江振春

2019年2月25日，美國眾議院議長佩洛西召開新聞發(fā)布會(huì)，稱國會(huì)通過決議，終止“國家緊急狀態(tài)”。

2月15日，美國總統(tǒng)特朗普宣布“國家緊急狀態(tài)”，意圖繞開國會(huì)，動(dòng)用軍費(fèi)、軍隊(duì)修建美墨邊境墻。國會(huì)拒絕為總統(tǒng)特定項(xiàng)目提供聯(lián)邦資金而招致總統(tǒng)動(dòng)用“國家緊急狀態(tài)”，這在美國歷史上是頭一遭！特朗普此舉有違憲嫌疑。美國憲法第一條規(guī)定，美國國會(huì)具有征稅權(quán)、舉債權(quán)和撥款權(quán)，公共資金使用的監(jiān)督權(quán)，掌握了國家的“錢袋子權(quán)力”（Power of Purse）。很多眾議員（包括一些共和黨眾議員）認(rèn)為特朗普此舉剝奪了國會(huì)的撥款權(quán)，使得三權(quán)分立的格局被打破，只剩下民主、共和兩黨的對(duì)立。

國會(huì)反對(duì)特朗普的修墻計(jì)劃并非單單出于黨派之爭。2018年8月國會(huì)下屬機(jī)構(gòu)——美國審計(jì)署對(duì)特朗普修墻計(jì)劃進(jìn)行了專業(yè)評(píng)估，結(jié)論認(rèn)為：修墻項(xiàng)目根本沒必要且勞民傷財(cái)。美國審計(jì)署在人民心中地位很高，它的評(píng)估報(bào)告具有很強(qiáng)的公信力和說服力。然而，特朗普卻棄之如敝屣，他出于政治算計(jì)，公然宣布“國家緊急狀態(tài)”，挑戰(zhàn)美國審計(jì)署權(quán)威，挑戰(zhàn)美國既有的政治體制。特朗普的行為不僅遭到國會(huì)的反制，而且還將引起大量的法律訴訟，如今修墻的政治風(fēng)波已從美國審計(jì)署蔓延到法院，且越演越烈。

美國審計(jì)署：國家財(cái)產(chǎn)的“看門狗”

美國審計(jì)署正式名稱是美國政府問責(zé)署（The Government Accountability Office），它是國會(huì)下屬機(jī)構(gòu)，素有美國國家財(cái)產(chǎn)“看門狗”之稱。美國審計(jì)署的職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)要大于其他國家類似機(jī)構(gòu)，它在廣泛領(lǐng)域?qū)φ乃魉鶠檫M(jìn)行評(píng)估與審核，主要負(fù)責(zé)調(diào)查、評(píng)估、監(jiān)督聯(lián)邦政府的規(guī)劃和支出，甚至包括總統(tǒng)的日常出行開支。例如，2019年1月美國審計(jì)署發(fā)表了《總統(tǒng)旅行：特勤局和國防部須確保事先準(zhǔn)備開支報(bào)告并提交國會(huì)》的審計(jì)報(bào)告，針對(duì)特朗普及其家庭成員四次去佛羅里達(dá)州棕櫚灘私人海湖莊園度假，以及其他三次度假所產(chǎn)生的安保、交通等費(fèi)用進(jìn)行了審計(jì)，對(duì)特勤局和國防部的不當(dāng)行為提出了審計(jì)意見并敦促改進(jìn)。

美國審計(jì)署的負(fù)責(zé)人是審計(jì)長。審計(jì)長超然于任何黨派，具有很強(qiáng)的獨(dú)立性。審計(jì)長由參眾兩院兩黨議員組成的八人委員會(huì)考察、推薦，總統(tǒng)任命，參議院批準(zhǔn)，任期15年。審計(jì)長一旦任職，總統(tǒng)無權(quán)罷免，只有參議院有權(quán)對(duì)其進(jìn)行彈劾。審計(jì)長權(quán)限很大，可以代表審計(jì)署定期檢查政府各部門管理和使用國會(huì)撥款的結(jié)果，可以就聯(lián)邦資金使用狀況和效率發(fā)表獨(dú)立評(píng)論，向國會(huì)報(bào)告預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和決算審計(jì)情況。

美國審計(jì)署前身是1921年成立的美國會(huì)計(jì)總署（General Accounting Office）。美國審計(jì)署發(fā)展分為以下幾個(gè)階段：一、憑單審核時(shí)期。這一階段存在于20世紀(jì)二三十年代。憑單審核，即政府支出機(jī)構(gòu)根據(jù)憑單進(jìn)行支付，然后將這些憑單送美國審計(jì)署審核。二、綜合審計(jì)時(shí)代。綜合審計(jì)要求對(duì)公共基金使用的合理性、合法性、誠實(shí)和效率進(jìn)行檢查。這一階段從20世紀(jì)40年代至60年代。三、計(jì)劃評(píng)估時(shí)代。20世紀(jì)60年代至90年代末審計(jì)署進(jìn)入計(jì)劃評(píng)估時(shí)代。這一階段確立了對(duì)政府的計(jì)劃或規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估的審計(jì)體系。四、“3E”評(píng)估時(shí)代。從20世紀(jì)90年代末至現(xiàn)在，美國審計(jì)署進(jìn)入全面的“3E”評(píng)估時(shí)代，主要是圍繞經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）和效果（Effectiveness）等三方面進(jìn)行審計(jì)與評(píng)估。

美國會(huì)計(jì)總署在運(yùn)行83年之后，2004年正式改名為政府問責(zé)署。時(shí)任審計(jì)長大衛(wèi)·沃克（David M. Walker）針對(duì)更名做出了以下說明：“舊名稱已經(jīng)不能跟上機(jī)構(gòu)角色演變的需要，時(shí)代在進(jìn)步，‘會(huì)計(jì)一詞決不是我們首要的使命?！?他提出，新機(jī)構(gòu)的定位是，保持獨(dú)立與廉潔，針對(duì)聯(lián)邦資金的使用“向國會(huì)提供專業(yè)的、客觀的、有事實(shí)依據(jù)的、超越黨派的，非意識(shí)形態(tài)化的信息”，新機(jī)構(gòu)的職能之一是“衡量政府的績效，讓政府為自己的行為結(jié)果負(fù)責(zé)”“提高聯(lián)邦政府績效，確保政府對(duì)國會(huì)和美國人民所履行的責(zé)任?！笨偠灾?，美國審計(jì)署是一個(gè)超黨派機(jī)構(gòu)，具有很強(qiáng)的中立性和獨(dú)立性，它所出具的報(bào)告以高度客觀、公正而著稱。美國審計(jì)署通過自己的審計(jì)成果，促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)以及其他公營企業(yè)績效管理水平的提高，從而間接為社會(huì)創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。由于特朗普修建美墨邊境墻計(jì)劃涉及龐大的聯(lián)邦資金的使用，該計(jì)劃是否能夠?qū)崿F(xiàn)，必須首先要過美國審計(jì)署這一關(guān)。

矗立在美墨邊境城市圣地亞哥的“樣板墻”。

特朗普修墻計(jì)劃的審計(jì)評(píng)估

2016年特朗普還在競選總統(tǒng)時(shí)，曾許下宏愿：要在美墨邊境修建隔離墻，且由墨西哥政府買單！2017年1月，特朗普宣誓就任美國總統(tǒng)不久，發(fā)布了13767號(hào)行政命令，立即督促國土安全部沿著西南邊境規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建造邊境墻或其他物理屏障。特朗普明白讓墨西哥政府出資建墻近乎天方夜譚，因此轉(zhuǎn)而要求國會(huì)撥款來踐行自己的承諾。然而，特朗普建墻十年計(jì)劃所需資金高達(dá)180億美元以上，掌握國家“錢袋子”的國會(huì)自然不會(huì)任由“土豪總統(tǒng)”任意妄為。于是，國會(huì)請(qǐng)出審計(jì)署，對(duì)特朗普的修墻計(jì)劃進(jìn)行審計(jì)評(píng)估。2018年，美國審計(jì)署至少三次對(duì)美國南方邊境的巡邏、基建等狀況進(jìn)行評(píng)估，并發(fā)布了評(píng)估報(bào)告，其中8月發(fā)布的評(píng)估報(bào)告影響最大，引起美國國會(huì)高度關(guān)注。該評(píng)估報(bào)告主要有以下三點(diǎn)內(nèi)容：

首先，美國審計(jì)署針對(duì)美國海關(guān)及邊境保衛(wèi)局所提交“樣板墻”的設(shè)計(jì)進(jìn)行了評(píng)估?！皹影鍓Α睂?米、高9米，材質(zhì)分鋼筋混凝土和其他材質(zhì)。從2017年10月到12月，美國海關(guān)及邊境保衛(wèi)局用了大量的方法，從破壞力、攀爬、可施工性、工程設(shè)計(jì)以及美學(xué)等五個(gè)方面測(cè)試了這些樣品。根據(jù)檢測(cè)結(jié)果，再根據(jù)地形和其他因素，確定了設(shè)計(jì)方案。美國審計(jì)署大體也認(rèn)可這些設(shè)計(jì)方案，“樣板墻”本身質(zhì)量沒有問題。特朗普非常自信，稱在沒任何幫助的情況下，連特種兵也無法成功翻越這些墻。問題是，無論采用何種材質(zhì)，單面墻體造價(jià)不菲，單個(gè)造價(jià)在30萬至50萬美元之間。有專家估計(jì)，如果在美國和墨西哥邊境建這樣一條墻，至少要花費(fèi)210億美元以上。

其次，美國審計(jì)署評(píng)估了國土安全部所確認(rèn)的將要建墻的地點(diǎn)以及相關(guān)過程。美國審計(jì)署認(rèn)為，“美國海關(guān)及邊境保衛(wèi)局繼續(xù)推動(dòng)筑墻項(xiàng)目，卻又缺乏評(píng)估該項(xiàng)目效益的衡量標(biāo)準(zhǔn)，甚至包括成本評(píng)估。”國土安全部最終修墻開支將大大超出預(yù)期，因?yàn)槿狈υu(píng)估標(biāo)準(zhǔn)可能將導(dǎo)致上億國有資金打水漂。對(duì)于國土安全部提出的圣地亞哥區(qū)域某段邊境墻建造計(jì)劃，美國審計(jì)署認(rèn)為，該計(jì)劃缺乏必要相關(guān)材料證明它的可行性。

最后，美國審計(jì)署對(duì)國土安全部如何實(shí)現(xiàn)邊境墻項(xiàng)目的購置規(guī)劃進(jìn)行了評(píng)估。美國審計(jì)署認(rèn)為，美國海關(guān)及邊境保衛(wèi)局沒有遵循國土安全部必要的規(guī)劃以及相關(guān)采購協(xié)議，不符合相關(guān)法律要求。

從美國審計(jì)署的評(píng)估報(bào)告可以看出，特朗普為了兌現(xiàn)自己的政治承諾，不計(jì)成本地推進(jìn)建墻計(jì)劃。正如美國審計(jì)署所言，“國土安全部風(fēng)險(xiǎn)驟增，建墻項(xiàng)目的花費(fèi)與建造時(shí)間都將超出預(yù)期，而且也不像期望那樣完全發(fā)揮作用?！?/p>

對(duì)于美國審計(jì)署的評(píng)估報(bào)告，美國國土安全委員會(huì)主任委員、密西西比州民主黨眾議員本尼·湯普森（Bennie G. Thompson）和邊境與海事安全小組委員會(huì)主任委員、得克薩斯州民主黨眾議員菲利蒙·維拉（Filemon Vela）高度贊同。湯普森號(hào)召民主黨人進(jìn)行抗?fàn)?，“總統(tǒng)在把錢投在他最得意的、卻又毫無作用的工程之前，我們要仔細(xì)閱讀這份評(píng)估報(bào)告。民主黨人必須繼續(xù)支持經(jīng)過檢驗(yàn)的邊境安全項(xiàng)目，但是我們不能傻傻地坐在那里任由美國納稅人成千上萬的血汗錢丟進(jìn)馬桶?！本S拉也認(rèn)為，“國土安全部在缺乏成本與效益關(guān)鍵信息的情形下花費(fèi)納稅人大量血汗錢”，“白宮根本沒有完成它的‘家庭作業(yè);在信息不完整的情形下，白宮只是拿納稅人的錢來賭博;這種不負(fù)責(zé)任的浪費(fèi)令人難以接受，為人所不齒！”然而，國土安全部官員吉姆·克魯普勒（Jim Crumpacker）代表特朗普政府在寫給美國審計(jì)署的回信中認(rèn)為，建墻計(jì)劃沒有可行性且無法進(jìn)行追蹤評(píng)估，這樣的結(jié)論是誤導(dǎo)民眾！

顯然，特朗普不認(rèn)可美國審計(jì)署的評(píng)估報(bào)告，特朗普對(duì)報(bào)告置若罔聞，依舊我行我素，宣布“國家緊急狀態(tài)”，這無疑犯了美國政治大忌，變相否定了國會(huì)對(duì)國家財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督權(quán)和撥款權(quán)，危及美國三權(quán)分立的政治體制。因此，對(duì)簿公堂是遲早的事。

戰(zhàn)火向司法領(lǐng)域燃燒

按理說，圍繞建墻撥款事宜，行政分支與國會(huì)應(yīng)盡量協(xié)商一致，彼此妥協(xié)是美國民主的根基之一。然而，美國當(dāng)下的政治呈現(xiàn)“極化”態(tài)勢(shì)，特朗普?qǐng)?zhí)政風(fēng)格強(qiáng)硬，不按套路出牌，更加劇了兩黨內(nèi)斗，圍繞建墻撥款問題不惜讓美國聯(lián)邦政府關(guān)門歇業(yè)達(dá)35天之久！依照美國審計(jì)署的評(píng)估報(bào)告，特朗普在國會(huì)申請(qǐng)建墻的撥款資金幾乎不太可能，因此只有宣布“國家緊急狀態(tài)”，才能繞開國會(huì)動(dòng)用軍費(fèi)去修墻。在“國家緊急狀態(tài)”下，特朗普可以援引《美國法典》第十編第2808節(jié)有關(guān)規(guī)定，如果發(fā)生戰(zhàn)爭或總統(tǒng)聲明國家緊急狀態(tài)……總統(tǒng)有權(quán)調(diào)動(dòng)美國軍隊(duì)，國防部長（予以配合），不考慮任何其他法律規(guī)定，可以進(jìn)行軍事建設(shè)項(xiàng)目……未經(jīng)法律另有規(guī)定。邊境安全也屬于國防范疇，因此根據(jù)該項(xiàng)規(guī)定，特朗普可以“名正言順”地達(dá)到目的。

美國國防部軍費(fèi)預(yù)算開支驚人，向來不差錢。事實(shí)上，年度預(yù)算約為7000億美元的美國國防部很少接受全面審計(jì)。然而，在2018年接受的第三方全面審計(jì)中，國防部曝出丑聞，國防后勤局（DLA）在政府審計(jì)工作中被發(fā)現(xiàn)賬款記錄有8億美元資金缺失。如今，作為三軍總司令的特朗普明目張膽地挪用軍費(fèi)來圓“夢(mèng)”，讓很多美國人對(duì)國防部軍費(fèi)的使用情況更加憂心忡忡。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，美國國防部將把近70億美元軍費(fèi)用于建墻，其中包括來自軍事建設(shè)預(yù)算的約36億美元和來自國防部禁毒基金的25億美元。美國現(xiàn)已通過了一系列法律，如《1921年預(yù)算與會(huì)計(jì)法案》《1974年國會(huì)預(yù)算和截流控制法案》《1985年平衡預(yù)算和赤字緊急控制法案》《1993年政府績效及結(jié)果法案》等一套完整的預(yù)算控制和監(jiān)督的法律體系，任何挪用聯(lián)邦資金的行為將會(huì)引起調(diào)查與法律訴訟。

根據(jù)美國憲政體制，國會(huì)與總統(tǒng)產(chǎn)生糾紛、難以一決高下之時(shí)，聯(lián)邦最高法院將出手進(jìn)行判決。目前，美國加利福尼亞州等16個(gè)州聯(lián)合提起訴訟，指控特朗普濫用總統(tǒng)職權(quán)，貿(mào)然宣布“國家緊急狀態(tài)”;美國自由派非盈利組織“公共公民”（Public Citizen）同得州三名地主一起在華盛頓特區(qū)提起聯(lián)邦訴訟，這些地主的土地位于南部邊境一帶，如果修墻，他們的土地將被征收;公民責(zé)任和道德規(guī)范委員會(huì)（Citizens for Responsibility and Ethics）根據(jù)《信息自由法》在華盛頓特區(qū)對(duì)司法部提起法律訴訟，指控“國家緊急狀態(tài)”行政命令違反該法……

對(duì)于這些法律訴訟，特朗普信心滿滿，他已做好準(zhǔn)備，因?yàn)榧词拱讣虻铰?lián)邦最高法院，按照目前聯(lián)邦最高法院保守派大法官占據(jù)優(yōu)勢(shì)的構(gòu)成比例，形勢(shì)顯然對(duì)特朗普比較有利。

（作者為南京審計(jì)大學(xué)外國語學(xué)院副教授、博士。本文系國家社科基金項(xiàng)目“美國聯(lián)邦最高法院與文化戰(zhàn)爭研究”〈批準(zhǔn)號(hào)：18BSS015〉階段性成果）