香港特別行政區(qū)居民及其公職人員的國(guó)家效忠義務(wù)

董茂云

國(guó)家效忠義務(wù)，是公民的一項(xiàng)政治義務(wù)和憲法法律義務(wù)，我國(guó)憲法通過(guò)規(guī)定公民基本義務(wù)，明確了公民效忠國(guó)家的義務(wù)。我國(guó)憲法和香港基本法構(gòu)成了香港特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)，居民是香港基本法的核心概念，是香港基本法中基本權(quán)利和義務(wù)的主體，因此，香港特別行政區(qū)居民是香港特別行政區(qū)效忠義務(wù)的主體，也是國(guó)家效忠義務(wù)的主體。國(guó)家效忠義務(wù)的落實(shí)，有賴(lài)于憲法法律實(shí)施。香港特別行政區(qū)公職人員承擔(dān)實(shí)施憲法及香港基本法、維護(hù)“一國(guó)兩制”的重任，需承擔(dān)特別嚴(yán)格的國(guó)家效忠義務(wù)。

一、國(guó)家效忠義務(wù)的政治法律基礎(chǔ)

國(guó)家效忠的概念來(lái)自于政治效忠。政治效忠的基本含義，是指?jìng)€(gè)人、組織等主體對(duì)政治共同體的忠誠(chéng)。在現(xiàn)實(shí)中，個(gè)人和政治共同體共生共存，互相建構(gòu)。政治效忠源自個(gè)人對(duì)政治共同體的依賴(lài)和需要，政治上的忠誠(chéng)與服從是政治共同體建立和存續(xù)所必需的。國(guó)家是作為最具組織性的政治共同體出現(xiàn)的，政治效忠是國(guó)家建立和存續(xù)所必需的?，F(xiàn)代國(guó)家公民與國(guó)家的正常關(guān)系，就是人民主權(quán)原則基礎(chǔ)上的國(guó)家保護(hù)公民權(quán)利，公民服從憲法法律、效忠國(guó)家的關(guān)系。

（一）國(guó)家效忠義務(wù)從本質(zhì)上看是超憲法的

現(xiàn)代國(guó)家憲法均會(huì)明確規(guī)定公民的基本權(quán)利，不過(guò)有許多憲法并不明確規(guī)定公民的基本義務(wù)。但不可否認(rèn)的是，任何一個(gè)國(guó)家的憲法，無(wú)論是否有明文的基本義務(wù)規(guī)定，公民的一項(xiàng)不可推卸的義務(wù)，就是對(duì)國(guó)家主權(quán)的尊重和捍衛(wèi)，對(duì)憲法法律的服從。國(guó)家效忠義務(wù)直接來(lái)自公民服從法律的義務(wù)，服從義務(wù)是所有基本義務(wù)中最基礎(chǔ)的義務(wù)。憲法文本中常常沒(méi)有明確規(guī)定服從法律，但是它的存在卻是憲法的預(yù)設(shè)，因?yàn)槿魏我徊糠傻拇嬖诙俭w現(xiàn)了對(duì)遵守法律的期待?！白鳛橐豁?xiàng)預(yù)設(shè)，‘服從法律’并非法律的論題。它不需要來(lái)自憲法的規(guī)定，它是法治國(guó)的民主最理所當(dāng)然的前提，因?yàn)槊裰魍ㄟ^(guò)法律進(jìn)行統(tǒng)治。服從法律是一項(xiàng)先天的基本義務(wù)。這一項(xiàng)基本義務(wù)屬于自然法范疇，具有道德義務(wù)的特征。但是對(duì)于最嚴(yán)格的制定法實(shí)證主義者來(lái)說(shuō)，它的存在也是必需的”。①王暉：《法律中的團(tuán)結(jié)與基本義務(wù)》，載《清華法學(xué)》2015年第3期。國(guó)家主權(quán)先于憲法和法律存在，要成為一國(guó)公民，從倫理和邏輯上看，必須尊重一國(guó)主權(quán)。而從現(xiàn)實(shí)和法律的意義上來(lái)看，尊重一國(guó)主權(quán)，就是要尊重一國(guó)的憲制。

（二）國(guó)家效忠的對(duì)象從個(gè)人轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家憲制

最初的政治效忠來(lái)自于歐洲中世紀(jì)初期的封君與封臣的政治法律關(guān)系，封君（封主）給予封臣封地及封地上的財(cái)政、司法權(quán)，并保護(hù)封臣，封臣則宣誓效忠封君（封主）并承諾在需要時(shí)自備裝備保衛(wèi)封君（封主）。從某種意義上講，封君（封主）與封臣的關(guān)系，是一種比較自由的政治契約關(guān)系。隨著王權(quán)地位的提升，所有受?chē)?guó)王統(tǒng)治的人民均被要求向國(guó)王效忠。這以封地為基礎(chǔ)的封君（封主）與封臣之間的“保護(hù)與服從”的關(guān)系，發(fā)展成為王國(guó)內(nèi)國(guó)王與人民普遍的“保護(hù)與服從”的關(guān)系。政治效忠的強(qiáng)迫性逐步取代政治效忠的自愿性。歐洲中世紀(jì)的效忠關(guān)系，雖然具有突出的政治法律面向，但這種效忠義務(wù)的基礎(chǔ)，首先是道德的而非法律的。隨著人民主權(quán)理論的出現(xiàn)、歐洲民族國(guó)家的形成和憲法的制定，政治效忠的對(duì)象變成?了人民組成的國(guó)家，效忠義務(wù)的法律性便大大超越了其道德性。②參見(jiàn)姚建國(guó)、談文棟：《作為憲法義務(wù)的政治效忠——以香港立法會(huì)議員宣誓事件為視角》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第四期。

近代國(guó)家是在人民主權(quán)理論、法治理論和基本人權(quán)理論影響下形成的。國(guó)家是最具組織性的政治共同體，并通過(guò)憲法法律將個(gè)人和國(guó)家有效組合在一起。通過(guò)立憲和公民意識(shí)的培養(yǎng)，人民與國(guó)家的政治關(guān)系很快呈現(xiàn)為公民與國(guó)家的憲法關(guān)系。公民需要國(guó)家的保護(hù)，公民又不得不服從國(guó)家權(quán)力，公民和國(guó)家在憲法體制中獲得法律關(guān)系的具體定位。公民對(duì)國(guó)家效忠，從本質(zhì)上講，既非效忠一國(guó)的文化、也非效忠一國(guó)的權(quán)力，而是效忠一個(gè)國(guó)家現(xiàn)行的憲法體制。

（三）公民效忠國(guó)家已經(jīng)成為基本的憲法法律義務(wù)

公民是憲制國(guó)家中的一個(gè)重要概念，現(xiàn)代國(guó)家人民與國(guó)家的政治關(guān)系，相當(dāng)部分是通過(guò)公民與國(guó)家的憲法關(guān)系來(lái)確定的。具有一國(guó)國(guó)籍者成為一國(guó)的公民，公民成為可依法律及程序進(jìn)行確認(rèn)或甄別的憲法關(guān)系中的一方主體，公民既是基本權(quán)利的享有者，也是基本義務(wù)的承擔(dān)者。基本義務(wù)首先出現(xiàn)在1795年法國(guó)憲法中，當(dāng)時(shí)規(guī)定了四項(xiàng)基本義務(wù)：服從法律的義務(wù)、納稅義務(wù)、財(cái)產(chǎn)犧牲的義務(wù)和服兵役的義務(wù)。1919年德國(guó)的魏瑪憲法專(zhuān)章規(guī)定了“基本權(quán)利和基本義務(wù)”。除了具體的各項(xiàng)基本義務(wù)，《魏瑪憲法》第163條加強(qiáng)了基本義務(wù)條款的設(shè)置：“每個(gè)德國(guó)人在不損害個(gè)體自由的情況下，依照公共利益的需要，根據(jù)自身精神、體力上的能力，盡道德上的義務(wù)?！?949年的《聯(lián)邦德國(guó)基本法》僅明確保留個(gè)別的基本義務(wù)，主要是出于對(duì)納粹時(shí)期濫用公民義務(wù)的反應(yīng)。但是，《聯(lián)邦德國(guó)基本法》通過(guò)其整體結(jié)構(gòu)以及憲法法院的判例，明確了公民及政黨均不得違反自由民主的基本秩序。1993年《俄羅斯憲法》第159條規(guī)定：“保衛(wèi)祖國(guó)是俄羅斯聯(lián)邦公民的職責(zé)和義務(wù)。”我國(guó)自1954年憲法至1982年憲法，均專(zhuān)章規(guī)定了“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”，其中公民基本義務(wù)的核心內(nèi)容，就是國(guó)家效忠義務(wù)。國(guó)家效忠義務(wù)雖然從本質(zhì)上看是超越憲法的，但逐步被吸納為憲法法律上的義務(wù)。

二、香港特別行政區(qū)居民及其公職人員的國(guó)家效忠義務(wù)以憲法和香港基本法為基礎(chǔ)

通常而言，一國(guó)憲法是公民及其公職人員國(guó)家效忠義務(wù)的基礎(chǔ)。我國(guó)實(shí)行“一國(guó)兩制”，憲法與香港基本法共同構(gòu)成香港的憲制基礎(chǔ)。根據(jù)香港基本法，“居民”這一概念比“公民”概念更具“政治身份”的核心地位，香港基本法專(zhuān)章規(guī)定了“居民的基本權(quán)利與自由”，香港公職人員肩負(fù)實(shí)施憲法法律和維護(hù)“一國(guó)兩制”的重任，香港特別行政區(qū)居民及其公職人員的國(guó)家效忠義務(wù)是以憲法和香港基本法為基礎(chǔ)的。

（一）憲法規(guī)定與香港基本法規(guī)定的內(nèi)在一致性

我國(guó)憲法的第52條至第55條集中規(guī)定了公民的國(guó)家效忠義務(wù)。憲法第52條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和全國(guó)各民族團(tuán)結(jié)的義務(wù)。”憲法第54條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有維護(hù)祖國(guó)的安全、榮譽(yù)和利益的義務(wù)，不得有危害祖國(guó)的安全、榮譽(yù)和利益的行為?！睉椃ǖ倪@兩條關(guān)于公民基本義務(wù)的規(guī)定，明確體現(xiàn)了公民的效忠國(guó)家義務(wù)。憲法第53條又規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民必須遵守憲法和法律……”，這既是對(duì)公民服從主權(quán)義務(wù)的直接表達(dá)，也是對(duì)公民效忠國(guó)家義務(wù)的再次強(qiáng)調(diào)。因此，根據(jù)上述憲法規(guī)定，中國(guó)公民必須履行服從主權(quán)、效忠國(guó)家的義務(wù)。

從傳統(tǒng)的憲法理論而言，一般只存在公民效忠國(guó)家的問(wèn)題，不存在居民效忠國(guó)家的問(wèn)題。但是，我國(guó)的香港特別行政區(qū)是基于憲法的特別授權(quán)而設(shè)立的，基于對(duì)“一國(guó)兩制”方針的落實(shí)，就產(chǎn)生了香港基本法關(guān)于“居民的基本權(quán)利和義務(wù)”的規(guī)定，也產(chǎn)生了香港居民對(duì)香港特別行政區(qū)效忠義務(wù)的問(wèn)題和香港居民對(duì)國(guó)家的效忠義務(wù)問(wèn)題。香港基本法第24條規(guī)定:“香港特別行政區(qū)居民，簡(jiǎn)稱(chēng)香港居民，包括永久性居民和非永久性居民”，香港的永久性居民和非永久性居民中，既包括中國(guó)公民，也包括非中國(guó)籍人。香港居民的范圍比香港居民中的中國(guó)公民的范圍要廣。香港居民因?yàn)榕c中國(guó)公民及非中國(guó)籍人等政治身份發(fā)生重疊，其國(guó)家效忠問(wèn)題變得復(fù)雜化。

香港基本法對(duì)于居民的基本義務(wù)的規(guī)定只有一條概括性的表述，即香港基本法第42條規(guī)定：“香港居民和在香港的其他人有遵守香港特別行政區(qū)實(shí)行的法律的義務(wù)”。之所以作這樣的規(guī)定，原香港特別行政區(qū)基本法起草委員會(huì)委員王叔文教授指出：是根據(jù)“一國(guó)兩制”的方針和從香港的實(shí)際情況出發(fā)的，主要從三個(gè)方面考慮：“（1）由于實(shí)行‘一個(gè)國(guó)家，兩種制度’，憲法雖然從總體上適用于香港特別行政區(qū)，但憲法有關(guān)社會(huì)主義的制度和政策的規(guī)定不適用于該地區(qū)；全國(guó)性法律也只是限于國(guó)防、外交和其他按基本法規(guī)定不屬于香港特別行政區(qū)自治范圍的法律。因此，不便統(tǒng)一規(guī)定香港居民有遵守憲法和法律的義務(wù)；（2）由于香港居民中有中國(guó)公民，也有非中國(guó)籍的人，憲法中有關(guān)公民的基本義務(wù)，不便統(tǒng)一規(guī)定為香港居民的基本義務(wù)；（3）香港居民必須維護(hù)國(guó)家主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，在基本法其他條文中已有體現(xiàn)，例如基本法第23條規(guī)定?！雹弁跏逦模骸墩撓愀厶貏e行政區(qū)居民的基本權(quán)利和義務(wù)》，載《法律科學(xué)》1990年第5期。因此，從香港基本法的總體結(jié)構(gòu)中可以看出，香港基本法第42條規(guī)定和第23條規(guī)定的呼應(yīng)，實(shí)際上包含了香港居民對(duì)特別行政區(qū)的效忠義務(wù)，也包含了對(duì)國(guó)家的效忠義務(wù)。需要強(qiáng)調(diào)的是，香港特別行政區(qū)實(shí)行的法律已經(jīng)納入以憲法為最高規(guī)范的中國(guó)法體系中，香港特別行政區(qū)又是中華人民共和國(guó)不可分割的部分，香港基本法第42條規(guī)定香港居民遵守香港特別行政區(qū)實(shí)行的法律的義務(wù)，既表明了香港居民有效忠香港特別行政區(qū)的義務(wù)，也包含著香港居民須尊重和服從中華人民共和國(guó)主權(quán)的要求。

（二）國(guó)家效忠義務(wù)與特別行政區(qū)效忠義務(wù)的本質(zhì)一致性

效忠香港特別行政區(qū)義務(wù)與效忠中華人民共和國(guó)義務(wù)有一定的分離，前者是對(duì)地方效忠的法律義務(wù)，后者是對(duì)國(guó)家效忠的憲法義務(wù)。對(duì)于香港居民中的中國(guó)公民而言，特別行政區(qū)效忠義務(wù)與國(guó)家效忠義務(wù)是完全競(jìng)合的，對(duì)于香港居民中的非中國(guó)籍人而言，特別行政區(qū)效忠義務(wù)與國(guó)家效忠義務(wù)也有部分競(jìng)合的情況。

基于憲法是香港基本法的基礎(chǔ)，憲法和香港基本法共同構(gòu)成香港特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)，效忠香港特別行政區(qū)，當(dāng)然會(huì)產(chǎn)生效忠中華人民共和國(guó)的結(jié)果，而要求效忠香港特別行政區(qū)，就本質(zhì)而言，就是要求效忠中華人民共和國(guó)。由于憲法及香港基本法所確立的“一國(guó)兩制”方針是以一國(guó)為前提的，因此，就效忠義務(wù)的實(shí)質(zhì)意義而言，擁護(hù)香港基本法，就是尊重中國(guó)憲法；效忠香港特別行政區(qū)，也就是支持中華人民共和國(guó)。香港特別行政區(qū)的根本利益與中華人民共和國(guó)的根本利益，在本質(zhì)上是一致的，因此，效忠香港特別行政區(qū)義務(wù)與效忠中華人民共和國(guó)義務(wù)，在本質(zhì)指向上是一致的。全國(guó)人大常委會(huì)在對(duì)香港基本法第104條的解釋中指出：“《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》第一百零四條規(guī)定的宣誓，是該條所列的公職人員對(duì)中華人民共和國(guó)及其香港特別行政區(qū)的法律承諾，具有法律約束力?！笨梢?jiàn)，這一宣誓具有雙重意義，宣誓既是對(duì)中華人民共和國(guó)的法律承諾，也是對(duì)香港特別行政區(qū)的法律承諾。就法律承諾的意義來(lái)看，效忠香港特別行政區(qū)義務(wù)和效忠中華人民共和國(guó)義務(wù)也是具有一致性的。

三、香港特別行政區(qū)居民的國(guó)家效忠義務(wù)

根據(jù)香港基本法，特別行政區(qū)居民是基本權(quán)利與義務(wù)的主體，居民包括永久性居民和非永久性居民，居民中的中國(guó)公民和永久性居民具有特殊的政治地位。香港特別行政區(qū)居民當(dāng)然有效忠香港特別行政區(qū)的義務(wù)，他們的國(guó)家效忠義務(wù)的大小，是與他們?cè)谙愀厶貏e行政區(qū)的政治地位成正比的。

（一）香港特別行政區(qū)居民的國(guó)家效忠義務(wù)具有層次性和階梯性

香港特別行政區(qū)居民及其公職人員的國(guó)家效忠義務(wù)是多層次、階梯化的。國(guó)家效忠義務(wù)從高到低可分為以下幾個(gè)層級(jí)：第一層級(jí)，香港居民中的中國(guó)公民承擔(dān)嚴(yán)格的特別行政區(qū)效忠義務(wù)和嚴(yán)格的國(guó)家效忠義務(wù)；第二層級(jí)，香港永久性居民中的非中國(guó)籍人承擔(dān)嚴(yán)格的特別行政區(qū)效忠義務(wù)和基本的國(guó)家效忠義務(wù)；第三層級(jí)，香港非永久性居民中的非中國(guó)籍人承擔(dān)基本的特別行政區(qū)效忠義務(wù)和隱性國(guó)家效忠義務(wù)。香港永久性居民和非永久性居民中的非中國(guó)籍人，當(dāng)然有基于其自身國(guó)籍產(chǎn)生的國(guó)家效忠問(wèn)題，但是，既然他們成為了香港特別行政區(qū)的居民，他們就因?yàn)槠溆谰眯跃用窕蚍怯谰眯跃用竦纳矸菖c香港特別行政區(qū)建立了特殊的政治聯(lián)系。由于香港特別行政區(qū)是中國(guó)的一個(gè)地方行政區(qū)域，他們也就與中華人民共和國(guó)建立起特殊的政治聯(lián)系。他們不得因?yàn)樾е移鋰?guó)籍所屬?lài)?guó)，而進(jìn)行危害我國(guó)主權(quán)和憲制的行為。

有學(xué)者將公民對(duì)國(guó)家憲制的效忠內(nèi)容分為三個(gè)層次：國(guó)家共同體的統(tǒng)一完整、對(duì)人民主權(quán)原則的忠誠(chéng)、維護(hù)憲法所確立的基本價(jià)值秩序。④同注②。若以此為基礎(chǔ)，嚴(yán)格的國(guó)家效忠義務(wù)，應(yīng)當(dāng)包括全部這三個(gè)層次的效忠內(nèi)容?；镜膰?guó)家效忠義務(wù)和隱含的國(guó)家效忠義務(wù)，應(yīng)當(dāng)包含“國(guó)家共同體的統(tǒng)一完整”的效忠內(nèi)容，也要包含“對(duì)人民主權(quán)原則的忠誠(chéng)”中的部分效忠內(nèi)容，即“對(duì)人民主權(quán)原則的服從”，也包含對(duì)“維護(hù)憲法所確立的基本價(jià)值秩序的”部分的及最低限度的效忠內(nèi)容，即“對(duì)現(xiàn)行國(guó)家憲制的尊重”。

（二）香港特別行政區(qū)居民中中國(guó)公民的國(guó)家效忠義務(wù)

由于中國(guó)公民的概念內(nèi)涵及地位以我國(guó)憲法和《國(guó)籍法》為基礎(chǔ)，全體中國(guó)公民，包括香港特別行政區(qū)的中國(guó)公民，都必須承擔(dān)憲法規(guī)定的基本義務(wù)。公民身份以國(guó)籍為準(zhǔn)，《國(guó)籍法》因列入香港基本法的附件三而在香港公布實(shí)施，因此，香港居民中的中國(guó)公民的內(nèi)涵及地位，以憲法規(guī)定為基礎(chǔ)，并由香港基本法和《國(guó)籍法》作補(bǔ)充。香港基本法第42條的概括性的規(guī)定是不能一概豁免香港居民中中國(guó)公民根據(jù)憲法所承擔(dān)的基本義務(wù)的。中國(guó)公民服從主權(quán)和效忠國(guó)家的義務(wù)在憲法規(guī)定的公民基本義務(wù)中具有基礎(chǔ)地位和核心地位，因此，香港居民中的中國(guó)公民服從主權(quán)和效忠國(guó)家的憲法義務(wù)，既沒(méi)有被豁免，也是絕對(duì)不能被豁免的。香港居民中的中國(guó)公民，具有香港居民和中國(guó)公民的雙重身份，因此，就有效忠香港特別行政區(qū)和效忠國(guó)家的雙重效忠義務(wù)問(wèn)題。

根據(jù)香港基本法，香港居民中的中國(guó)公民，在身份內(nèi)涵上優(yōu)于香港的其他居民。香港基本法第21條規(guī)定“香港特別行政區(qū)居民中的中國(guó)公民依法參與國(guó)家事務(wù)的管理，根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)確定的名額和代表產(chǎn)生辦法，由香港特別行政區(qū)居民中的中國(guó)公民在香港選出香港特別行政區(qū)的全國(guó)人民代表大會(huì)代表，參加最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作”，香港基本法還規(guī)定了一些重要的公職必須由香港永久性居民中的中國(guó)公民擔(dān)任?？梢?jiàn)，香港居民中的中國(guó)公民，既根據(jù)憲法享有公民的基本權(quán)利，又根據(jù)香港基本法享有香港居民的基本權(quán)利。香港居民中的中國(guó)公民，不僅必須承擔(dān)遵守香港特別行政區(qū)實(shí)行的法律、效忠香港特別行政區(qū)的香港基本法義務(wù)，還必須承擔(dān)服從主權(quán)和效忠國(guó)家的憲法義務(wù)。

（三）香港特別行政區(qū)居民中非中國(guó)國(guó)籍人的國(guó)家效忠義務(wù)

根據(jù)香港基本法，居民是核心概念，而居民又分成永久性居民與非永久性居民，其中，永久性居民具有較特殊的政治地位。香港永久性居民與非永久性居民享有的權(quán)利不完全相同，永久性居民享有的特殊性權(quán)利主要包括：（1）在香港特別行政區(qū)享有居留權(quán)；（2）香港特別行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)由永久性居民依照香港基本法的有關(guān)規(guī)定組成；（3）永久性居民依法享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；（4）香港特別行政區(qū)的行政長(zhǎng)官、行政會(huì)議成員、立法會(huì)主席、政府主要官員、終審法院和高等法院首席法官以及全國(guó)人大常委會(huì)香港基本法委員會(huì)香港委員，必須由在外國(guó)無(wú)居留權(quán)的香港永久性居民中的中國(guó)公民擔(dān)任；（5）香港特別行政區(qū)立法會(huì)由在外國(guó)無(wú)居留權(quán)的香港永久性居民中的中國(guó)公民擔(dān)任，但非中國(guó)籍的香港永久性居民和在外國(guó)有居留權(quán)的香港永久性居民也可當(dāng)選為香港特別行政區(qū)立法會(huì)議員，其所占比例不得超過(guò)全體議員的20%；（6）在香港特別行政區(qū)政府各部門(mén)任職的公務(wù)人員，除香港基本法第101條對(duì)外籍公務(wù)員另有規(guī)定者或法律規(guī)定某一職級(jí)以下者，也必須由永久性居民擔(dān)任。從一定意義上說(shuō)，永久性居民在香港特別行政區(qū)充當(dāng)了“政治公民”的角色，香港的永久性居民不僅需要效忠香港特別行政區(qū)，也由于與中華人民共和國(guó)的特殊政治聯(lián)系，產(chǎn)生國(guó)家效忠義務(wù)問(wèn)題。在香港特別行政區(qū)，公民的身份問(wèn)題通過(guò)《國(guó)籍法》在香港的實(shí)施來(lái)解決，而永久性居民的身份問(wèn)題，則直接在香港基本法中來(lái)規(guī)定，永久性居民身份是大多數(shù)公職的任職條件。就作為特別行政區(qū)效忠義務(wù)和國(guó)家效忠義務(wù)的主體而言，香港永久性居民的主體性地位十分突出。

香港特別行政區(qū)永久性居民中的非中國(guó)籍人，當(dāng)然有效忠其國(guó)籍所屬?lài)?guó)的義務(wù)，但是，他們作為香港特別行政區(qū)的永久性居民，享有居留權(quán)，并依香港基本法享受選舉權(quán)和被選舉權(quán)，從香港基本法的意義上說(shuō)，他們與永久性居民中的中國(guó)公民一樣，都是香港特別行政區(qū)的主人。因此，永久性居民中的非中國(guó)籍人除了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)香港特別行政區(qū)的嚴(yán)格效忠義務(wù)，還要基于特別行政區(qū)效忠義務(wù)與國(guó)家效忠義務(wù)本質(zhì)上的一致性，基于永久性居民在香港特別行政區(qū)的特殊政治地位及享有的權(quán)利，他們還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)中華人民共和國(guó)的基本效忠義務(wù)。至于香港特別行政區(qū)非永久性居民中的非中國(guó)籍人，則需要遵守在香港特別行政區(qū)實(shí)行的法律的同時(shí)，不損害中華人民共和國(guó)的主權(quán)和憲制，從而承擔(dān)基本的特別行政區(qū)效忠義務(wù)，并承擔(dān)隱含的對(duì)中華人民共和國(guó)的最低效忠義務(wù)。⑤參見(jiàn)顧敏康：《〈憲法〉與〈基本法〉共同構(gòu)成香港特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)》，載《港澳研究》2018年第1期。

有學(xué)者分析了不同層次的“愛(ài)國(guó)愛(ài)港”義務(wù)，認(rèn)為“永久性居民中的非中國(guó)公民和非永久性居民，作為‘居民’必須基于基本法‘愛(ài)港’，基于自身國(guó)籍而各愛(ài)其國(guó)，不必愛(ài)中國(guó)”。⑥田飛龍：《認(rèn)同的憲法難題：對(duì)“愛(ài)國(guó)愛(ài)港”的基本法解釋》，載《法學(xué)評(píng)論》2015年第3期。這里所指的“愛(ài)國(guó)愛(ài)港”義務(wù)，用法律語(yǔ)言來(lái)表述，就是國(guó)家效忠和特別行政區(qū)效忠義務(wù)。雖然香港特別行政區(qū)居民中的非中國(guó)籍人基于自身國(guó)籍而各愛(ài)其國(guó)，但是，香港是中華人民共和國(guó)不可分離的部分，“愛(ài)港”與“愛(ài)國(guó)”有高度的一致性，既然必須基于基本法“愛(ài)港”，也就應(yīng)該“愛(ài)中國(guó)”，至少是消極地“愛(ài)中國(guó)”。即便是為了“愛(ài)”其國(guó)籍所屬?lài)?guó)家，也不能因?yàn)椤皭?ài)”其國(guó)籍所屬?lài)?guó)而敵視甚至危害中華人民共和國(guó)。

四、香港特別行政區(qū)公職人員的國(guó)家效忠義務(wù)

香港特別行政區(qū)公職人員的國(guó)家效忠義務(wù)，是以香港居民的國(guó)家效忠義務(wù)為基礎(chǔ)的。同時(shí)，香港特別行政區(qū)的公職人員，也是中華人民共和國(guó)的公職人員，是香港特別行政區(qū)憲制和國(guó)家憲制的組成部分，因此，香港特別行政區(qū)公職人員需承擔(dān)特別嚴(yán)格的特別行政區(qū)效忠義務(wù)和特別嚴(yán)格的國(guó)家效忠義務(wù)。

（一）有就職宣誓要求的香港特別行政區(qū)公職人員的國(guó)家效忠義務(wù)

有就職宣誓要求的公職人員的國(guó)家效忠義務(wù)，比沒(méi)有就職宣誓的公職人員的國(guó)家效忠義務(wù)要高一些。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)基本法第104條的解釋?zhuān)啊吨腥A人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》第104條所規(guī)定的宣誓，是該條所列公職人員對(duì)中華人民共和國(guó)及其特別行政區(qū)作出的法律承諾，具有法律約束力。宣誓人必須真誠(chéng)信奉并嚴(yán)格遵守法定誓言，宣誓人作虛假宣誓或者宣誓之后從事違反誓言行為的，依法承擔(dān)法律責(zé)任”?？梢?jiàn)，重要公職人員不僅要承擔(dān)嚴(yán)格的效忠國(guó)家義務(wù)，而且，要通過(guò)法定的專(zhuān)門(mén)程序和形式進(jìn)行就職宣誓，也就是明確的政治效忠承諾，并承擔(dān)由承諾形成的具體的法律約束力。就職宣誓的本質(zhì)是政治效忠，既是香港特別行政區(qū)效忠宣誓，也是國(guó)家效忠宣誓。

根據(jù)香港基本法第104條的規(guī)定可以看出，不是所有的公職人員都需要進(jìn)行效忠宣誓，這里，不能理解為只有香港基本法規(guī)定需要進(jìn)行宣誓效忠的公職人員，才承擔(dān)效忠香港特別行政區(qū)的義務(wù)和效忠中華人民共和國(guó)的義務(wù)。這些需要宣誓效忠的公職人員的效忠香港特別行政區(qū)的義務(wù)，是以全體香港公職人員的效忠香港特別行政區(qū)的義務(wù)為基礎(chǔ)的，進(jìn)一步說(shuō)，是以全體香港居民的效忠香港特別行政區(qū)的義務(wù)為基礎(chǔ)的。宣誓效忠，只是為了強(qiáng)化重要公職人員對(duì)效忠義務(wù)的重視和對(duì)效忠義務(wù)履行的承諾。但是，不同公職人員的國(guó)家效忠義務(wù)依然在要求的嚴(yán)格程度上有一定的差別。

（二）香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的國(guó)家效忠義務(wù)

特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官因?yàn)橄愀刍痉ǖ囊?guī)定需要達(dá)到最高的國(guó)家效忠要求。香港基本法第44條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)長(zhǎng)官由年滿(mǎn)四十周歲，在香港通常居住連續(xù)滿(mǎn)二十年并在外國(guó)無(wú)居留權(quán)的香港特別行政區(qū)永久性居民中的中國(guó)公民擔(dān)任?！痹愀厶貏e行政區(qū)基本法起草委員會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)魯平先生指出：“為什么我們?cè)谄鸩莼痉ǖ倪@個(gè)條文時(shí)要特別加上‘在外國(guó)無(wú)居留權(quán)’這幾個(gè)字，這里面有一個(gè)效忠的問(wèn)題。既然特別行政區(qū)的行政長(zhǎng)官要對(duì)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)中央人民政府負(fù)責(zé)，他就必須效忠于社會(huì)主義的中華人民共和國(guó)憲法?！雹唪斊剑骸缎姓L(zhǎng)官必須“愛(ài)國(guó)愛(ài)港”的法律依據(jù)》，載《港澳研究》2014年第1期。香港基本法第43條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官是香港特別行政區(qū)的首長(zhǎng)，代表香港特別行政區(qū)。香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官依照本法的規(guī)定對(duì)中央人民政府和香港特別行政區(qū)負(fù)責(zé)?！毙姓L(zhǎng)官對(duì)中央人民政府負(fù)責(zé)的規(guī)定，不僅強(qiáng)化了行政長(zhǎng)官的國(guó)家效忠義務(wù)，而且，建構(gòu)了中央政府與行政長(zhǎng)官的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。行政長(zhǎng)官效忠國(guó)家與行政長(zhǎng)官對(duì)中央政府負(fù)責(zé)，高度一致。

（三）香港特別行政區(qū)其他公職人員的國(guó)家效忠義務(wù)

香港特別行政區(qū)政府公務(wù)員和立法會(huì)議員的國(guó)家效忠要求，也有一定的特殊性。香港政府公務(wù)員有忠于香港特別行政區(qū)政府、服從行政長(zhǎng)官領(lǐng)導(dǎo)和恪盡職守的義務(wù)。效忠國(guó)家義務(wù)與服從政府、依法恪盡職守的義務(wù)直接聯(lián)系在一起。香港基本法對(duì)于立法會(huì)的效忠義務(wù)的要求也是很高的。香港基本法第67條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)立法會(huì)由在外國(guó)無(wú)居留權(quán)的香港特別行政區(qū)永久性居民中的中國(guó)公民組成。但非中國(guó)籍的香港特別行政區(qū)永久性居民和在外國(guó)有居留權(quán)的香港特別行政區(qū)永久性居民也可以當(dāng)選為香港特別行政區(qū)立法會(huì)議員，其所占比例不得超過(guò)立法會(huì)全體議員的百分之二十?！痹摋l第一句中“在國(guó)外無(wú)居留權(quán)”的字樣，也是為了強(qiáng)化立法會(huì)議員的國(guó)家效忠義務(wù)，只是考慮到香港居民身份的復(fù)雜性，才規(guī)定了有比例限制的例外。立法會(huì)議員也是要根據(jù)香港基本法第104條進(jìn)行就職宣誓的，香港基本法第79條在關(guān)于立法會(huì)議員喪失資格的規(guī)定中包含了以下情形：“（七）行為不檢或違反誓言而經(jīng)立法會(huì)出席會(huì)議的議員三分之二通過(guò)譴責(zé)?！睂⑦`反效忠誓言作為喪失任職資格的情況，就香港基本法的明文規(guī)定而言，僅此一例。

香港法官有遵守“政治中立”的傳統(tǒng)，這里的“政治中立”，一般是指法官不參與政治活動(dòng)，相對(duì)各政黨、利益集團(tuán)居以“獨(dú)立”“公正”“超然”的地位，而不是指與政治絕緣，不具有任何政治立場(chǎng)。法官的“政治中立”是以必須尊重和維護(hù)法治，依法履職為前提的。根據(jù)香港基本法，法官在就職時(shí)也要進(jìn)行就職宣誓，宣誓擁護(hù)香港基本法、效忠中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)。因此，法官也有政治效忠，就是效忠香港特別行政區(qū)和效忠中華人民共和國(guó)。法官應(yīng)當(dāng)尊重憲法，堅(jiān)守香港基本法，依法竭力履職，維護(hù)法治。

五、加強(qiáng)香港特別行政區(qū)居民及其公職人員國(guó)家效忠義務(wù)的責(zé)任落實(shí)

國(guó)家認(rèn)同、民族歸屬，既是情感問(wèn)題，更是政治問(wèn)題和法律問(wèn)題。香港特別行政區(qū)及其公職人員國(guó)家效忠意識(shí)的培養(yǎng)，首先是教育。教育的重點(diǎn)當(dāng)然是青少年的教育。但是，國(guó)家效忠意識(shí)的培養(yǎng)，必須與國(guó)家效忠義務(wù)的責(zé)任落實(shí)密切結(jié)合。國(guó)家效忠義務(wù)的責(zé)任的落實(shí)，需要通過(guò)中央政府和香港特別行政區(qū)政府的密切配合來(lái)展開(kāi)，需要通過(guò)立法、行政和司法多個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)完成。

（一）加強(qiáng)憲法和香港基本法在香港特別行政區(qū)的實(shí)施

憲法和香港基本法共同構(gòu)成香港特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)，憲法不僅對(duì)香港整體有效，憲法必須在香港得到實(shí)施。憲法在香港的實(shí)施有兩個(gè)方面，一方面，憲法通過(guò)香港基本法在香港特別行政區(qū)實(shí)施，“一國(guó)兩制”的方針和精神蘊(yùn)含在我國(guó)憲法中，香港基本法是對(duì)“一國(guó)兩制”方針的具體化、制度化和法律化。香港基本法以憲法為依據(jù)，同時(shí)，又基于與憲法產(chǎn)生的互動(dòng)關(guān)系，通過(guò)香港基本法的全面落實(shí)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)憲法確定的任務(wù)。另一方面，憲法應(yīng)當(dāng)在香港特別行政區(qū)直接實(shí)施。除了憲法中有關(guān)社會(huì)主義的制度和政策不在香港實(shí)行，以及憲法中的有關(guān)規(guī)定直接被香港基本法所作的具體特殊規(guī)定所替代外，憲法應(yīng)當(dāng)約束香港特別行政區(qū)的各政權(quán)機(jī)關(guān)及以香港行政長(zhǎng)官為首的全體公職人員。香港居民以遵守在香港特別行政區(qū)實(shí)行的法律為底線，尊重與遵守憲法。憲法的效力不同于憲法的適用，憲法中關(guān)于不適用香港的關(guān)于社會(huì)主義制度的規(guī)定在內(nèi)地和香港一樣有效，香港居民不能利用香港這個(gè)地方破壞內(nèi)地實(shí)行的社會(huì)主義制度，或?qū)嵤┪：?guó)家安全的行為，不得危害國(guó)家主權(quán)和國(guó)家憲制。國(guó)家效忠意識(shí)的提升需要采取各種措施，最重要的還是要通過(guò)憲法在香港特別行政區(qū)的具體實(shí)施和香港基本法的實(shí)施來(lái)實(shí)現(xiàn)。香港特別行政區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)憲法和香港基本法的適用，將大大增強(qiáng)香港居民及公職人員的國(guó)家效忠意識(shí)。

（二）加強(qiáng)列入基本法附件三的全國(guó)性法律在香港特別行政區(qū)的實(shí)施

香港基本法第18條，對(duì)全國(guó)性法律在香港的實(shí)施進(jìn)行了規(guī)定。列于香港基本法附件三的法律，由香港特別行政區(qū)在當(dāng)?shù)毓蓟蛄⒎▽?shí)施。任何列入基本法附件三的法律，限于有關(guān)國(guó)防、外交和其他按基本法不屬于香港特別行政區(qū)自治范圍的法律。已經(jīng)列入基本法附件三的全國(guó)性法律有：《國(guó)籍法》《領(lǐng)事特權(quán)與豁免條例》《國(guó)徽法》《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《駐軍法》《國(guó)旗法》和《國(guó)歌法》等，列入基本法附件三的全國(guó)性法律的實(shí)施，對(duì)于配合憲法和香港基本法的實(shí)施，加強(qiáng)香港特別行政區(qū)居民及其公職人員的國(guó)家效忠責(zé)任，意義重大。應(yīng)當(dāng)積極采取措施，加強(qiáng)列入基本法附件三的全國(guó)性法律在香港特別行政區(qū)的實(shí)施：（1）國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大常委會(huì)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督已經(jīng)列入基本法附件三的全國(guó)性法律在香港特別行政區(qū)的具體實(shí)施；（2）應(yīng)當(dāng)對(duì)部分已經(jīng)列入基本法附件三的全國(guó)性法律進(jìn)行必要的修改補(bǔ)充，例如，應(yīng)通過(guò)修改《國(guó)籍法》，將入籍宣誓，納入《國(guó)籍法》中；⑧同注⑥。（3）應(yīng)當(dāng)以香港基本法為依據(jù)，對(duì)基本法附件三及時(shí)進(jìn)行增列。服兵役是中國(guó)公民的一項(xiàng)憲法義務(wù)，是國(guó)家效忠義務(wù)的具體體現(xiàn)。香港特別行政區(qū)居民中中國(guó)公民的服兵役憲法義務(wù)，沒(méi)有，也不能作出特別的豁免。根據(jù)香港的實(shí)際情況，擬先采取鼓勵(lì)香港居民中的中國(guó)公民自愿服兵役的辦法，然后，擇時(shí)將《兵役法》納入香港基本法附件三。通過(guò)服兵役義務(wù)的履行，加強(qiáng)對(duì)香港居民中中國(guó)公民的國(guó)家效忠責(zé)任的落實(shí)。

（三）盡快完成香港特別行政區(qū)的國(guó)家安全立法

我國(guó)憲法第1條規(guī)定：“禁止任何組織和個(gè)人破壞社會(huì)主義制度?！毕愀刍痉ǖ?3條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止叛國(guó)、分裂國(guó)家的行為……?！笨梢?jiàn)，香港本地的國(guó)家安全立法，是一項(xiàng)憲制義務(wù)。但由于復(fù)雜的原因，該憲制義務(wù)至今未能履行，這勢(shì)必對(duì)我國(guó)國(guó)家安全產(chǎn)生保護(hù)漏洞。香港特別行政區(qū)的國(guó)家安全立法，雖然是香港特別行政區(qū)的事項(xiàng)，卻與中央人民政府管治的事項(xiàng)密切相關(guān)，更是涉及國(guó)家主權(quán)安全的事項(xiàng)?；谙愀刍痉ǖ?3條規(guī)定要求的香港本地立法不能無(wú)限期地拖延下去，香港特區(qū)政府和香港立法會(huì)應(yīng)當(dāng)采取更為積極的步驟推進(jìn)該項(xiàng)立法。同時(shí)，中央政府應(yīng)當(dāng)保留最后手段，也就是在形勢(shì)緊迫時(shí)，中央政府以適當(dāng)?shù)姆绞街苯訉?shí)現(xiàn)香港特別行政區(qū)的國(guó)家安全立法。香港本地的國(guó)家安全立法，應(yīng)當(dāng)包括為維護(hù)國(guó)家安全而對(duì)香港的《刑事罪行條例《官方機(jī)密條例》《社團(tuán)條例》及其附屬內(nèi)容的修訂。在法律的框架內(nèi)，以和平的方式表達(dá)政治言論，屬于香港基本法保護(hù)的香港居民的言論自由，但“港獨(dú)”言論，違反憲法、香港基本法、香港人權(quán)法案條例，不屬于香港居民的言論自由。以暴力或者其他嚴(yán)重非法手段推行“港獨(dú)”，本質(zhì)上屬于分裂國(guó)家行為，香港特別行政區(qū)應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法對(duì)此類(lèi)犯罪行為進(jìn)行嚴(yán)厲懲治。⑨參見(jiàn)王復(fù)春：《論香港特區(qū)反分裂國(guó)家立法》，載《地方立法研究》2018年第3期。

（四）加強(qiáng)對(duì)公職人員違反就職誓言的懲戒

公職人員行使公權(quán)力，公職人員是否履行國(guó)家效忠義務(wù)，直接關(guān)系到國(guó)家的主權(quán)安全，同時(shí)，公職人員的言行對(duì)社會(huì)公眾產(chǎn)生很大的影響力。公職人員堅(jiān)決效忠國(guó)家，會(huì)對(duì)社會(huì)公眾起到楷模作用，而公職人員一旦違反效忠誓言，甚至出現(xiàn)“港獨(dú)”言行，就會(huì)直接影響公眾的國(guó)家意識(shí)和國(guó)家效忠熱情。因此，必須嚴(yán)厲懲戒公職人員違反就職誓言的行為。一旦行政長(zhǎng)官違反誓言，通過(guò)彈劾程序，并由中央人民政府行使對(duì)行政長(zhǎng)官的最終免職權(quán)。特區(qū)政府其他官員一旦違反效忠誓言，就由特別行政區(qū)政府和中央人民政府行使懲戒權(quán)及免職權(quán)。一旦立法會(huì)議員違反就職誓言，就由立法會(huì)會(huì)議進(jìn)行譴責(zé)，從而使其喪失任職資格。雖然香港基本法第77條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)立法會(huì)議員在立法會(huì)的會(huì)議上發(fā)言，不受法律追究?！钡牵绻辛⒎〞?huì)議員在立法會(huì)的會(huì)議上發(fā)表主張“港獨(dú)”的言論，或者是發(fā)表支持或同情“港獨(dú)”的言論，那么，根據(jù)香港基本法第79條（七）的規(guī)定，應(yīng)判定為“行為不檢或違反誓言”而經(jīng)立法會(huì)出席會(huì)議的議員2/3通過(guò)譴責(zé)，從而喪失議員任職資格。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，香港基本法在未來(lái)修改時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定香港特別行政區(qū)的全體公職人員均應(yīng)進(jìn)行就職宣誓，從而與我國(guó)憲法第27條規(guī)定：“國(guó)家工作人員就職時(shí)應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定進(jìn)行憲法宣誓”保持內(nèi)在的一致性，有利于加強(qiáng)香港特別行政區(qū)全體公職人員的特別行政區(qū)效忠意識(shí)和國(guó)家效忠意識(shí)。

（五）加強(qiáng)對(duì)街頭暴力抗法者和嚴(yán)重“港獨(dú)”言論者的刑責(zé)追究

法律被遵守，是國(guó)家效忠義務(wù)的底線。香港基本法的制定，是包括香港居民在內(nèi)的全中國(guó)人民的智慧結(jié)晶，香港特別行政區(qū)積累的本地立法，也是香港特別行政區(qū)民主立法的可喜成果。香港通過(guò)多年的發(fā)展，已經(jīng)形成一整套成熟可行的法律體系、執(zhí)法程序和司法程序。香港從今年6月起的所謂“和平游行”，一開(kāi)始就走樣了，且越來(lái)越暴力化并出現(xiàn)嚴(yán)重的“港獨(dú)”言論。針對(duì)示威游行中出現(xiàn)的相關(guān)暴力犯罪行為和嚴(yán)重的“港獨(dú)”言論，可直接適用的法律有香港的《刑事罪行條例》《公安條例》《國(guó)旗及國(guó)徽條例》《航空保安條例》《社團(tuán)條例》《人權(quán)法案條例》等，香港特區(qū)政府要及時(shí)檢控犯罪，香港法院要嚴(yán)格公正地行使司法權(quán)，及時(shí)懲治暴力犯罪分子，及時(shí)禁止及限制“港獨(dú)”言論。法治必須是能看得見(jiàn)的，政府須嚴(yán)格執(zhí)法，法院須公正司法，法律面前人人平等，觸犯法律的人必須得到應(yīng)用的懲罰。只有這樣，法律的正義才能得到彰顯，國(guó)家的權(quán)威和尊嚴(yán)才能得到維護(hù)，香港也才能保持穩(wěn)定和繁榮。

總之，香港特別行政區(qū)是中國(guó)不可分離的部分，香港居民作為香港基本法所確定的“政治身份”，不僅有義務(wù)效忠香港特別行政區(qū)，也有義務(wù)效忠中華人民共和國(guó)。由于香港居民的多樣性，香港居民的國(guó)家效忠義務(wù)的具體要求有差別，但重要的是，效忠中華人民共和國(guó)的底線不能突破，中華人民共和國(guó)的主權(quán)和統(tǒng)一不能被挑戰(zhàn)。國(guó)家效忠義務(wù)，需要具體化的憲法、法律義務(wù)來(lái)強(qiáng)化落實(shí)，需要香港全體公職人員的恪盡職守、率先垂范，更需要香港全體居民的廣泛認(rèn)同和堅(jiān)守。