淺析社會(huì)投資人在獲取PPP項(xiàng)目階段的風(fēng)險(xiǎn)管理

張小華

摘要：隨著PPP投資模式的不斷深化，各地推出的項(xiàng)目越來越多，社會(huì)投資人參與深度將持續(xù)增加。本文對(duì)在項(xiàng)目獲取階段的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行了分析，并提出了防范措施，對(duì)社會(huì)投資人優(yōu)選項(xiàng)目，識(shí)別項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，做好風(fēng)險(xiǎn)管理具有較強(qiáng)的有指導(dǎo)意義，可供社會(huì)投資人借鑒。

關(guān)鍵詞：獲取PPP項(xiàng)目;風(fēng)險(xiǎn)因素分析;風(fēng)險(xiǎn)防范措施

2014年9月，國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號(hào)）首次從國務(wù)院層面明確將PPP模式作為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目的投資建設(shè)模式之一。由于PPP投資建設(shè)模式具有投資可控、主體多元、減輕財(cái)政等優(yōu)點(diǎn)，PPP模式已成為我國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目投資建設(shè)管理的主要模式。截止2018年9月末，納入財(cái)政部中國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫進(jìn)行管理的項(xiàng)目為8113個(gè)，入庫金額12.14萬億元。經(jīng)過幾年發(fā)展，PPP投資建設(shè)模式出現(xiàn)了泛化濫用趨勢，部分地區(qū)出現(xiàn)了“僵尸”項(xiàng)目和違規(guī)項(xiàng)目，為遏制、規(guī)范PPP項(xiàng)目管理，各地累計(jì)清理退庫項(xiàng)目2148個(gè)，涉及投資額2.5萬億元。如社會(huì)投資人參與的項(xiàng)目被退庫，項(xiàng)目將無法繼續(xù)推進(jìn)，造成經(jīng)濟(jì)損失，為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)投資人在參與PPP項(xiàng)目時(shí)應(yīng)認(rèn)真識(shí)別項(xiàng)目，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)因素分析，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控。

1.主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析

1.1政府方主體不適格風(fēng)險(xiǎn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為PPP項(xiàng)目政府方主體，就不滿足六部委25號(hào)令要求縣級(jí)以上政府為主體方的要求，如以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級(jí)為政府主體，將導(dǎo)致合作模式不合法合規(guī)。政府方將項(xiàng)目授權(quán)給本級(jí)政府融資平臺(tái)公司、國有企業(yè)、臨時(shí)指揮部或辦公室為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，簽約后將導(dǎo)致特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議出現(xiàn)效力瑕疵。

1.2合作方違約風(fēng)險(xiǎn)

由于PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大、周期長、關(guān)乎公共利益，對(duì)合作方的融資能力、管理能力和誠信守約意識(shí)要求較高，若與不具備相應(yīng)資質(zhì)條件、實(shí)施能力或信用不足的企業(yè)合作，出現(xiàn)合作方融資不能或融資能力不足，項(xiàng)目資本金到位不及時(shí)或不能到位等，會(huì)出現(xiàn)聯(lián)合體其他方承擔(dān)連帶責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

1.3審批程序不完善風(fēng)險(xiǎn)

立項(xiàng)審批風(fēng)險(xiǎn)在PPP項(xiàng)目中大量存在，貫穿于項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購與實(shí)施三個(gè)階段。有些地方政府急于推進(jìn)項(xiàng)目，在完成項(xiàng)目立項(xiàng)審批手續(xù)之前就啟動(dòng)社會(huì)資本方采購程序，致使項(xiàng)目無法正常開工、金融機(jī)構(gòu)拒絕融資、工期滯后甚至項(xiàng)目被終止等問題，從而導(dǎo)致社會(huì)資本方投資成本和投資風(fēng)險(xiǎn)雙雙上升的風(fēng)險(xiǎn)。

1.4實(shí)施方案審批風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目實(shí)施方案必須經(jīng)過實(shí)施機(jī)構(gòu)會(huì)同地方政府相關(guān)部門的聯(lián)合審查，并由本級(jí)人民政府或授權(quán)部門最終審定，才能交付執(zhí)行。如果這當(dāng)中缺乏了任何一個(gè)審核環(huán)節(jié)，可能導(dǎo)致實(shí)施方案無效的后果，社會(huì)投資方的整個(gè)投資行為有可能需要推倒重來。某些政府由于欠缺相關(guān)專業(yè)知識(shí)或經(jīng)驗(yàn)，或?yàn)榱四軌蛲ㄟ^聯(lián)合審批，隨意調(diào)整實(shí)施方案，甚至項(xiàng)目中標(biāo)后實(shí)施方案仍會(huì)發(fā)生變化。可能導(dǎo)致項(xiàng)目無法繼續(xù)作為財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目，失去政策性銀行的低息貸款，對(duì)項(xiàng)目融資造成不利影響。

1.5 PPP項(xiàng)目入庫風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)政部和發(fā)改委的PPP項(xiàng)目庫是具有較高公信力的信息平臺(tái)，會(huì)定期搜集和更新PPP項(xiàng)目信息。如果項(xiàng)目沒有進(jìn)入項(xiàng)目庫，那么該項(xiàng)目就缺乏合規(guī)基礎(chǔ)。有些PPP項(xiàng)目沒有入財(cái)政部、發(fā)改委的PPP項(xiàng)目庫，只進(jìn)入了地方PPP庫。對(duì)于政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)貼的項(xiàng)目，將無法保證投資列入財(cái)政預(yù)算支出，開工建設(shè)手續(xù)將無法辦理，最終影響到社會(huì)投資方獲取投資回收的安全性。

1.6 PPP項(xiàng)目回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)營性PPP項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)運(yùn)營收入不能夠覆蓋投資建設(shè)成本、運(yùn)營維養(yǎng)成本、稅費(fèi)及合理收益。準(zhǔn)經(jīng)營性、非經(jīng)營性PPP項(xiàng)目政府公共預(yù)算收支不能滿足可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)需求，造成PPP項(xiàng)目的回報(bào)則難以實(shí)現(xiàn)，社會(huì)投資方投資收益難以保障。

1.7無法獲取工程施工任務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)

實(shí)際操作過程中，PPP項(xiàng)目中項(xiàng)目公司直接與社會(huì)資本方簽訂施工總包合同，獲取施工任務(wù)。但根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第9條規(guī)定，未經(jīng)掃標(biāo)獲取施工任務(wù)在程序上有瑕疵，有可能導(dǎo)致施工合同無效需重新招標(biāo)的嚴(yán)重后果。

2.風(fēng)險(xiǎn)防范措施

2.1加強(qiáng)對(duì)政府方主體資格的審查

參與PPP項(xiàng)目前，應(yīng)當(dāng)審查PPP項(xiàng)目的政府方主體資格，確認(rèn)行政權(quán)滿足規(guī)范性文件的主體資格要求，避免臨時(shí)性機(jī)構(gòu)成為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，如果政府主體層級(jí)過低，或項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)不適格的，應(yīng)當(dāng)積極與政府方主體溝通更換。

2.2選擇主體適格有實(shí)力的合作方主體

在與地方國企及融資平臺(tái)合作時(shí)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)盡職調(diào)查，確保合作方的主體資格符合去平臺(tái)化和不是本級(jí)政府所屬國企的要求。要優(yōu)先選擇與國有企業(yè)、上市公司等綜合實(shí)力強(qiáng)、行業(yè)口碑好、誠信度高的企業(yè)合作。如在特殊情況下需要與民企合作，應(yīng)組織法律、財(cái)務(wù)、審計(jì)等專業(yè)人員團(tuán)隊(duì)前往其工商登記地，對(duì)其股東構(gòu)成、資金實(shí)力、資產(chǎn)情況、訴訟情況、資質(zhì)情況、業(yè)績情況、市場信譽(yù)、行業(yè)評(píng)價(jià)等方面開展盡職調(diào)查，了解其真實(shí)情況，摸清其履約能力?？筛鶕?jù)具體情況，要求其提供履約擔(dān)保。

2.3簽訂權(quán)責(zé)明確的合作協(xié)議

在合作協(xié)議中明確約定權(quán)利義務(wù)，防范連帶責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，細(xì)化違約責(zé)任追究措施，包括損失追償、懲罰性賠償、股權(quán)質(zhì)押擔(dān)保等手段。實(shí)時(shí)監(jiān)控合作方履約情況，若出現(xiàn)因合作方原因?qū)е鲁袚?dān)連帶責(zé)任時(shí)，應(yīng)立即依據(jù)協(xié)議向合作方展開違約追究。

2.4審查項(xiàng)目的立項(xiàng)情況

要按照發(fā)改委對(duì)基建項(xiàng)目審批的相關(guān)規(guī)定嚴(yán)格審查擬投資項(xiàng)目的立項(xiàng)審批情況，特別是要避免將項(xiàng)目立項(xiàng)審批與財(cái)政部門針對(duì)項(xiàng)目“一評(píng)一論”審批相混淆。對(duì)于立項(xiàng)審批滯后的項(xiàng)目，要求政府出具書面承諾在項(xiàng)目實(shí)施的初期時(shí)限內(nèi)完善。對(duì)于PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)審批手續(xù)未能完成，社會(huì)資本方提前參與的，社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)在合同中要求由政府方履行立項(xiàng)審批義務(wù)，承擔(dān)未通過項(xiàng)目立項(xiàng)審批的風(fēng)險(xiǎn)。

2.5審查一評(píng)一論文件

確保PPP項(xiàng)目完成“一評(píng)一論”，如果項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)仍未完成的，社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)答疑環(huán)節(jié)，要求政府將“一評(píng)一論”的通過作為項(xiàng)目簽訂合同的條件。對(duì)完成“一評(píng)一論”的項(xiàng)目，對(duì)文件開展實(shí)質(zhì)性審查，對(duì)于形式不合規(guī)或內(nèi)容有瑕疵的報(bào)告，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況考慮是否參與項(xiàng)目實(shí)施，對(duì)于財(cái)務(wù)承受能力論證報(bào)告明顯失實(shí)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施或?qū)φ磥碡?cái)政支出有顯著影響的，應(yīng)當(dāng)要求政府變更項(xiàng)目實(shí)施方案，或放棄參與該項(xiàng)目。

2.6審核實(shí)施方案的完備性

在選擇PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)從程序及實(shí)質(zhì)兩方面審查實(shí)施方案的完備性，程序方面主要檢查實(shí)施方案是否已經(jīng)形成并通過了上級(jí)政府的認(rèn)可及本級(jí)政府部門的聯(lián)合審查;實(shí)質(zhì)方面需要檢查實(shí)施方案是否滿足113號(hào)文關(guān)于實(shí)施方案編制的各項(xiàng)要求，是否恰當(dāng)并滿足項(xiàng)目需求，是否存在重大瑕疵等。對(duì)于實(shí)施方案與項(xiàng)目準(zhǔn)備階段發(fā)布的實(shí)施方案不一致的，要求政府承諾包括恢復(fù)到原實(shí)施方案內(nèi)容、調(diào)整投資回報(bào)機(jī)制、增加補(bǔ)償機(jī)制等條件。

2.7關(guān)注項(xiàng)目入庫情況

盡可能參與錄入財(cái)政部或發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫中的項(xiàng)目，對(duì)于列入省級(jí)或發(fā)達(dá)市的PPP項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，關(guān)注項(xiàng)目入庫的規(guī)范性，綜合考察入庫條件與擬投項(xiàng)目的匹配性，防止選擇不合規(guī)入庫的項(xiàng)目。

2.8 做好PPP項(xiàng)目調(diào)研和商業(yè)模式推薦

加強(qiáng)對(duì)近年來地方政府財(cái)政公共預(yù)算收支、基金收支、債務(wù)余額進(jìn)行了解，對(duì)地方政府正在實(shí)施的項(xiàng)目進(jìn)展及支付、中長期規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施投資等進(jìn)行詳細(xì)調(diào)研。對(duì)于建設(shè)成本高，政府可研報(bào)告中運(yùn)營成本低估，運(yùn)營收入虛高、收費(fèi)收入難以保障的經(jīng)營性PPP項(xiàng)目，推薦轉(zhuǎn)換成準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目。

2.9招標(biāo)文件中明確施工總承包權(quán)

加強(qiáng)與政府的溝通，對(duì)后期可能引發(fā)的隱患進(jìn)行梳理和說明，在政府書面采購文件中對(duì)于具有相應(yīng)施工資質(zhì)的社會(huì)資本方可以自動(dòng)獲得施工總承包權(quán)給予明確確認(rèn)。

結(jié)語：隨著PPP投資模式的不斷推進(jìn)，投資領(lǐng)域和投資項(xiàng)目將越發(fā)寬廣，社會(huì)投資人在獲得機(jī)遇的同時(shí)也面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，社會(huì)投資人在獲取項(xiàng)目階段可按照上述風(fēng)險(xiǎn)要素，做好風(fēng)險(xiǎn)管控優(yōu)選項(xiàng)目，確保投資安全，保障投資收益。

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