻嗣癖O(jiān)督員能夠介入普通刑事案件的審查起訴環(huán)節(jié)，不僅對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的工作是一種監(jiān)督，也間接影響了公安機(jī)關(guān)的辦案質(zhì)量，對(duì)于發(fā)現(xiàn)、遏制刑訊逼供等非法偵查行為，也不無裨益?！薄?6〕同前注〔3〕，汪海燕文。通過倒逼的作用，督促偵查機(jī)關(guān)形成更為負(fù)責(zé)的辦案態(tài)度，是我們寄希望于人民監(jiān)督員制度所能發(fā)揮的一項(xiàng)新的功效。第三，案件范圍的擴(kuò)展必然導(dǎo)致監(jiān)督對(duì)象的“海量化”增長(zhǎng)，這將是員額制改革背景下的檢察系統(tǒng)難以承載的重任，因此，有必要在啟動(dòng)條件的設(shè)置上對(duì)進(jìn)入監(jiān)督程序的案件數(shù)量予以合理限縮。為了對(duì)人力資源進(jìn)行優(yōu)化配置，并非所有案件都應(yīng)提請(qǐng)人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于案件情節(jié)應(yīng)進(jìn)行一定的限定，即存在較大爭(zhēng)議的或社會(huì)影響較大的案件。對(duì)于一些案情簡(jiǎn)單，沒有爭(zhēng)議，社會(huì)影響較小的案件；涉及國家秘密或者個(gè)人隱私的案件；未成年人犯罪的案件等情況都應(yīng)該排除在監(jiān)督范圍之外。

再次，完善制度機(jī)制。第一，改革選任機(jī)制。一方面，從立法層面進(jìn)一步加大對(duì)非公務(wù)人員的選拔，繼續(xù)縮小公職人員的比例，擴(kuò)大候選人員的職業(yè)覆蓋面，鼓勵(lì)公民以自薦的方式參與人民監(jiān)督員的選拔。另一方面，取消人民監(jiān)督員連任制。嚴(yán)格限定每位人民監(jiān)督員每屆的任期為5年，沒有例外情況。這樣既可以保障人民監(jiān)督員履職的相對(duì)獨(dú)立性，也提供給更多公民參與檢察工作的機(jī)會(huì)。第二，科學(xué)規(guī)定啟動(dòng)程序。雖然在前文中提到人民監(jiān)督員程序的啟動(dòng)上應(yīng)將更多情形納入直接啟動(dòng)的范圍之內(nèi)，但對(duì)于一些案情簡(jiǎn)單、社會(huì)影響不大、沒有爭(zhēng)議的案件為節(jié)省司法資源之需要不應(yīng)被納入監(jiān)督的范圍之中。因此，在參考以往做法的基礎(chǔ)上，應(yīng)結(jié)合實(shí)踐情況進(jìn)行調(diào)整，我們建議針對(duì)不同情形分別設(shè)置按程序啟動(dòng)和審查啟動(dòng)。第一種按程序啟動(dòng)，即只要出現(xiàn)了規(guī)定中的情形，便直接啟動(dòng)提請(qǐng)人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督評(píng)議的程序。這種程序主要針對(duì)兩種案件：一種是當(dāng)事人對(duì)逮捕決定有異議的刑事案件，另一種是捕后不訴的刑事案件。對(duì)于前者而言，探索人民監(jiān)督員制度與一些地區(qū)正在開展的審查逮捕聽證制度之間的銜接，是未來公民參與檢察工作的一項(xiàng)全新的路徑，同時(shí)也有利于提高檢察機(jī)關(guān)決策的權(quán)威性。而對(duì)于后者來說，雖然絕大多數(shù)捕后不訴案件具備法定或酌定事由，但仍然容易引起被害人及社會(huì)公眾對(duì)執(zhí)法辦案的質(zhì)疑。且普通的不訴案件量較大，提請(qǐng)人民監(jiān)督員監(jiān)督反而對(duì)辦案部門和當(dāng)事人易造成訟累。捕后不訴的案件易引起被害人一方的關(guān)注與不滿情緒，形成對(duì)檢察機(jī)關(guān)的誤解，因此提請(qǐng)外部監(jiān)督確有必要。而第二種依審查啟動(dòng)程序主要包括檢察官提議、人民監(jiān)督員要求、當(dāng)事人申請(qǐng)三種情況，包含除依程序啟動(dòng)的其他類型的案件。審查的主體應(yīng)由檢察長(zhǎng)擔(dān)任，是否正式啟動(dòng)監(jiān)督程序應(yīng)由檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)而非辦案部門商定。對(duì)于一些存在較大爭(zhēng)議或社會(huì)影響較大的檢察監(jiān)督、司法審查、國家追訴案件，檢察長(zhǎng)可以直接決定提請(qǐng)人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督；檢察官認(rèn)為辦理的案件有必要提請(qǐng)人民監(jiān)督員監(jiān)督的，可以提請(qǐng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)；人民監(jiān)督員提出要求或當(dāng)事人提出申請(qǐng)的，應(yīng)當(dāng)由案件承辦部門直接上報(bào)給檢察長(zhǎng)進(jìn)行審查。兩種啟動(dòng)程序的并行，既可以保證將事關(guān)逮捕、不起訴等易引起社會(huì)爭(zhēng)議的案件納入監(jiān)督范圍，提高決策民主性，又可以優(yōu)化司法資源的配置，避免由案件數(shù)量過多而引起效率不佳的狀況。第三，做好人民監(jiān)督員制度與案管工作的銜接。根據(jù)案管辦公室的原職能內(nèi)容，人民監(jiān)督員除了對(duì)辦案決策的監(jiān)督之外，還應(yīng)包含結(jié)案后對(duì)整個(gè)辦案流程的監(jiān)督，從受案開始，到辦案期限、強(qiáng)制措施的適用、訴訟文書等程序性事宜的監(jiān)督到最后參與案件質(zhì)量的評(píng)議。人民監(jiān)督員的職能與案管工作并不沖突，反而得到了延伸。轉(zhuǎn)劃之后，人民監(jiān)督員協(xié)同參與案件質(zhì)量評(píng)查工作，對(duì)辦結(jié)后的案件質(zhì)量進(jìn)行評(píng)查，是以參與的形式對(duì)案件實(shí)體進(jìn)行監(jiān)督，體現(xiàn)了人民監(jiān)督員“在監(jiān)督中參與”的角色。

最后，強(qiáng)化監(jiān)督過程。柔性監(jiān)督是人民監(jiān)督員制度無法發(fā)揮監(jiān)督實(shí)效的一大根源，但造成這一欠缺的原因之一是監(jiān)督過程的形式化。在此前的工作程序中，若人民監(jiān)督員的評(píng)議表決意見與人民檢察院的決定是相悖的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)向參加評(píng)議的監(jiān)督員進(jìn)行說明。人民檢察院的決定經(jīng)反饋說明后，參加監(jiān)督評(píng)議的多數(shù)人民監(jiān)督員仍有異議的，可以有一次復(fù)議的機(jī)會(huì)，復(fù)議大多仍由原辦案人員負(fù)責(zé)，復(fù)議決定權(quán)最終掌握在人民檢察院手中。在此流程中，人民檢察院“進(jìn)行說明”這一環(huán)節(jié)是在沒有新的證據(jù)材料的情況下作出的，相比較于日本檢察審查會(huì)在面對(duì)異議后須“重新偵查”的情形，我國的說明環(huán)節(jié)更類似一個(gè)游說的過程，以辦案人員向人民監(jiān)督員們重申作出決定的必要性、解釋決定原因?yàn)橹饕獌?nèi)容，目的在于讓人民監(jiān)督員接受檢察機(jī)關(guān)作出的辦案決定。當(dāng)人民監(jiān)督員再次以多數(shù)提出異議之后，人民檢察院才開啟復(fù)議程序，且復(fù)議決定為最終決定。整個(gè)流程較為復(fù)雜、拖沓，人民監(jiān)督員自第一次提出異議到最后進(jìn)行復(fù)議中間無任何對(duì)人民檢察院形成有效制約的可能，這樣一個(gè)看似“有來有往”的決定過程其實(shí)依舊完全由人民檢察院主導(dǎo)。有學(xué)者曾建議借鑒以日本檢察審查會(huì)為代表的剛性建議模式，但是，該種具備實(shí)質(zhì)化內(nèi)涵的司法民主機(jī)制的形成并非“一日之功”，而是與司法體制的循序改革相適應(yīng)的，并且需要相應(yīng)的配套制度、機(jī)制的跟進(jìn)才能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。以檢察審查會(huì)模式為例，為了確保職權(quán)獨(dú)立且不被監(jiān)督者控制，檢察審查會(huì)的工作機(jī)構(gòu)常設(shè)于法院；為了調(diào)和民意的非理性與非專業(yè)性，保證審查結(jié)果的客觀公正，設(shè)立了審查輔助員制度；為了有效制約檢察官起訴裁量權(quán)的濫用，規(guī)定了起訴決議制度（強(qiáng)制起訴制度）。這些關(guān)聯(lián)性設(shè)計(jì)使得檢察審查會(huì)制度得以在實(shí)踐中有效運(yùn)作并發(fā)揮出獨(dú)特的民眾參與司法的功能。很顯然，當(dāng)下中國的司法環(huán)境還不具備如上述那樣的有利條件，今后如果要將人民監(jiān)督員制度打造成為狹義上的公民參與司法模式，除了需要修改相關(guān)法律外，還要探索配套制度、機(jī)制的跟進(jìn)和完善,而這必然需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。因此，我們應(yīng)選擇在保留檢察機(jī)關(guān)最終決定權(quán)的基礎(chǔ)上強(qiáng)化監(jiān)督過程，賦予監(jiān)督更為實(shí)質(zhì)化的內(nèi)容。

為解決監(jiān)督流于形式的問題，我們建議通過以下幾方面的內(nèi)容進(jìn)行完善：首先，在評(píng)議開展的過程中，辦案檢察官應(yīng)當(dāng)向人民監(jiān)督員介紹案情和當(dāng)事人、辯護(hù)人意見、說明擬處理意見的理由和依據(jù)，必要時(shí)出示或播放相關(guān)案件材料或試聽資料。如有必要，在提請(qǐng)檢察中批準(zhǔn)之后可以安排人民監(jiān)督員或者監(jiān)督申請(qǐng)人等訴訟參與人到場(chǎng)，在檢察機(jī)關(guān)工作人員的主持下發(fā)表意見或回答人民監(jiān)督員提出的問題。擬設(shè)立一個(gè)多方參與的類聽證的模式，以保障人民監(jiān)督員獲得信息的準(zhǔn)確性與全面性，避免偏聽偏信一家之辭。其次，當(dāng)人民監(jiān)督員的表決意見與人民檢察院的辦案決定不一致時(shí)，人民檢察院應(yīng)對(duì)案件重新進(jìn)行審查后及時(shí)進(jìn)行再次評(píng)議，并將再次評(píng)議結(jié)果反饋給人民監(jiān)督員。此時(shí)在人民監(jiān)督員內(nèi)部進(jìn)行表決，以少數(shù)服從多數(shù)的方式進(jìn)行，若最終結(jié)果與辦案決定一致，便形成統(tǒng)一的辦案決定；若兩者仍不一致，參與評(píng)議的人民監(jiān)督員可提出復(fù)議。在收到復(fù)議要求后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)另行指定檢察官重新審查案件，在全面、客觀、及時(shí)審查案件之后，應(yīng)當(dāng)將意見報(bào)批檢察長(zhǎng)或檢查委員會(huì)討論決定，此決定為最終決定。其中，復(fù)議中“另行指定檢察官”大大降低了由原辦案人員主導(dǎo)復(fù)議所可能產(chǎn)生的偏見，最大限度平衡了案件處理的專業(yè)性與公開性。同時(shí)，監(jiān)督過程的實(shí)質(zhì)化有所增加，解決了以往制度設(shè)計(jì)下看似繁復(fù)但實(shí)則空洞的問題。

五、結(jié)語

除人民監(jiān)督員制度本身需要為適應(yīng)監(jiān)察體制改革與捕訴合一改革而作出調(diào)整之外，對(duì)監(jiān)督工作的保障機(jī)制也應(yīng)同步進(jìn)行完善?，F(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)雖然建立起了供人民監(jiān)督員查閱的案件信息臺(tái)賬，但以犯罪嫌疑人為代表的當(dāng)事人與人民監(jiān)督員雙方對(duì)自己權(quán)利范圍的知悉權(quán)未得到較好的保障。對(duì)于沒有專業(yè)法律知識(shí)的犯罪嫌疑人、控告人、舉報(bào)人、申訴人等而言，人民監(jiān)督員制度不過意味著白紙上的幾個(gè)黑字，對(duì)于具體事項(xiàng)知之甚少，人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督所可能產(chǎn)生的效果也相對(duì)模糊，因此主動(dòng)要求人民監(jiān)督員介入監(jiān)督極少發(fā)生。人民監(jiān)督員本身亦是如此。我們?cè)诤粲跞诉x“大眾化”之外，也要關(guān)注對(duì)其履職的保障，尤其是司法行政部門應(yīng)當(dāng)注重對(duì)人民監(jiān)督員的管理與培訓(xùn)，使其真正了解自身的職責(zé)所在。此外，人民監(jiān)督員參加監(jiān)督評(píng)議工作所產(chǎn)生的費(fèi)用應(yīng)由司法行政機(jī)關(guān)充分保障，以提高其履職積極性，檢察機(jī)關(guān)同樣也應(yīng)將開展人民監(jiān)督員工作經(jīng)費(fèi)列入重點(diǎn)經(jīng)費(fèi)保障范圍，提供更多的資金支持。人民監(jiān)督員制度再次行至“十字路口”，這次不僅面臨著外部改革所帶來的動(dòng)搖根基的影響，而且也亟需破除十余年來制度發(fā)展的積弊。取過往之精華，遵照改革規(guī)律，以創(chuàng)新的思維調(diào)整人民監(jiān)督員制度由外及內(nèi)的設(shè)定，才能使該項(xiàng)制度真正成為人民群眾有序參與司法的重要渠道，保障檢察權(quán)行使的客觀、公正。