企業(yè)破產(chǎn)案件中政府、法院協(xié)調(diào)機制研究

摘 要 在強調(diào)以市場經(jīng)濟模式作為破產(chǎn)企業(yè)資源配置的思路的同時不能忽視我國政府在破產(chǎn)案件審理處置中的積極作用。與英美國家相比，在我國公有制為主體的制度體系中，我國憲法、經(jīng)濟法、行政法等賦予政府更多的經(jīng)濟資源控制范圍、經(jīng)濟管理、經(jīng)濟調(diào)控權(quán)力、社會服務(wù)功能，所以人民法院在破產(chǎn)案件審理處置中要依托各地黨委的正確領(lǐng)導(dǎo)和政府的大力支持，建立政府與法院相互協(xié)同的破產(chǎn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制。實踐中的“府院協(xié)調(diào)機制”也還存在一些不足：一是地方政府事前調(diào)研、監(jiān)管不足;二是政府未能建立企業(yè)破產(chǎn)重整的監(jiān)管機構(gòu)，以便使負有管理責(zé)任的破產(chǎn)從業(yè)者、對破產(chǎn)負有管理義務(wù)或注意義務(wù)的董事等公司高管等處于被嚴(yán)格監(jiān)督的狀態(tài);三是協(xié)調(diào)機制不規(guī)范。完善“府院協(xié)調(diào)機制”應(yīng)該從以下四個方面入手：一是加強政府監(jiān)管的信息化建設(shè);二是成立政府監(jiān)管機構(gòu)，構(gòu)筑企業(yè)破產(chǎn)重整過程的監(jiān)督機制;三是協(xié)調(diào)支持機制的規(guī)范化、常態(tài)化;四是在法院的協(xié)調(diào)下建立破產(chǎn)資產(chǎn)管理人與政府的提前溝通機制。

關(guān)鍵詞 破產(chǎn) 政府調(diào)控 “府院協(xié)調(diào)機制”

作者簡介：方來紅，江蘇昶興律師事務(wù)所主任，研究方向：民商法法律制度。

中圖分類號：D630 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.197

一、問題的提出

政府主導(dǎo)企業(yè)破產(chǎn)、建立市場出清機制自然因為理性有限、政府目標(biāo)多元、人情關(guān)系牽扯而致破產(chǎn)案件的審理與處置難免產(chǎn)生有法不依、違反經(jīng)濟規(guī)律等現(xiàn)象?？梢韵胂?，這些現(xiàn)象導(dǎo)致的結(jié)果可能就是法治信仰的缺失、少數(shù)政府官員“尋租”、經(jīng)濟失序。因此，企業(yè)破產(chǎn)的審理理念還是應(yīng)該確立為回歸市場、遵守市場規(guī)律的正確理念，遵守黨的十八屆三中全會決議所確定的“市場在資源配置中起決定性作用”的這個重要決定。這種破產(chǎn)、或破產(chǎn)重整的思路叫做法庭內(nèi)“市場化退出制度”。換言之，在法庭內(nèi)的企業(yè)破產(chǎn)、破產(chǎn)后的重整要以市場化改革的政策導(dǎo)向，尊重經(jīng)濟規(guī)律，利用市場機制、經(jīng)濟方法、法律手段實現(xiàn)落后產(chǎn)能、落后生產(chǎn)要素組織主體的法治清理，推動落后市場主體退出市場生態(tài)系統(tǒng)的過程、方式。

這一思路總體來說是一種以市場經(jīng)濟模式為資源配置的思路，是改革方向的不二選擇。但是，在中國如果忽視政府的作用、一味地強調(diào)市場就極易走向思維的極端或誤區(qū)。有論者以2017年美國特拉華州破產(chǎn)法院法官經(jīng)過聽證、批準(zhǔn)了未來能源控股有限公司的重整計劃為例，強調(diào)市場化破產(chǎn)重組三個基本要素，即以破產(chǎn)法為核心的充分的法律約束和支持，市場主體的充分參與，法官堅守自己的被動、中立的司法角色。該論者因此認為，“我國當(dāng)前的破產(chǎn)重組制度既沒有給市場主體談判博弈提供充分的平臺，又給法官主導(dǎo)破產(chǎn)重組提供了太大的權(quán)力，如果沿著這條道一直跑下去，可能會離市場化破產(chǎn)重組越來越遠?！?換言之，法官在破產(chǎn)案件中不能取得主導(dǎo)地位而應(yīng)該居中裁判，法院與政府聯(lián)合協(xié)調(diào)處理案件更是不可取?？墒牵蝗珩R克思所說的人是社會關(guān)系的總和那樣，破產(chǎn)案件所處理的標(biāo)的企業(yè)同樣是社會關(guān)系的總和，涉及較多的外部關(guān)系，人民法院居中裁判往往難以解決破產(chǎn)企業(yè)所涉及到的包括但遠遠不限于職工被拖欠的工資、職工安排等各種社會問題。與英美國家相比，在我國公有制為主體的制度體系中，我國憲法、經(jīng)濟法、行政法等賦予政府更多的經(jīng)濟資源控制范圍、經(jīng)濟管理權(quán)、經(jīng)濟調(diào)控權(quán)力、社會服務(wù)功能。所以，企業(yè)的破產(chǎn)重整，雖然要減少行政機關(guān)對市場的直接介入與事先干預(yù)，但還是要“發(fā)揮政府的服務(wù)職能，提供高效便民的市場退出通道?！?人民法院在處置破產(chǎn)案件中要發(fā)揮政府的這個“服務(wù)”職能，就是要依托各地黨委的正確領(lǐng)導(dǎo)和政府的大力支持，建立政府與法院相互協(xié)同的“破產(chǎn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制”。

二、“府院協(xié)調(diào)機制”及其存在的問題

實踐中，一些企業(yè)在破產(chǎn)重整計劃通過后，因相關(guān)政府配套制度及有力的支持措施的缺失又重新陷入困境。例如，金融機構(gòu)的信用評級不修復(fù)、銀行基本賬戶不開通就可能使重整后企業(yè)借貸依然無望、資金往來受到嚴(yán)重限制。因此，重整能否成功，決不是重整計劃的司法通過，主要取決于重整企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。而后者又取決于政府對其信用修復(fù)、適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠、銀行基本賬戶的恢復(fù)等方面予以的大力支持。政府的這種功能是市場無法替代的，卻是現(xiàn)代市場經(jīng)濟所必需的，也是法律體系特別是經(jīng)濟法所賦予的政府經(jīng)濟調(diào)控的職能之一。

（一）“府院協(xié)調(diào)機制”的成功案例一則

莊吉服裝是溫州地區(qū)知名服裝品牌。莊吉集團有限公司、溫州莊吉集團工業(yè)園區(qū)有限公司、溫州莊吉服裝銷售有限公司、溫州莊吉服裝有限公司（以下簡稱“服裝公司”）四企業(yè)長期經(jīng)營服裝業(yè)務(wù)，且服裝業(yè)務(wù)一直經(jīng)營良好。但因盲目擴張，投資了并不熟悉的造船行業(yè)。2014年引發(fā)了債務(wù)人的銀行信用危機。2014年10月9日，除服裝公司外，其余三家公司向浙江省溫州市中級人民法院申請破產(chǎn)重整。在破產(chǎn)審理中，溫州市中級人民法院一方面依法進行審核對管理人提出的實質(zhì)合并重整申請予以準(zhǔn)許，另一方面，爭取溫州市委、市政府的支持，在重整計劃草案通過后，溫州市中級人民法院及時根據(jù)《中共溫州市委專題會議紀(jì)要》[（2016）9號文件]對重整企業(yè)進行信用修復(fù)，使得重整企業(yè)隔斷歷史不良征信記錄、恢復(fù)正常使用包括基本戶在內(nèi)的銀行賬戶、正常開展稅務(wù)活動等，為重整企業(yè)營造了良好的經(jīng)營環(huán)境。其典型意義一如最高人民法院所說：本案是法院依法審慎適用重整計劃草案強制批準(zhǔn)權(quán)、積極協(xié)調(diào)保障企業(yè)重整后正常經(jīng)營的典型案例。而莊吉服裝系列公司也不負眾望，在重整成功后的第一個年度即成為當(dāng)?shù)氐谝患{稅大戶。

（二）實踐中的“府院協(xié)調(diào)機制”及其不足

所謂“府院協(xié)調(diào)機制”就是指人民法院在審理破產(chǎn)案件過程中，要積極爭取各地、各級黨委、政府的支持，在當(dāng)?shù)攸h委、政府的協(xié)調(diào)下，加強和政府多部門的協(xié)調(diào)、溝通、配合，以便及時確立破產(chǎn)、重整的方向，從而化解矛盾、維護社會穩(wěn)定、發(fā)展經(jīng)濟。“府院協(xié)調(diào)機制”由相應(yīng)層面的政府、法院建立的對接協(xié)調(diào)機構(gòu)以及對應(yīng)的運行機制兩個方面組成。第一，建立市級或省級府院協(xié)調(diào)機構(gòu)。例如，溫州市人民法院在破產(chǎn)案件的審判工作中，就得到了來自政府部門的有力支持（溫州市成立了由市長擔(dān)任組長的企業(yè)破產(chǎn)風(fēng)險處置工作領(lǐng)導(dǎo)小組）。這種高級別的府院協(xié)調(diào)機制有效地提高了溫州市人民法院的破產(chǎn)案件審理與順利處置政策效率、經(jīng)濟效率和社會穩(wěn)定效應(yīng)。省級“府院聯(lián)動”機構(gòu)如甘肅省人民政府、甘肅省高級人民法院聯(lián)合成立的工作機制。按照甘肅省人民政府、甘肅省高級人民共同簽署的《關(guān)于建立甘肅省企業(yè)破產(chǎn)“府院聯(lián)動”工作機制的通知》要求，甘肅省高院、甘肅省檢察院、甘肅省發(fā)改委、甘肅省工信委等19家成員單位將共同擔(dān)負起各自職能作用，推進企業(yè)破產(chǎn)審判的決策部署。第二，嘗試建立聯(lián)動機制、信息交換機制、協(xié)調(diào)機制、支持機制。人民法院如果要推動企業(yè)破產(chǎn)審判工作順利進行，使破產(chǎn)重整后的企業(yè)能夠盡快盤活重生、破產(chǎn)清算后的企業(yè)能夠盡快退出市場，就必須依靠、發(fā)揮我國公有制條件下掌握豐富經(jīng)濟資源和強大經(jīng)濟調(diào)控能力的政府優(yōu)勢。例如，破產(chǎn)審判涉及的破產(chǎn)企業(yè)的資源置換、職工安置、稅收優(yōu)惠、信用修復(fù)、企業(yè)注銷、破產(chǎn)費用保障、金融機構(gòu)參與、產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)邊界不清的盤活等重點難點問題，這些問題離不開政府部門在法律范圍內(nèi)的通融、多部門政策之協(xié)調(diào)。這就需要建立法院與政府之間的協(xié)調(diào)機構(gòu)、聯(lián)動機制、信息共享與通報機制、以及必要的經(jīng)費支持機制。

當(dāng)然，實踐中的“府院協(xié)調(diào)機制”也還存在一些不足：一是地方政府事前調(diào)研、監(jiān)管不足。地方政府未能較大發(fā)揮行政管理、經(jīng)濟調(diào)控的權(quán)力，充分利用金融管理部門、稅務(wù)管理部門等市場監(jiān)督管理職能部門或具有強大信息搜集能力的市場主體的經(jīng)濟信息資源，建設(shè)轄區(qū)內(nèi)一定規(guī)模以上工商業(yè)企業(yè)的經(jīng)營狀況信息資源庫，提前調(diào)研、建立破產(chǎn)預(yù)警機制。筆者在中國知網(wǎng)等期刊網(wǎng)上搜索“政府市場監(jiān)管信息化”、“破產(chǎn)監(jiān)管信息化”等類似主題，未能搜索到切合主題的文章。這說明我國理論界、實踐界對相應(yīng)的信息化管理未有足夠的建樹。二是政府未能建立企業(yè)破產(chǎn)重整的監(jiān)管機構(gòu)，使負有管理責(zé)任的破產(chǎn)從業(yè)者、對破產(chǎn)負有管理義務(wù)或注意義務(wù)的董事等公司高管等處于被嚴(yán)格監(jiān)督的狀態(tài)。三是協(xié)調(diào)機制還不規(guī)范、非常態(tài)化。針對目前各地正在進行構(gòu)建的府、院破產(chǎn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，最高人民法院法官杜萬華如是評價道：“基本上還處于探索個案溝通協(xié)調(diào)機制的層面，隨著破產(chǎn)審判工作常態(tài)化，這種個案協(xié)調(diào)支持機制應(yīng)當(dāng)上升為規(guī)范化、常態(tài)化機制，以保證破產(chǎn)審判工作質(zhì)量和效率的進一步提升?！?例如銀行基本賬戶重新開戶的、稅務(wù)重整問題、破產(chǎn)企業(yè)處置所需費用籌措等需要政府的常態(tài)化、機制化、法律化支持。像浙江省溫州市溫州兩級法院先后推動溫州市兩級財政設(shè)立破產(chǎn)援助專項資金共計1250萬元 、以提高破產(chǎn)管理人履職的積極性的制度或政府支持的方式，能否形成全國統(tǒng)一性、規(guī)范化的支持制度。

三、“府院協(xié)調(diào)機制”的完善

（一）加強政府監(jiān)管的信息化建設(shè)

目前，地方各級經(jīng)濟和信息化委員會都存在一定程度的市場風(fēng)險監(jiān)管、經(jīng)濟預(yù)警的職能。例如，《上海市經(jīng)濟和信息化委員會主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》在主要工作職條款下第三項規(guī)定：監(jiān)測分析工業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)運行態(tài)勢，統(tǒng)計并發(fā)布相關(guān)信息，進行預(yù)測預(yù)警等。又如，無錫市經(jīng)濟和信息化委員會的職責(zé)的第二項規(guī)定提到“協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟運行中的矛盾和問題”;第十三規(guī)定提到“協(xié)調(diào)企業(yè)重大資產(chǎn)重組項目等工作職責(zé)”等。當(dāng)然，我國在政府監(jiān)管的信息化建設(shè)方面僅處于初始化階段，其還存在不少問題，例如，沒有形成信息社會下的政府信息資源的整體性思維，地方政府對政府信息資源的建設(shè)管理表面化現(xiàn)象嚴(yán)重，政府信息資源建設(shè)的制度缺失、導(dǎo)致在政府信息資源內(nèi)容建設(shè)領(lǐng)域注意的焦點僅是辦公自動化和“無紙化”等。 在信息化建設(shè)方面，政府要形成對營運不正常的、對市場有較大影響的企業(yè)的破產(chǎn)預(yù)警和識別機制，形成常態(tài)化監(jiān)管，防范金融風(fēng)險、社會不穩(wěn)定風(fēng)險。當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)危機前兆時能夠及時被處置，根據(jù)需要適時使之進入破產(chǎn)程序，從而及時化解破產(chǎn)風(fēng)險。當(dāng)然，我國的法律也要建立起便于政府建設(shè)破產(chǎn)預(yù)警機制的信息采集制度，例如，企業(yè)負債公示制度、企業(yè)負債抵押公示制度的完善、在我國金融機構(gòu)對借款人進行信用評級的制度上建立企業(yè)資信評級制度等。依據(jù)發(fā)達國家經(jīng)驗，建立企業(yè)資信評級制度可以由第三方這樣獨立的法人機構(gòu)根據(jù)企業(yè)償債能力、企業(yè)盈利能力、企業(yè)的經(jīng)營管理水平、企業(yè)的市場價值等統(tǒng)一指標(biāo)進行建設(shè)，政府采購其服務(wù)為政府市場監(jiān)管所用。

（二）成立政府監(jiān)管機構(gòu)，構(gòu)筑企業(yè)破產(chǎn)重整過程的監(jiān)督機制

美國、英國、新加坡、加拿大等國家多地區(qū)（例如中國香港）往往在在政府部門設(shè)立專門的監(jiān)管機構(gòu)，以監(jiān)督破產(chǎn)法實施，以便將行政監(jiān)管與司法審查職能相區(qū)分。破產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)設(shè)立的目的在于保障破產(chǎn)法的有效實施和破產(chǎn)制度的順暢運行。其主要職能有：一是追蹤破產(chǎn)法實施，為決策者制定和實施決策提供實證基礎(chǔ);二是管理和監(jiān)督破產(chǎn)從業(yè)者;三是作為公共管理人管理個人破產(chǎn)案件。四是追究對破產(chǎn)負有個人責(zé)任的董事等公司高管的責(zé)任。 為有效保證破產(chǎn)法的順利實施，我國應(yīng)借鑒其經(jīng)驗適時設(shè)立相關(guān)政府機構(gòu)以承擔(dān)以下職能：一追蹤破產(chǎn)法實施;二管理和監(jiān)督破產(chǎn)從業(yè)者;三追究對破產(chǎn)負有個人責(zé)任的董事等公司高管的責(zé)任;四監(jiān)督有關(guān)政府機構(gòu)及其工作人員，防止“府院協(xié)調(diào)機制”過程中出現(xiàn)政府工作人員的“尋租”現(xiàn)象或政府有關(guān)部門行政不作為現(xiàn)象。

（三）協(xié)調(diào)支持機制的規(guī)范化、常態(tài)化

抓住企業(yè)破產(chǎn)重整的債務(wù)處置、資產(chǎn)盤活、金融、稅務(wù)的依法支持等重整主要矛盾，細化政府部門的職責(zé)分工，建立企業(yè)破產(chǎn)協(xié)調(diào)工作機制，負責(zé)各地區(qū)破產(chǎn)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一是在人民銀行的支持下建立破產(chǎn)重整企業(yè)新的基本戶并可以正常使用該基本戶。因為破產(chǎn)企業(yè)的原開戶行往往是其債權(quán)人，破產(chǎn)重整后企業(yè)新的款項進入賬戶會被自動扣劃用于還款，這就會導(dǎo)致重整企業(yè)難以啟動經(jīng)營業(yè)務(wù)，使重整工作毀于一旦。二是在人民銀行的支持下解決人行征信系統(tǒng)信用修復(fù)難題。因歷史原因，重整企業(yè)在相關(guān)商業(yè)銀行的企業(yè)信貸等級以及在人行征信中心的信用記錄不良的歷史記錄，將導(dǎo)致重整企業(yè)在后續(xù)經(jīng)營活動中無法正常貸款、參加招投標(biāo)等，是重整企業(yè)難以開展正常的經(jīng)營活動。三是取得金融、稅務(wù)部門支持，鼓勵買受人參與購買破產(chǎn)財產(chǎn)的積極性從金融支持的角度看，“建議銀行信貸支持提前至資產(chǎn)處置中，以擬處置破產(chǎn)財產(chǎn)作為抵押擔(dān)保物，配套相應(yīng)的融資產(chǎn)品，降低買受人融資難度，增強破產(chǎn)財產(chǎn)吸引力?！?從取得稅務(wù)機關(guān)的支持角度看，改變破產(chǎn)財產(chǎn)處置稅費承擔(dān)模式，以買受方僅需繳納印花稅和契稅，從而提高買受人參與購買破產(chǎn)財產(chǎn)的積極性。 四是搭建統(tǒng)一的破產(chǎn)財產(chǎn)處置平臺，對符合條件并有意向的投資者，不限于司法拍賣形式，由相關(guān)政府部門上門鼓勵參拍或邀請實地考察，盡快實現(xiàn)資源再利用。五是設(shè)立破產(chǎn)審判工作專項基金，用于對“無產(chǎn)可破”企業(yè)的破產(chǎn)費用和管理人報酬的發(fā)放。

（四）在法院的協(xié)調(diào)下建立破產(chǎn)資產(chǎn)管理人與政府的提前溝通機制

建立破產(chǎn)資產(chǎn)管理人與政府的提前溝通機制，一能讓破產(chǎn)管理人少走彎路;二給破產(chǎn)管理人提供選擇方案的最佳思路;三能節(jié)省相關(guān)費用。例如，根據(jù)溫州“府院協(xié)調(diào)機制”的經(jīng)驗，“在重整計劃階段，主管稅務(wù)機關(guān)即提前介入，對重整計劃進行納稅評價，此舉有效彌補了管理人不精通涉稅業(yè)務(wù)的短板，也免除了額外聘請稅務(wù)師的費用，同時使得戰(zhàn)略投資人對重整的稅收成本有了清晰的判斷，免除其后顧之憂。”

注釋：

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