通信建設(shè)工程招投標(biāo)活動(dòng)的思考與建議

李序偉

【摘要】? ? 本文分析了通信建設(shè)工程特點(diǎn)，目前招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中三個(gè)方面存在問題，以及從5個(gè)方面改善建議

【關(guān)鍵詞】? ? 通信工程? ? 招投標(biāo)? ? 建議

通信建設(shè)工程是我國快速發(fā)展階段十分重要的一項(xiàng)內(nèi)容，不僅對(duì)于國家在國際中通信建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)能力的提高具有重要意義，還將進(jìn)一步的提高國民的通信質(zhì)量，滿足更多用戶對(duì)于通信的各種合理要求。

目前通信市場(chǎng)發(fā)展迅速，通信項(xiàng)目大量建設(shè)，企業(yè)每年均投入大量資金進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)的新建、改建、擴(kuò)建、升級(jí)等工程項(xiàng)目活動(dòng)。通信項(xiàng)目不僅具有一次性、臨時(shí)性、目的性等一般項(xiàng)目的特征，同時(shí)又具有技術(shù)導(dǎo)向性、項(xiàng)目眾多、專業(yè)分工細(xì)等特點(diǎn)，要求項(xiàng)目管理理論和方法更加適合通信工程項(xiàng)目的特點(diǎn)，對(duì)項(xiàng)目管理方法提出了更高的要求。具體到招投標(biāo)領(lǐng)域，目前在我國通信建設(shè)工程招投標(biāo)工作開展的過程中還存在一些有待進(jìn)一步完善的問題，這些問題的存在嚴(yán)重制約了通信建設(shè)工程的更好發(fā)展。

自《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》實(shí)施以來，招投標(biāo)體制在全國通信工程建設(shè)過程中得以廣泛應(yīng)用和推廣。為了進(jìn)一步規(guī)范通信工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，2014年工業(yè)和信息化部更是出臺(tái)了《通信工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（27號(hào)令），對(duì)在通信領(lǐng)域貫徹實(shí)施招投標(biāo)法和其實(shí)施條例給予細(xì)化和完善，對(duì)指導(dǎo)通信建設(shè)領(lǐng)域招投標(biāo)活動(dòng)、加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管發(fā)揮了重要作用。

2017年12月27日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議《關(guān)于修改 < 中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法 >、< 中華人民共和國計(jì)量法 > 的決定》修正，這是招標(biāo)法實(shí)施十年來的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和提升，在增強(qiáng)和固定招標(biāo)投標(biāo)法的可操作性方面具有里程碑意義，也是《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》已經(jīng)發(fā)展到成熟階段的重要標(biāo)志。

下面就通信建設(shè)工程招投標(biāo)活動(dòng)的特點(diǎn)進(jìn)行簡要分析，并提出一些思考。

一、通信建設(shè)工程的獨(dú)有特點(diǎn)

1.1工程地點(diǎn)覆蓋范圍廣而分散，環(huán)境差異大，地域性強(qiáng)

通信基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是為了滿足公眾對(duì)通信信號(hào)覆蓋的需求，因此通信工程規(guī)劃不像其他行業(yè)只是在少數(shù)固定的地點(diǎn)、區(qū)域?qū)嵤?，而是要從容量與覆蓋面這兩點(diǎn)出發(fā)，區(qū)域分布通常比較分散。

為保證通信容量和覆蓋面，需要到一些交通不便、硬件實(shí)施不齊全的偏遠(yuǎn)地區(qū)設(shè)置基站或傳輸線路。以通信骨干網(wǎng)傳輸工程為例，一個(gè)工程項(xiàng)目的工地?cái)?shù)量往往能達(dá)到數(shù)以百計(jì)，工程位置不固定且環(huán)境差異較大。

1.2總投資大，單項(xiàng)工程規(guī)模較小，數(shù)量多，工期短

單項(xiàng)通信項(xiàng)目大多以“點(diǎn)”或者“線”為單位，例如某小區(qū)新建基站工程、某條道路的通信線路施等。就單個(gè)單位工程來看，建設(shè)規(guī)模較小，單位工程的建設(shè)周期短，一般幾周到數(shù)月，長的也不超過一年，比如一個(gè)典型的租賃基站（不包括鐵塔部分）從入場(chǎng)裝修開始到完成割接入網(wǎng)前的準(zhǔn)備，最快只需十天左右時(shí)間，單項(xiàng)工程造價(jià)也較低，例如一個(gè)基站工程僅數(shù)萬元。再加上行業(yè)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)激烈，一個(gè)項(xiàng)目若不能及時(shí)完工投產(chǎn)，很可能失去市場(chǎng)先機(jī)。

同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略要求的普遍覆蓋，通信建設(shè)項(xiàng)目投資額較大，近幾年各省通信行業(yè)固定資產(chǎn)投資額均達(dá)到了百億元規(guī)模，結(jié)合單項(xiàng)工程投資額低的特點(diǎn)，因此項(xiàng)目數(shù)量相比其他行業(yè)更大，實(shí)行集中管理十分必要。

1.3擴(kuò)容工程占比較大

通信行業(yè)盡管項(xiàng)目數(shù)量較多，從項(xiàng)目性質(zhì)上來看，基本可以歸結(jié)為有限的幾類：基站、線路、管道、鐵塔、室內(nèi)分布和接入工程等，而這些項(xiàng)目的擴(kuò)容工程占了很大比例。

隨著我國移動(dòng)通信事業(yè)飛速發(fā)展，用戶數(shù)量的巨增需求加大，各通信運(yùn)營商在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不斷加大網(wǎng)絡(luò)建設(shè)投資，連續(xù)幾年保持網(wǎng)絡(luò)建設(shè)增長并已形成各自的網(wǎng)絡(luò)規(guī)模，因此通信工程在完善原通信網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上開始向網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)容建設(shè)工程轉(zhuǎn)變，擴(kuò)容工程數(shù)量和比例逐年增加。而往往基于原設(shè)備的擴(kuò)容改造工程更有利于原供應(yīng)參建方，很多企業(yè)在采購擴(kuò)容工程時(shí)因?yàn)榧夹g(shù)原因選擇單一來源采購方式，難以形成有效競(jìng)爭(zhēng)，保障價(jià)格公平和工程質(zhì)量。

綜合以上特點(diǎn)，在通信工程建設(shè)領(lǐng)域，開展集中采購的模式勢(shì)在必行，而27號(hào)令中規(guī)定的集中招標(biāo)對(duì)提高采購效率、降低采購成本、節(jié)省投標(biāo)成本方面起到非常積極的作用，同時(shí)實(shí)施地域和份額的明確限制了招標(biāo)人在項(xiàng)目實(shí)施過程中的自由裁量權(quán)，符合公平原則，同時(shí)避免了滋生腐敗，但是招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在實(shí)際操作實(shí)施地域和份額時(shí)，招標(biāo)文件規(guī)定實(shí)施地域和份額與實(shí)際履行時(shí)差距較大、中標(biāo)人不能履約、履約金額與實(shí)際差別較大、份額調(diào)整不能執(zhí)行等情況依然存在。

一、實(shí)施地域劃分的深度不夠。

招標(biāo)人在確定實(shí)施地域和份額時(shí)往往沒有詳細(xì)的調(diào)查分析，確定的過程缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持及科學(xué)論證，首先根據(jù)地市劃分標(biāo)段，然后根據(jù)地市大小，劃分?jǐn)?shù)量不等的份額，再根據(jù)份額數(shù)，對(duì)照地圖，確定每個(gè)份額的實(shí)施地域，最后確定每個(gè)實(shí)施地域的份額大小。這種簡單的實(shí)施地域確定方法，明顯深度不夠。

正常項(xiàng)目啟動(dòng)需經(jīng)過可行性研究、立項(xiàng)、方案設(shè)計(jì)、采購等過程，對(duì)于集中招標(biāo)項(xiàng)目，方案設(shè)計(jì)是非常重要的環(huán)節(jié)，方案設(shè)計(jì)的深度關(guān)系到采購的結(jié)果與實(shí)際履行的偏離度，兩者相輔相成。

二、中標(biāo)人實(shí)際履約與合同差距較大。

投標(biāo)人為了能中標(biāo)，基本都會(huì)采取所有標(biāo)段都參與的策略。因?yàn)楦鳂?biāo)段、份額之間的金額差距較大，實(shí)際履行過程中易出現(xiàn)中標(biāo)人能夠履行金額或預(yù)期履行金額與簽訂合同差距較大的情況，同時(shí)，因?yàn)轫?xiàng)目實(shí)施過程中的不確定因素較多，履約過程中監(jiān)管不到位，項(xiàng)目履約過程中的合同變更時(shí)常出現(xiàn)，從而導(dǎo)致部分中標(biāo)人履行金額比簽訂合同金額小;部分中標(biāo)人履行金額已超過簽訂合同金額，甚至出現(xiàn)中標(biāo)份額少的中標(biāo)人實(shí)施金額超過中標(biāo)份額大的中標(biāo)人等情況。

三、份額調(diào)整不明確或不能履行。

27號(hào)令中規(guī)定可以對(duì)中標(biāo)人的中標(biāo)份額進(jìn)行調(diào)整，但必須在招標(biāo)文件中注明調(diào)整規(guī)則。法律只明確可以調(diào)整份額，沒有注明具體的調(diào)整規(guī)則。份額調(diào)整主要出現(xiàn)在與中標(biāo)人簽訂合同前和與中標(biāo)人簽訂合同后兩個(gè)階段，與中標(biāo)人簽訂合同前的違約容易進(jìn)行調(diào)整，但與中標(biāo)人簽訂合同后，份額調(diào)整只能在現(xiàn)有中標(biāo)人間，因份額調(diào)整規(guī)則不明確或?qū)嶋H操作性不強(qiáng)，易出現(xiàn)部分中標(biāo)人不接受其他違約中標(biāo)人的份額調(diào)整，違約部分的份額不能調(diào)整，只能通過重新招標(biāo)的方式實(shí)現(xiàn)，增加采購成本，不利于招標(biāo)人。

四、抽取評(píng)標(biāo)專家封閉

工信部依據(jù)《招投標(biāo)法》與《實(shí)施條例》，建立了通信工程建設(shè)項(xiàng)目評(píng)標(biāo)專家?guī)欤捎秒娮踊墓芾矸桨?，將符合《通信工程建設(shè)項(xiàng)目評(píng)標(biāo)專家及評(píng)標(biāo)專家?guī)旃芾磙k法》的專家納入專家?guī)熘?，營造一個(gè)公平公正的評(píng)標(biāo)專家抽取環(huán)境。但是現(xiàn)階段，很多招標(biāo)人都在企業(yè)內(nèi)部人員中選取，不考慮其他運(yùn)營商、企業(yè)專家，評(píng)標(biāo)專家抽取比較單一和封閉，評(píng)標(biāo)結(jié)果客觀程度不高，評(píng)標(biāo)專家熟悉投標(biāo)單位，難以保證評(píng)標(biāo)結(jié)果的公正性。

另外，隨著招標(biāo)活動(dòng)的日趨增多，“職業(yè)”評(píng)標(biāo)專家成為一個(gè)趨勢(shì)，該部分專家以評(píng)標(biāo)為職業(yè)，長期脫離一線崗位，無法在評(píng)標(biāo)過程中真正把握各投標(biāo)人的技術(shù)要點(diǎn)，僅僅從形式上完成評(píng)審工作。

另一方面，真正的一線骨干由于工作時(shí)間及精力的影響，難以長期從事評(píng)標(biāo)工作。如此種種，都不利于真正優(yōu)秀的中標(biāo)單位的產(chǎn)生。

之所以出現(xiàn)上述問題，一方面是因?yàn)檎袠?biāo)人對(duì)法律法規(guī)的理解深度不夠，地域劃分不符合實(shí)際，另一方面集中采購項(xiàng)目往往需求不明確，無法兼顧到單個(gè)項(xiàng)目的個(gè)性化需求，項(xiàng)目實(shí)施周期內(nèi)往往變動(dòng)較大，此外，真正的評(píng)審專家?guī)斓慕⑦€不到位，無法從實(shí)際出發(fā)選擇優(yōu)秀的投標(biāo)單位。

結(jié)合《通信工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》相關(guān)規(guī)定，筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個(gè)方面予以重視。

一、招標(biāo)文件列明采購份額的調(diào)整規(guī)則。

27號(hào)令第三十八條規(guī)定：“中標(biāo)人不能履行合同的，招標(biāo)人可以按照評(píng)標(biāo)委員會(huì)提出的中標(biāo)候選人名單排序依次確定其他中標(biāo)候選人為中標(biāo)人，也可以對(duì)中標(biāo)人的中標(biāo)份額進(jìn)行調(diào)整， 但應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明調(diào)整規(guī)則。”

此條規(guī)定中標(biāo)人如出現(xiàn)無法履行合同的情況，招標(biāo)人在招標(biāo)文件中明確的前提下可以調(diào)整份額。招標(biāo)人如果依據(jù)法律法規(guī)和招標(biāo)文件的規(guī)定，保護(hù)自身利益不受損害情況下，可以調(diào)整份額。

但是需注意調(diào)整規(guī)則需合理，如原有三個(gè)中標(biāo)人甲、乙、丙，其中中標(biāo)人甲不能履行合同，乙的份額可以平均或是按乙、丙的中標(biāo)份額分配，如果甲的份額全部調(diào)整給乙或者丙，這個(gè)調(diào)整規(guī)則就不符合常理，同時(shí)招標(biāo)人還需注意調(diào)整時(shí)間點(diǎn)需在合同簽訂之前，合同簽訂后的違約行為只能按合同違約條款進(jìn)行處理，而相對(duì)應(yīng)的份額的采購工作需進(jìn)行二次招標(biāo)。

二、合理確定標(biāo)段數(shù)量，地域劃分綜合考慮。

首先從思想上明確法律規(guī)定標(biāo)段、實(shí)施地域的含義，嚴(yán)格執(zhí)行法律的規(guī)定，然后思考在具體 執(zhí)行過程中怎樣規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，怎樣合理有效。項(xiàng)目在確定標(biāo)段數(shù)量、地域劃分前進(jìn)行充分的調(diào)查分析，并經(jīng)過設(shè)計(jì)論證，標(biāo)段數(shù)量確定既保證項(xiàng)目按期完成，同時(shí)滿足競(jìng)爭(zhēng)要求，保證服務(wù)質(zhì)量。標(biāo)段數(shù)量不能簡單照搬其他省或是往年招投標(biāo)的情況，也不能簡單按照地市劃分，應(yīng)通過分析當(dāng)?shù)氐臓顩r，結(jié)合項(xiàng)目的規(guī)模、工期，考慮競(jìng)爭(zhēng)性，地域搭配等確定標(biāo) 段數(shù)量，同時(shí)分析往年標(biāo)段劃分執(zhí)行的情況，參考其他運(yùn)營商的標(biāo)段、區(qū)域劃分，從而制定合理的地域。

三、加強(qiáng)履約能力預(yù)判，強(qiáng)化過程監(jiān)管。

建立對(duì)供應(yīng)商/中標(biāo)人的考核機(jī)制，在招標(biāo)文件中明確考核標(biāo)準(zhǔn)，定期對(duì)供應(yīng)商/中標(biāo)人進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果在相關(guān)法定網(wǎng)站公示，并將供應(yīng)商/中標(biāo)人的履約表現(xiàn)納入下次采購的體系中。定期監(jiān)督供應(yīng)商/中標(biāo)人的履約表現(xiàn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商/中標(biāo)人履約中的潛在風(fēng)險(xiǎn)，督促供應(yīng)商/中標(biāo)人按招標(biāo)文件的要求履行合同。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)惡意違約供應(yīng)商/中標(biāo)人的考核力度，增加供應(yīng)商/中標(biāo)人的違約成本，在招標(biāo)文件中制定詳細(xì)切合實(shí)際的調(diào)整方案，對(duì)實(shí)際存在的違約行為進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整，供應(yīng)商/中標(biāo)人敢于違約的概率將大大降低。

四、加大電子化監(jiān)管力度。

運(yùn)用全過程電子化的手段進(jìn)行監(jiān)管，全過程電子化一方面可以做到招標(biāo)全過程在電子化平臺(tái)留痕，保留全過程招標(biāo)人或投標(biāo)人違約違規(guī)的證據(jù)，另一方面便于相關(guān)各方進(jìn)行全過程的監(jiān)管，增加招投標(biāo)透明度，既滿足招投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性，又符合法律法規(guī)的公平、公開、公正。

五、進(jìn)一步完善評(píng)標(biāo)專家?guī)斓慕ㄔO(shè)

專家?guī)斓慕ㄔO(shè)完全可以結(jié)合電子化評(píng)標(biāo)的平臺(tái)進(jìn)行完善。一方面，細(xì)化專家的專業(yè)劃分和等級(jí)（例如參考國際標(biāo)的要求，將專家分為地方級(jí)和國家級(jí)等），強(qiáng)化評(píng)標(biāo)后專家的考核;另一方面，也要加強(qiáng)對(duì)專家的培訓(xùn)，使得專家將其職業(yè)水平與招投標(biāo)工作的具體實(shí)踐相結(jié)合，真正切實(shí)履行評(píng)標(biāo)專家的相關(guān)工作。

通信建設(shè)工程對(duì)于國家的未來發(fā)展與建設(shè)具有積極的影響意義，所以加強(qiáng)通信建設(shè)工程的項(xiàng)目管理工作尤其是采購管理工作是我國基本的目標(biāo)之一。

雖然在通信建設(shè)工程中還存在一定的項(xiàng)目管理問題，相信經(jīng)過國家不斷的努力下我國通信建設(shè)工程項(xiàng)目的管理水平將有極大程度的加強(qiáng)，同時(shí)帶動(dòng)施工工程質(zhì)量水平提高，在滿足更多用戶要求的基礎(chǔ)上進(jìn)一步促進(jìn)國家未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

參? 考? 文? 獻(xiàn)

[1]中華人民共和國工業(yè)信息化部令第27號(hào)《通信工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》

[2]淺談通信企業(yè)招標(biāo)項(xiàng)目中內(nèi)部控制與廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控體系的結(jié)合

[3]通信建設(shè)工程招投標(biāo)活動(dòng)點(diǎn)分折及對(duì)策

[4]通信建設(shè)市場(chǎng)招投標(biāo)監(jiān)管方式創(chuàng)新