地方立法權(quán)擴容后遼寧省合憲性審查制度研究

摘 要 十九大報告明確指出：“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威?！?015年《立法法》修改后，遼寧省14個市全部擁有了地方立法權(quán)，地方立法權(quán)的擴容給當(dāng)前合憲性審查制度帶來了巨大挑戰(zhàn)，本研究在地方立法權(quán)擴容背景下，立足于我省省情，分析挖掘我省合憲性審查工作推進中存在的問題及對策性建議。

關(guān)鍵詞 合憲性 遼寧省 立法權(quán)

作者簡介：田琳琳，中共大連市委黨校法學(xué)教研部副教授。

中圖分類號：D67 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.181

2015年《立法法》修改后，賦予所有設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，據(jù)此，我省14個市全部擁有地方立法權(quán)。2015年遼寧省發(fā)布《關(guān)于我省實施賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)工作方案》，循序漸進、積極穩(wěn)妥地推進設(shè)區(qū)市的市地方立法權(quán)。此次地方立法權(quán)下放后，對合憲性審查帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

一、推動合憲性審查工作的重大意義

（一）有助于樹立憲法權(quán)威

憲法是我國的根本法，憲法的制定實施，要求一切法律應(yīng)以其為基礎(chǔ)，不得與其發(fā)生沖突，這是保障憲法權(quán)威與尊嚴的基本要求。憲法權(quán)威地位的削弱，會導(dǎo)致國家公權(quán)力的濫用，并演化為國家核心利益的損失，嚴重威脅國家治理。合憲性審查工作的構(gòu)建，是保障人民權(quán)利，維護憲法權(quán)威的集中體現(xiàn)。

（二）有助于維護國家法制統(tǒng)一

在全面依法治國的大背景之下，形成完備的法律規(guī)范體系是推進合憲性審查機制的重要基礎(chǔ)。合憲性審查制度為解決違反憲法的問題提供憲法化的解決框架，強調(diào)法律問題憲法化的基本要求，這是新時期法治國家建設(shè)的內(nèi)在需求，更是維護國家法制統(tǒng)一的根本保障。

（三）有助于增強國家治理能力

國家治理能力的提升，直接關(guān)系國家穩(wěn)定發(fā)展的推進。在全面推進依法治國的視域之下推進合憲性審查工作，構(gòu)建和諧、公平的社會治理環(huán)境，解決日益復(fù)雜的社會矛盾，保障公民的合法權(quán)益，為公共政策、立法等的工作開展提供規(guī)范化的法律保障，這是合憲性審查的出發(fā)點和落腳點。

二、遼寧省推進合憲性審查工作面臨的挑戰(zhàn)

2017年7月，遼寧省人民政府辦公廳下發(fā)了《遼寧省地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件清理工作方案》，對制定的規(guī)章、規(guī)范性文件和政府提案的地方性法規(guī)進行全面集中清理。

遼寧省人大常委會在2015年1月至2018年5月期間，共接收報送備案的規(guī)范性文件369件，報備率100%，及時率94.7%。從糾錯結(jié)果看，369件各類規(guī)范性文件有6件存在問題，占比1.6%。雖然總體上規(guī)范性文件質(zhì)量良好，但持續(xù)性做好備案審查工作，還需要著力解決合憲性審查工作推進中面臨的普遍性問題。

（一）新形勢下合憲性審查工作的重要性認識不夠

新形勢下對合憲性審查制度和工作的重要意義認識不深、重視不夠的問題在一定程度上仍然存在。備案審查機構(gòu)緊密圍繞全省大局和省委中心工作開展重點和全面審查的意識不強、視野不寬，社會公眾對規(guī)范性文件備案審查工作的認知程度不高，主動參與備案審查的意識還不普遍。

（二）備案審查制度建設(shè)仍有待規(guī)范

備案審查制度在實踐操作中，仍需進一步規(guī)范細化，主要表現(xiàn)在：備案范圍需進一步細化;報送備案不規(guī)范、不及時甚至漏報的情況仍有發(fā)生;制定機關(guān)超越立法權(quán)限、突破上位法規(guī)定等問題不同程度存在;常態(tài)化清理機制還有待建立健全等問題;審查標(biāo)準(zhǔn)、程序和督促糾正機制等不夠明確規(guī)范;有關(guān)制度剛性不足，約束力不強。

（三）備案審查隊伍建設(shè)和能力建設(shè)有待增強

當(dāng)前，備案審查工作任務(wù)明顯增多，備案審查難度明顯增大，立法人員的隊伍建設(shè)無法與我省各市立法需求相匹配。同時，立法活動對立法人員能力素質(zhì)也提出了較高要求，需要準(zhǔn)確把握理論前沿與政策前沿，更要對立法所涉及實踐前沿領(lǐng)域的發(fā)展脈絡(luò)做到心中有數(shù)，這對于經(jīng)濟水平一般的的市而言，要求較高。

（四）經(jīng)請求啟動合憲性審查比例較低

以大連為例，2013-2017年五年間，共收到報送的規(guī)范性文件93件，其中公民提出的審查建議僅為6件。通過近5年的調(diào)研可以明顯看出，依申請啟動合憲性審查的建議比例占比較低，具體監(jiān)督內(nèi)容主要側(cè)重于對法律、法規(guī)的合憲性審查，對其他具體行為提起的合憲性審查不夠有力，合憲性審查對象具有較大的局限性。

三、推進遼寧省合憲性審查的對策建議

加快完善遼寧省地方立法監(jiān)督機制，推動新時代遼寧省合憲性審查機制動態(tài)化運行，展現(xiàn)地方立法監(jiān)督機制的“遼寧活力”，建議從以下幾方面著手：

（一）堅定四個自信，為合憲性審查打造“中國特色”

世界各國憲法監(jiān)督制度的類型分布

不同國家依據(jù)各自不同的法律文化、歷史背景形成各國獨特的合憲性審查制度。站在新時代的新起點，推進合憲性審查工作，必須堅定四個自信，彰顯合憲性審查制度的“中國特色”。

1.審查原則的“中國特色”。嚴守黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位絕不動搖的審查原則，依托具有濃郁中國特色的政策資源和制度資源，以合憲性審查制度推進來保證憲法的根本法地位，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，發(fā)揮憲法監(jiān)督作用。

2.審查主體的“中國特色”。第十三屆全國人大三次會議通過了《關(guān)于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責(zé)問題的決定》，明確提出憲法和法律委員會在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案等工作的基礎(chǔ)上，增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等工作職責(zé)。以最高國家權(quán)力機關(guān)及其常設(shè)機關(guān)為合憲性審查主體，充分體現(xiàn)出“人民當(dāng)家作主”的政治邏輯和民主集中制的政權(quán)組織方式。

3.審查啟動的“中國特色”?！读⒎ǚā贰ⅰ缎姓ㄒ?guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例》、《司法解釋備案審查工作程序》對合憲性審查啟動主體做了比較明確的規(guī)定，啟動方式和程序上應(yīng)更趨向于立法機關(guān)審議議案的程序，而不體現(xiàn)為兩相對抗的司法程序。

（二）抓住發(fā)展機遇，為推動?xùn)|北振興積聚“遼寧力量”

1.貫徹落實習(xí)近平總書記要求，推動地方立法創(chuàng)新發(fā)展。9月28日習(xí)近平總書記考察遼寧期間，強調(diào)指出堅持“兩個毫不動搖”，為民營企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的法治環(huán)境和營商環(huán)境。為了貫徹落實習(xí)近平總書記對東北振興提出的殷切希望和要求，抓住東北振興的大好機遇，要根據(jù)我省不同區(qū)域發(fā)展特點，從地方立法入手為民營企業(yè)打造優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境，發(fā)揮地方立法“良法善治”的功能。特別是針對中央立法條件不成熟、地方先行先試的立法空間，我們要在絕對不僭越上位法的原則基礎(chǔ)上，發(fā)揮各市的立法活力，嚴把審查關(guān)，體現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法、精細立法的時代需求，為東北振興營造優(yōu)質(zhì)制度環(huán)境和政策環(huán)境。

2.提高對合憲性審查工作重要性的認識。在黨的十九大報告將合憲性審查工作提升到新高度的背景下，增強做好這項工作的責(zé)任感、使命感和緊迫感，切實履行好法律監(jiān)督職權(quán)。在備案審查工作中，汲取各地合憲性審查的經(jīng)驗，既要敢于監(jiān)督，又要善于監(jiān)督。要堅持依法審查與自行改正相結(jié)合，加強與被監(jiān)督單位的聯(lián)系、溝通和協(xié)調(diào)，取得被監(jiān)督單位在工作上的主動配合和支持，使有關(guān)問題得到妥善解決，形成工作合力。

3.加大對各市合憲性審查工作的指導(dǎo)和檢查。定期召開全省合憲性審查工作會議，增強省市兩級人大常委會的合憲性審查力量，特別要強化其法制機構(gòu)及其他專門工作機構(gòu)的審查能力。明確備案范圍、規(guī)范備案行為，督促制定機關(guān)依法、及時報送備案，落實有件必備、有備必審、有錯必糾的要求，做到應(yīng)備盡備，規(guī)范性文件在哪里，備案審查就跟到哪里。審查方面，要求件件有處理、有結(jié)果、有回復(fù)，并適時向社會公開。

4.充實打造高素質(zhì)立法人才團隊。以大連為例，為了解決立法專業(yè)人才不足的難題，法工委積極開展地方立法專家顧問團隊組建工作，于2015年11月組成30人的地方立法專家顧問隊伍，并制定了《大連市人大常委會地方立法專家顧問團工作規(guī)定》，2016年9月通過了《進一步加強規(guī)范性文件備案審查工作的意見》，規(guī)定“調(diào)整配備或者指定專人負責(zé)備案審查工作”，完善人員學(xué)培訓(xùn)機制，拓寬學(xué)習(xí)渠道，不斷增強備案審查工作人員的知識儲備，切實提高業(yè)務(wù)能力和工作水平。

（三）堅持制度創(chuàng)新，為地方立法監(jiān)督增添“遼寧活力”

1.嚴格遵照《立法法》原意，明確審查范圍。合憲性審查是立法質(zhì)量的底線與核心，是立法監(jiān)督體系的基石。對于重大的合理性問題提出的建議，要遵循政治問題不入審的原則，避免審查啟動程序過于隨意。同時由常委會工作機構(gòu)對啟動要件進行獨立審查，由專門委員會主導(dǎo)實質(zhì)性審查，讓備案審查機制成為推進合憲性審查工作的支柱和支點。

2.積極探索合憲性審查方式，加快合憲性審查平臺建設(shè)。積極探索備案審查與執(zhí)法檢查、代表視察、立法調(diào)研、立法提前介入等工作相結(jié)合的合憲性審查方式，加大合憲性審查工作宣傳力度，公開審查的過程和結(jié)果，通過聽證會、論證會等形式讓公眾參與到審查進程中，提高公眾參與程度，降低假想審查的幾率，達到較好的社會效果。加快合憲性審查平臺建設(shè)，盡快實現(xiàn)審查工作全流程信息化，實現(xiàn)互聯(lián)互通，提高工作效率。

3.健全合憲性審查申請回復(fù)機制。公民提出合憲性審查之后，出于對公民知情權(quán)的保障，接受建議的機關(guān)應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果及時告知建議人，使得建議權(quán)發(fā)揮出其應(yīng)有的效果和作用。從完善現(xiàn)有內(nèi)部規(guī)范作為切入點，對回復(fù)的方式、內(nèi)容、時間、理由說明義務(wù)進行詳盡規(guī)定，并將之從內(nèi)部制度提升為外部化制度，這種改進是在現(xiàn)有法律法規(guī)和制度框架內(nèi)進行的，從技術(shù)層面來看不存在很大難度。

4.推動備案審查機制與司法審查機制融合。合憲性審查是對法律法規(guī)的文本審查，為了充分發(fā)揮司法監(jiān)督地方立法的重要作用，合憲性審查期間已經(jīng)作出的生效判決應(yīng)該繼續(xù)執(zhí)行，體現(xiàn)合憲性審查對司法裁判獨立性和權(quán)威性的尊重與認可，更可以防止申請人以合憲性審查為借口，故意拖延，借以最終逃避執(zhí)行。

參考文獻：

[1]胡錦光.論推進合憲性審查工作的體系化.法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報）.2018（1）.

[2]《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告——2017年12月24人在十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三回以次會議上》