胡黌

2019年2月24日，為期兩天的阿拉伯聯(lián)盟—?dú)W洲聯(lián)盟峰會(huì)在埃及沙姆沙伊赫開幕。

2月24～25日，首屆阿拉伯國家聯(lián)盟（阿盟）—?dú)W洲聯(lián)盟（歐盟）峰會(huì)在埃及紅海海濱城市沙姆沙伊赫舉行。雙方雖是同床異夢，卻也各取所需。在當(dāng)前世界、地區(qū)局勢面臨深刻變化，不確定性不斷上升之際，正如此次會(huì)議的主題“投資穩(wěn)定”所體現(xiàn)出的，尋求穩(wěn)定成為雙方走到一起的共同目標(biāo)。

“姍姍來遲”的阿盟—?dú)W盟峰會(huì)

2月25日峰會(huì)落幕之際，雙方達(dá)成了《沙姆沙伊赫峰會(huì)宣言》作為此次會(huì)議的成果。盡管文件并沒有很多實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，更多的是對往日議題的重申與再確認(rèn)，但不可否認(rèn)的是，雙方能夠坐到一起，召開首次阿盟—?dú)W盟峰會(huì)，加強(qiáng)阿歐聯(lián)系，就已經(jīng)邁出了雙方關(guān)系史上的重要一步。無論就參會(huì)規(guī)格，還是其歷史意義而言，此次峰會(huì)都是阿歐關(guān)系史上的里程碑式事件。

阿歐雙方領(lǐng)導(dǎo)人均給予了此次峰會(huì)高度重視。盡管會(huì)議前期準(zhǔn)備屢現(xiàn)波折，雙方矛盾尖銳，2月4日的外長會(huì)之后雙方代表仍在相互指責(zé)，但最終峰會(huì)的出席情況仍讓雙方滿意。歐盟28國中的24國派出國家元首或政府首腦出席，其中包括德國總理默克爾、英國首相特雷莎·梅等重量級人物，而歐洲理事會(huì)主席圖斯克、歐盟委員會(huì)主席容克、歐盟外交事務(wù)和安全政策高級代表莫蓋里尼也悉數(shù)出席。阿盟方面，除作為東道主的埃及總統(tǒng)塞西外，沙特國王薩勒曼、科威特埃米爾薩巴赫等亦都出席。相對齊整的陣容無疑說明阿歐雙方對此次峰會(huì)的高度重視。

在一定意義上，此次峰會(huì)可謂是“姍姍來遲”。一方面，作為兩個(gè)歷史悠久的區(qū)域性國際組織，歐盟與阿盟長期沒有機(jī)制性聯(lián)系。相較于非歐關(guān)系，阿歐關(guān)系的發(fā)展可謂大大滯后。非歐雙方早在2000年就在埃及首都開羅舉行了首屆峰會(huì)，目前已經(jīng)召開了五屆，最近一屆于2017年11月在科特迪瓦舉行。而直到2012年，阿歐雙方的外交部長們才開始定期會(huì)面。2015年，阿歐雙方方才簽署諒解備忘錄以進(jìn)一步推動(dòng)雙方的外交合作。另一方面，早在2016年，歐盟已經(jīng)與阿盟就召開峰會(huì)達(dá)成原則性決議，但近三年后，這次峰會(huì)才終于落地。

“投資”換“穩(wěn)定”

為何阿歐雙方選擇在此時(shí)召開此次峰會(huì)呢？其實(shí)，從雙方選擇“投資穩(wěn)定”作為峰會(huì)的主題就可見一斑。盡管對穩(wěn)定有不同詮釋和理解，但尋求地區(qū)穩(wěn)定無疑是雙方走到一起、召開此次峰會(huì)的最大動(dòng)力。

包括西亞北非在內(nèi)的歐盟周邊地區(qū)局勢不穩(wěn)定是近年來困擾歐盟的一大難題，而由此衍生的難民及非法移民議題恰是歐盟推動(dòng)召開此次峰會(huì)的直接動(dòng)因。在內(nèi)部分配難民機(jī)制久商無果之后，歐盟各成員國只得將目光投向難民來源地，力求將難民問題“外部化”——通過與周邊地區(qū)國家達(dá)成協(xié)議，在歐盟以外國家設(shè)置屏障提前“截流”。避免難民/非法移民涌入歐洲就成為歐洲領(lǐng)導(dǎo)人在難民議題上為數(shù)不多的共識(shí)之一。2016年3月在德國總理默克爾的推動(dòng)下，歐盟與土耳其簽訂了協(xié)議，以60億歐元“金援”換取土耳其在希臘—土耳其邊界設(shè)卡，大大緩解了當(dāng)時(shí)歐盟所面臨的難民及非法移民大量涌入所帶來的壓力。

因此，在2017年以來從非洲涌入的非法移民數(shù)量明顯上升的情況下，在境外“設(shè)卡”成為歐盟不得不做出的現(xiàn)實(shí)選擇。2018年9月，歐盟各成員國領(lǐng)導(dǎo)人在奧地利薩爾茨堡聚首，重點(diǎn)商討如何應(yīng)對非法移民問題。在峰會(huì)上，各成員國同意就加強(qiáng)歐盟外部邊境保護(hù)與域外國家合作，也因此決定于2019年2月在埃及舉行阿盟—?dú)W盟峰會(huì)。以此次阿盟—?dú)W盟峰會(huì)為契機(jī)，換取阿拉伯國家在難民/非法移民問題上的合作，成為了歐盟方面推動(dòng)此次峰會(huì)召開的直接考慮。正如德國總理默克爾在峰會(huì)后所言：“歐盟的命運(yùn)在相當(dāng)大的程度上取決于阿盟國家的命運(yùn)?！?/p>

在歐盟有求于己的情況下，以難民、非法移民議題為“籌碼”，換取歐盟對地區(qū)更多的經(jīng)濟(jì)投入以及政權(quán)支持，則成為以埃及為首的阿拉伯國家的務(wù)實(shí)之選。截至2018年11月，共有來自58個(gè)國家的24.3萬名難民在埃及注冊，而他們中許多人的最終目的地?zé)o疑都是地中海北岸的歐洲國家。這些難民及避難者無疑成為埃及對歐洲各國的重要“籌碼”。通過管控流向歐盟的難民/移民，換來歐盟的資金支持，能夠大大緩解埃及由于今年年底國際貨幣基金組織120億美元貸款即將到期而造成的經(jīng)濟(jì)上的壓力。同時(shí)，對于埃及總統(tǒng)塞西而言，與歐盟展開合作，可以減少西方對其“專制”的指責(zé)，為其在國內(nèi)推動(dòng)修憲、謀求連任到2034年的動(dòng)作背書，有力地鞏固了其國內(nèi)地位。值得一提的是，埃及不僅是本次阿歐峰會(huì)的東道主，還是今年非盟輪值主席國，埃及亦借此進(jìn)一步提高了在地區(qū)乃至國際事務(wù)中的影響力。

歐盟借峰會(huì)展現(xiàn)地區(qū)雄心

除了移民議題的直接推動(dòng)因素外，在中東地區(qū)環(huán)境動(dòng)蕩多變，地區(qū)秩序重塑的背景下，推動(dòng)地區(qū)局勢朝著穩(wěn)定方向發(fā)展也成為此次峰會(huì)的重要考量，歐盟也意在借此展現(xiàn)其在西亞北非地區(qū)的雄心。

當(dāng)前中東局勢紛繁復(fù)雜，美國的地區(qū)政策更放大了中東的不穩(wěn)定性。在敘利亞戰(zhàn)爭、也門內(nèi)戰(zhàn)、利比亞政局動(dòng)蕩、巴以問題、伊核協(xié)議等熱點(diǎn)問題的共同作用下，中東局勢持續(xù)動(dòng)蕩。阿盟內(nèi)部亦各有盤算，難以形成統(tǒng)一力量穩(wěn)定地區(qū)形勢。特朗普上任以來，美國的中東政策進(jìn)一步攪動(dòng)地區(qū)局勢，成為新的不安定因素。無論是退出伊核協(xié)議，還是將駐以使館遷往耶路撒冷，亦或計(jì)劃從敘利亞撤軍，均使得地區(qū)局勢進(jìn)一步復(fù)雜化。美歐兩國中東政策愈發(fā)難以趨同，近期美在華沙所主導(dǎo)的中東峰會(huì)遭到來自歐盟和法德的“軟抵制”。而美預(yù)計(jì)于4月9日以色列大選結(jié)束不久后提出的“和平計(jì)劃”，也將與當(dāng)前中東和平進(jìn)程的大方向及歐盟的中東政策相悖。此外，歐盟還認(rèn)為，在美收縮造成阿拉伯地區(qū)“權(quán)力真空”之際，俄、中等國正在迅速“填補(bǔ)空缺”，“域外勢力”的插手不符合歐盟利益。因此，圖斯克在會(huì)議開幕式上強(qiáng)調(diào)，（中東）地區(qū)不應(yīng)被拱手讓給“遙遠(yuǎn)的全球勢力”。正是在種背景下，歐盟認(rèn)為唯有加強(qiáng)在阿盟地區(qū)的存在，才能夠最大限度削弱各種負(fù)面因素對地區(qū)穩(wěn)定的沖擊，維護(hù)自身在中東地區(qū)的利益。

加強(qiáng)歐洲在周邊地區(qū)的存在亦符合近年來歐盟及其主要成員國的政策走向。以德國為例，早在2013年，德國國際和安全事務(wù)研究所就曾撰寫戰(zhàn)略報(bào)告指出德國安全政策應(yīng)“主要關(guān)注從北非、中東到中亞的日益不穩(wěn)定的歐洲周邊地區(qū)”;2016年德國聯(lián)邦國防軍白皮書則進(jìn)一步指出，德國安全政策的“活動(dòng)范圍”是“從北非、薩赫勒地區(qū)、非洲之角、中東延伸至中亞”的“危機(jī)之弧”。而在2016年發(fā)布的歐盟《全球外交與安全戰(zhàn)略》也將“來自中東北非地區(qū)動(dòng)亂引發(fā)的恐怖主義以及與周邊地區(qū)動(dòng)蕩相關(guān)的難民危機(jī)”視作首要威脅。

將歐盟的力量投入到中東地區(qū)的穩(wěn)定和復(fù)蘇，關(guān)系到歐盟的切身利益，也是歐盟近年來的外交與安全政策的優(yōu)先事項(xiàng)之一。此次阿盟—?dú)W盟峰會(huì)，是歐盟加大在中東地區(qū)投入，以增進(jìn)歐盟周邊地區(qū)的復(fù)原和適應(yīng)能力，并尋求對沖突與危機(jī)綜合應(yīng)對的重要嘗試。

在這種背景下，此次峰會(huì)歐方更多著力于強(qiáng)化歐盟整體在中東的地位。盡管由于英國脫歐、歐盟國家在難民問題上的分裂、民粹勢力上升等因素，歐盟內(nèi)部團(tuán)結(jié)明顯遭到削弱。但近年來，歐盟各成員國在對外事務(wù)上的一致性卻有所提升，尤其是歐盟防務(wù)一體化的推進(jìn)成為16年以來歐洲一體化進(jìn)程中為數(shù)不多的亮點(diǎn)。因此，盡管法、德等大國的中東戰(zhàn)略和政策存在分歧，但這種分歧并未在此次峰會(huì)上過多暴露。譬如，在對沙特軍售問題上，在沙特卡舒吉案發(fā)生之后，由于德國大聯(lián)盟政府中社民黨的堅(jiān)決反對，德國中止向沙特出口武器，而英法則希望繼續(xù)對沙特進(jìn)行武器出口。但由于當(dāng)前擬對沙特銷售的“臺(tái)風(fēng)”戰(zhàn)斗機(jī)等中含有德國生產(chǎn)的零部件，德國的暫停軍售實(shí)質(zhì)上致使英法對沙軍售陷入僵局。但三國并沒有過多放大此方面分歧，而是繼續(xù)在外交以及技術(shù)層面上磋商解決。正如德媒所指出的，“如果歐盟想跟阿拉伯國家談判，聯(lián)合起來的力量無疑明顯強(qiáng)于單個(gè)國家?！?/p>

（作者為中國國際問題研究院歐洲研究所助理研究員）