秦前紅 周 航

一、問題的提出

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，對國家進(jìn)行全面領(lǐng)導(dǎo)，作為黨內(nèi)根本大法的黨章對于黨的建設(shè)有至關(guān)重要的作用，黨章中的綱領(lǐng)性規(guī)定指引著則執(zhí)政黨的前進(jìn)方向。黨章是實現(xiàn)管黨治黨、全面從嚴(yán)治黨的根本遵循，是為黨的奮斗方向指明目標(biāo)的綱領(lǐng)性文件，在黨內(nèi)法規(guī)體系中居于最高地位。黨章在總綱部分規(guī)定了我們黨在社會主義初級階段的主要歷史任務(wù)、所要堅持的基本路線和方針政策、領(lǐng)導(dǎo)社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程中的中心工作等內(nèi)容。這和憲法序言規(guī)定的國家根本任務(wù)有極大的一致性，我國憲法序言確立了國家建設(shè)的基本任務(wù)、指導(dǎo)思想等內(nèi)容，在憲法正文部分兩者亦存在較大的相似性。作為兩大法系統(tǒng)內(nèi)各自領(lǐng)域的最高規(guī)范，黨章對憲法具有非常深刻的影響，由文本觀之，二者無論是在內(nèi)容上還是結(jié)構(gòu)上均有較多的相似之處。但是，黨章對于憲法的影響主要表現(xiàn)在哪些方面，其如何影響我國憲法目前有待進(jìn)一步厘清。

在我國學(xué)界，關(guān)于黨章和憲法的關(guān)系部分學(xué)者進(jìn)行了有益的探索。有學(xué)者認(rèn)為，黨章和憲法的關(guān)系主要表現(xiàn)在相互區(qū)別、緊密聯(lián)系而相互支撐、兩者有機(jī)統(tǒng)一而和諧共存①周葉中、湯景業(yè)：《論黨章與憲法的關(guān)系》，《中共中央黨校學(xué)報》，2017年第6期。。還有學(xué)者從批判國家法中心主義出發(fā)對我國的法治建設(shè)中忽視黨內(nèi)法規(guī)、道德以及其他習(xí)慣等規(guī)范的傾向進(jìn)行了批判，提出構(gòu)建政黨領(lǐng)導(dǎo)的多元一體的法治國和“以黨建國”、“以黨治國”等主張，并且從不成文法的角度出發(fā)，認(rèn)為黨章是我國的不成文憲法②強(qiáng)世功：《黨章與憲法:多元一體法治共和國的建構(gòu)》，《文化縱橫》，2015年第4期。。還有學(xué)者認(rèn)為，從文本上進(jìn)行分析，認(rèn)為二者乃不同的規(guī)范體系：黨章不是法律，而是黨和全體黨員的根本章程，憲法是全體人民的根本大法；在二者的契合點上，人民主權(quán)原理是它們的政治契合點。其契合途徑包括：黨必須在憲法范圍內(nèi)活動、憲法的修改要體現(xiàn)黨章的精神③姚岳絨：《論黨章和憲法的關(guān)系》，《河北法學(xué)》，2012年第2期。。上述學(xué)者的研究多是從憲法和黨章的整體關(guān)系進(jìn)行論述的，對于我們理解黨章和憲法的關(guān)系提供了良好的素材及視角。但是，對于黨章總綱的修改對憲法變遷的關(guān)系目前尚無深入的研究，我國憲法的綱領(lǐng)性非常強(qiáng)，尤其是憲法序言部分確立了國家路線和任務(wù)，二者之間的關(guān)聯(lián)度更大④謝維雁：《回望一九五四：制憲者的憲法觀念及其反思》，《四川大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2011年第6期。。憲法序言確立了國家的基本路線和發(fā)展方向，有的學(xué)者認(rèn)為憲法序言具有三個方面的功能，即國家的宣言書、總綱領(lǐng)和宣示國家的總政策⑤李龍：《憲法基礎(chǔ)理論》，武漢大學(xué)出版社，1999年，第162～165頁。。事實上，不僅憲法的序言具有很強(qiáng)的綱領(lǐng)性，憲法正文部分同樣存在大量的綱領(lǐng)性條款，這樣規(guī)定的理由在于“能夠做到的，或者經(jīng)過創(chuàng)造條件可以逐步實現(xiàn)的，就根據(jù)能夠做到的程度，做出實事求是的規(guī)定。例如關(guān)于公民受教育權(quán)，憲法即規(guī)定國家舉辦各種學(xué)校，又規(guī)定國家鼓勵教育事業(yè)組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)，以逐步滿足廣大青年和職工迫切要求學(xué)習(xí)科學(xué)文化知識的需要，保證公民的受教育權(quán)?！雹拗苋~中：《憲法》，高等教育出版社，2016年，第251頁。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其關(guān)于黨章的綱領(lǐng)性規(guī)定以及對黨章的修改等方面勢必會影響我國憲法的規(guī)定和實踐。

探尋二者變遷之間的聯(lián)系，對于把握我國憲法變遷的規(guī)律、在依憲治國背景下審視黨如何透過憲法對國家和社會進(jìn)行更為有效的領(lǐng)導(dǎo)具有十分重要的意義。中國共產(chǎn)黨自成立之日就有自己明確的綱領(lǐng)和意欲實現(xiàn)的社會改造目標(biāo)和革命目標(biāo)，十分注重綱領(lǐng)的引領(lǐng)作用。黨的一大綱領(lǐng)即規(guī)定了推翻資本家的政權(quán)，消滅階級區(qū)分；聯(lián)合第三國際等主張⑦夏利彪：《中國共產(chǎn)黨黨章及歷次修正案文本匯編》，法律出版社，2016年，第41頁。。新中國首部起臨時憲法作用的文件直接以綱領(lǐng)命名。到正式制定憲法之時“就以國家根本法的形式，把中國共產(chǎn)黨在過渡時期的總路線作為國家在過渡時期的任務(wù)確定下來，從而具有了法律效力，使之成為在過渡時期動員全國人民為建設(shè)社會主義而奮斗的偉大綱領(lǐng)?！雹囗n大元：《1954年憲法制定過程》，法律出版社，2014年，第449～450頁?！鞍硕椃ā蓖瑯右苍谛蜓砸?guī)定了相當(dāng)多的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)綱領(lǐng)。并且作為中國共產(chǎn)黨這一最強(qiáng)的政治體影響下形成的規(guī)范的集中體現(xiàn)，黨章和憲法這兩個兼具法的性質(zhì)和政治性質(zhì)的規(guī)則之間是什么樣的影響關(guān)系、黨章總綱對憲法影響的方式、影響的程度以及黨章憲法修改在何種程度上受黨章修改的影響有待我們深入探尋⑨翟國強(qiáng)：《中國憲法實施的雙軌制》，《法學(xué)研究》，2014年第3期。。充分發(fā)掘二者之間的聯(lián)系能夠從整體上理解黨章總綱對憲法的影響，提煉出黨章總綱對憲法影響的具體模式。

在文本視域上，我國現(xiàn)行憲法的序言主要包括三個方面的內(nèi)容，一是關(guān)于歷史事實的記述；二是我國的基本任務(wù)和基本國策的規(guī)定；三是對憲法作為我國根本法和最高法地位的確認(rèn)①陳玉山：《中國憲法序言研究》，清華大學(xué)出版社，2016年，第24～25頁。。與之相對應(yīng)的是，中國共產(chǎn)黨現(xiàn)行章程第一段規(guī)定了黨是先鋒隊性質(zhì)的組織，第二至第八段規(guī)定了黨的指導(dǎo)思想以及指導(dǎo)思想的發(fā)展歷程；第九至第二十三段規(guī)定了黨的路線綱領(lǐng)、方針、政策其中包括政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、社會、文化、生態(tài)、統(tǒng)一戰(zhàn)線、外交路線等方面的內(nèi)容；第二十四至第二十八段規(guī)定了黨保持先進(jìn)性的主要方法；第二十九段以宣言的方式確認(rèn)中國共產(chǎn)黨對于中國的全面領(lǐng)導(dǎo)。由此觀之，二者在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上，尤其是在黨的路線、綱領(lǐng)與國家建設(shè)目標(biāo)等方面存在相當(dāng)多的重合之處。從黨的七大至今已逾70載，新中國第一部憲法也走過了60余年的歷程。對于我國現(xiàn)行憲法的制定和完善，學(xué)界多將注意力集中在前幾部憲法對于1982年憲法制定的影響上，對黨章修改與憲法變遷之間聯(lián)系的認(rèn)識有待加深。作為后發(fā)國家，為了實現(xiàn)快速趕超，我國的制度往往不是自我生成的，而是由具有權(quán)威的執(zhí)政黨推動形成的。所以，從黨章總綱的變遷切入能夠一窺我國憲法變遷的軌跡，也能明晰黨章的變化對憲法發(fā)展的影響。本文將我國黨章對憲法變遷影響的實踐主要集中在中共七大之后至現(xiàn)行憲法的制定這段歷史時期，一方面是七大之后我們黨正式取得了全國政權(quán)，有機(jī)會在全國實踐自己的政治主張，正式的憲法也是在七大召開之后的建國后得以制定，黨章對憲法的影響主要表現(xiàn)在這一時期；另一方面是從一大制定黨綱開始，我們黨從七大開始在黨章中增加總綱部分。因此本文主要論述的時間段集中在建國后到現(xiàn)行憲法的制定之間，并適當(dāng)兼顧現(xiàn)行憲法的五個修正案。

二、黨章總綱與憲法文本的關(guān)聯(lián)分析

從黨的七大在黨章中設(shè)置總綱部分開始，黨在特定時期的綱領(lǐng)、路線和政策都在黨章中有所反映。從七大至今黨章已經(jīng)進(jìn)行了十余次修改。從《共同綱領(lǐng)》至今我國的憲法已經(jīng)有四部，且現(xiàn)行憲法共有五個修正案。為探尋十二部黨章的總綱和《共同綱領(lǐng)》以及四部憲法之間的聯(lián)系，本文將以時間為軸線，按照相應(yīng)的黨章對應(yīng)的憲法文本，以黨章的主要綱領(lǐng)的排列順序為分析對象對二者展開分析。需要明確的是黨章和憲法在時間上不是一一對應(yīng)的，一部黨章制定之后可能制定了幾部憲法。

（一）七大黨章總綱與共同綱領(lǐng)及“五四憲法”黨的七大于抗戰(zhàn)勝利前夕召開，在開幕式上毛澤東主席做了《兩個中國之命運(yùn)》的演講，他指出：“在中國人民面前擺著兩條道路，光明的路和黑暗的路。有兩種中國之命運(yùn)，光明的中國之命運(yùn)和黑暗的中國之命運(yùn)?！雹凇睹珴蓶|選集》第3卷，人民出版社，1991年，第1025頁。在日本即將戰(zhàn)敗之際，黨的任務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)中國人民建立一個嶄新的中國，這就需要明確“在戰(zhàn)勝日本侵略者以后，如何建設(shè)一個獨立、自由、民主、統(tǒng)一和富強(qiáng)的新中國，制定全國人民和一切民主黨派共同奮斗的偉大的綱領(lǐng)”。在此時代背景下，這一次的黨章規(guī)定了相當(dāng)多的關(guān)于黨的綱領(lǐng)的內(nèi)容，并產(chǎn)生了之前黨章所沒有的總綱部分①劉少奇：《論黨》，人民出版社，1980年，第5頁。。所以，黨章中新增加的總綱部分必然對之后的解放戰(zhàn)爭中的路線以及建國后的執(zhí)政方略產(chǎn)生影響。由于在建國之后直至1956年才召開黨的八大，黨章在此期間并未修改，七大黨章的內(nèi)容對“五四憲法”的制定依然有重要的作用。

七大黨章 共同綱領(lǐng) 五四憲法第三段規(guī)定革命的性質(zhì)是新民主主義革命序言規(guī)定新民主主義制度，第一條規(guī)定新中國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主國家第四段規(guī)定革命的任務(wù)是在中國實現(xiàn)社會主義和共產(chǎn)主義總綱第一條規(guī)定新中國是新民主主義國家序言規(guī)定第二過渡時期的總?cè)蝿?wù)是進(jìn)行社會主義改造。第四條規(guī)定進(jìn)行社會主義改造和建立社會主義社會第三段規(guī)定國內(nèi)的革命的任務(wù)是反帝反封建的斗爭第二條規(guī)定解放全中國，第三條發(fā)展新民主主義經(jīng)濟(jì)，建設(shè)工業(yè)國第七條規(guī)定懲治戰(zhàn)犯和反革命首要分子，鎮(zhèn)壓反革命。 第十九條規(guī)定鎮(zhèn)壓叛國和反革命活動第三段規(guī)定聯(lián)合世界無產(chǎn)階級和被壓迫民族與帝國主義進(jìn)行斗爭第十一條規(guī)定了和平和反對侵略的外交政策序言第六段規(guī)定我國的外交路線和外交政策總綱第十條規(guī)定中國共產(chǎn)黨是按照民主的集中制組織起來的戰(zhàn)斗組織第二條規(guī)定國家機(jī)關(guān)一律實行民主集中制第九段要求貫徹群眾路線 序言規(guī)定人民民主專政是統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán) 序言第五段規(guī)定統(tǒng)一戰(zhàn)線第十五條規(guī)定我國的國家機(jī)關(guān)實行民主集中制原則。

從上表可以看出黨章總綱的內(nèi)容在共同綱領(lǐng)和“五四憲法”中均有較大的一致性。從革命的性質(zhì)，革命的任務(wù)、外交路線、國家機(jī)關(guān)實行的組織原則和群眾路線（統(tǒng)一戰(zhàn)線）等方面均具有很大的重合性。這表明此時作為革命黨的中國共產(chǎn)黨政策的一致性和這一革命路線的有效性。此外，從黨章和兩部憲法的用語來說，黨章的用語更為通俗，共同綱領(lǐng)和五四憲法無論是序言還是正文的用語都更為嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。

（二）曲折發(fā)展時期的黨章總綱與憲法憲法學(xué)界一般認(rèn)為，“七五憲法”和“七八憲法”難以被稱之為好的憲法，“他記載的不是民眾爭得的民主事實，而是‘文革’中間出現(xiàn)的反民主的‘成果’。”②張晉藩：《中國憲法史》，中國法制出版社，2016年，第375頁?！盁o論是從形式上還是從內(nèi)容上看，1975年憲法是極左思潮嚴(yán)重浸潤的一部憲法?！雹墼S崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社，2005年，第311頁。“七八憲法”雖是在粉碎“四人幫”后制定的，但是依然存在相當(dāng)多的“左傾”的內(nèi)容。如果說上述兩部憲法無法被稱之為良憲，那么這也是在“左傾”的指導(dǎo)思想下制定的。在極端的年代，黨和國家的工作無論是在政治、黨建、文化還是經(jīng)濟(jì)方面，均出現(xiàn)了嚴(yán)重的倒退。黨的路線在這一階段出現(xiàn)的偏差不可避免地波及黨章，進(jìn)而影響憲法。黨的九大完全是在文化大革命的指導(dǎo)思想下召開的代表大會，在此指導(dǎo)思想指引下修改的黨章確立了“無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命的理論”。黨的十大召開的歷史背景與此類似，十大制定的黨章也充滿了“左的”錯誤，十大“黨章修改的基本精神與九大通過的黨章是一致的，都是‘左’傾指導(dǎo)思想的產(chǎn)物?！雹苤泄仓醒朦h史研究室：《中國共產(chǎn)黨歷史》第2卷，中央黨史出版社，2010年，第877頁。十一大黨章依然規(guī)定了相當(dāng)多的關(guān)于階級斗爭的內(nèi)容，繼承十大關(guān)于“文化大革命”的規(guī)定，認(rèn)為這種階級矛盾只能“靠無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命的理論和實踐來解決?！?/p>

隨著黨的路線的變更，“五四憲法”明顯已經(jīng)和黨在此時的路線方針不一致，修改憲法勢在必行。相對于“五四憲法”“七五憲法”的條文大大減少，僅30條，而“七八憲法”雖然有所增加，也只有60條。兩部黨章的條文相對于七大和八大的黨章來說也是大幅縮減，均只有12條。這一方面反映了在法律虛無主義盛行的時代，對法律的作用認(rèn)識不足?！安荒芸糠芍味鄶?shù)人，多數(shù)人要靠養(yǎng)成習(xí)慣?！雹僦泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室：《毛澤東年譜》第3卷，中央文獻(xiàn)出版社，2013年，第421頁。無論是黨的規(guī)范還是國家法律的作用都不能得到應(yīng)有的重視。另一方面也反映了當(dāng)時的領(lǐng)導(dǎo)層對于規(guī)則簡約一種期許，當(dāng)時的領(lǐng)導(dǎo)人說：“民法、刑法那么多條誰記得了。憲法是我參加制定的，我也記不得。”②全國人大常委會辦公廳研究室：《人民代表大會制度四十年》，中國法制出版社，1991年，第102頁。如果黨章和憲法條文過多一般群眾更是記不住。

九大和十大的黨章總綱部分與“七五憲法”的對照關(guān)系可以總結(jié)為：

九大黨章 十大黨章 七五憲法第一段規(guī)定了黨的性質(zhì) 第一段規(guī)定黨的先鋒隊性質(zhì) 第一條規(guī)定國家性質(zhì)第二段規(guī)定黨的基本綱領(lǐng)和最終目的 第三段規(guī)定黨的基本綱領(lǐng)和最終目的 第二段和第三段規(guī)定無產(chǎn)階級繼續(xù)革命第四段規(guī)定黨的指導(dǎo)思想 第二段規(guī)定黨的指導(dǎo)思想 序言第四段規(guī)定指導(dǎo)思想，第十一條規(guī)定國家機(jī)關(guān)工作人員學(xué)習(xí)指導(dǎo)思想第八段規(guī)定階級斗爭 第五、六段規(guī)定階級斗爭和文化大革命 第二至第四段規(guī)定階級斗爭和文化大革命第九段規(guī)定社會主義建設(shè) 第七段規(guī)定工農(nóng)聯(lián)盟和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)序言第五段規(guī)定革命統(tǒng)一戰(zhàn)線和社會主義建設(shè)第十段規(guī)定外交路線和方針 第八段規(guī)定外交方針 第六段規(guī)定外交路線和外交方針

在黨的十一大召開之后制定的“七八憲法”糾正了部分文革時期的錯誤，相對于“七五憲法”而言，增加了一倍的條文，使憲法的規(guī)定更為充實，恢復(fù)了人民代表大會制度的規(guī)定和國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置，重新設(shè)立檢察機(jī)關(guān)，行使法律監(jiān)督職權(quán)。但是“七八憲法”依然存在大量關(guān)于左傾錯誤的規(guī)定，例如在序言中繼續(xù)肯定了“文化大革命”的歷史功績，在國家機(jī)構(gòu)中將政府規(guī)定為革命委員會；規(guī)定黨的中央委員會主席統(tǒng)帥我國的武裝力量。公民的基本權(quán)利和義務(wù)方面規(guī)定公民有運(yùn)用“大鳴、大放、大辯論、大字報”的權(quán)利。

從上述分析可以看出，九大、十大黨章與憲法的重合度更高，這反映了在這一階段黨和國家關(guān)系尚未完全理順。當(dāng)然，此時黨章總綱部分和憲法之間存在一些值得深思的差異，典型的是工農(nóng)聯(lián)盟和統(tǒng)一戰(zhàn)線的規(guī)定。九大黨章既未規(guī)定工農(nóng)聯(lián)盟也未規(guī)定統(tǒng)一戰(zhàn)線，十大黨章總綱恢復(fù)了關(guān)于工農(nóng)聯(lián)盟的規(guī)定，“七五憲法”對于兩者都予以規(guī)定。“七八憲法”雖然是在新的歷史條件下制定的，但是依然還有相當(dāng)多的不完善之處，延續(xù)了“七五憲法”中的錯誤規(guī)定，這就為日后的憲法完善埋下了伏筆。

（三）新的歷史時期的黨章總綱與現(xiàn)行憲法黨的十一屆三中全會之后，我國進(jìn)入改革開放時期，社會各方面發(fā)生了巨大的變化，加之“七八憲法”所存在的缺陷，制定一部新的、符合實際需求的憲法乃勢所必然。十一屆三中全會改變了以階級斗爭為綱的路線，將國家的中心工作轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來；黨的十一屆六中全會通過了《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》全面系統(tǒng)的評價了黨在建國以后的歷史功績和錯誤路線。并且明確黨在新的歷史時期的奮斗目標(biāo)是實現(xiàn)四個現(xiàn)代化并且要建成具有高度民主和高度文明的社會主義強(qiáng)國。在國家機(jī)構(gòu)建設(shè)方面要“加強(qiáng)各級國家機(jī)關(guān)的建設(shè)，使各級人大及其常設(shè)機(jī)構(gòu)成為有權(quán)威的人民權(quán)力機(jī)關(guān)，在基層政權(quán)和基層社會生活中逐步實現(xiàn)人民的直接民主。”“鞏固人民民主專政，完善國家的憲法和法律并使之成為任何人都必須嚴(yán)格遵守的不可侵犯的力量，使社會主義法制成為維護(hù)人民權(quán)利，保障生產(chǎn)秩序、工作秩序、生活秩序，制裁犯罪行為，打擊敵人破壞活動的強(qiáng)大武器?！雹佟蛾P(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，中共黨史出版社，2010年，第116頁。

隨后，黨的十二大通過的新黨章，糾正了黨的十一大黨章的部分不合理之處，十二大通過的黨章“對解決黨在新時期的思想、政治、組織方面的新問題、新任務(wù)，對黨的生活中的一系列重大問題作了正確的規(guī)定，它比以往的黨章更加充實和完善，是建國以來最好的一部黨章?！雹谕踅鹆幔骸吨袊伯a(chǎn)黨黨章發(fā)展史》，中共黨史出版社，2008年，第192頁。新的黨章完善了黨的路線，明確了黨的任務(wù)和對外的方針，這些新的變化都投射到新憲法之上。在此基礎(chǔ)上制定的“八二憲法”被稱當(dāng)時的憲法起草人員稱之為“繼承和發(fā)展了五四年憲法的優(yōu)良傳統(tǒng)和基本原則，修改了七五年憲法和七八年憲法中不適宜的內(nèi)容，是有中國特色的、適應(yīng)新時期需要的、能夠保障社會主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行和國家長治久安的好憲法，也是建國以來最完善的一部憲法。”從黨章總綱和“八二憲法”的規(guī)定來看，二者也呈現(xiàn)出極強(qiáng)的對應(yīng)性。具體而言，十二大黨章總綱和現(xiàn)行憲法的對應(yīng)關(guān)系如下：

十二大黨章總綱八二憲法黨的性質(zhì)和奮斗最終目標(biāo) 憲法序言第六段社會主義制度的建立，第一條社會主義的根本制度第二段至第五段黨的指導(dǎo)思想和指導(dǎo)思想的定位和發(fā)展 序言第七段社會主義初級階段的路線和指導(dǎo)思想以及任務(wù)第六段社會主義制度的建立 序言第六段社會主義制定的建立第七段階級問題和階級斗爭 序言第八段階級問題和階級斗爭，第一條保護(hù)社會主義制度，第二十八條保護(hù)社會秩序、鎮(zhèn)壓反革命八段至第十二段黨在社會主義初級階段的總體任務(wù)：團(tuán)結(jié)全國各族人民，自力更生，艱苦奮斗，逐步實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化，把我國建設(shè)成為高度文明、高度民主的社會主義國家。憲法序言第七段把我國建設(shè)成富強(qiáng)民主的社會主義國家，憲法第十四條、第十九條、第二十至第二十四條關(guān)于勞動、科學(xué)、教育醫(yī)療、文化以及生態(tài)等方面的規(guī)定。第十三段統(tǒng)一戰(zhàn)線 憲法序言第十段統(tǒng)一戰(zhàn)線第十二段民族政策 第十一段民族政策，第112條至122條民族自治地方自治機(jī)關(guān)第十四段對外立場 第十二段對外政策第十五段至十八段黨建的基本要求：思想建設(shè)、為人民服務(wù)、民主集中制 憲法第三條規(guī)定民主集中制，第二十四條加強(qiáng)精神文明建設(shè)

十二大黨章和“八二憲法”相對于之前的黨章和憲法來說篇幅和內(nèi)容均有大幅度增加，黨章總綱部分和憲法中存在較多的重合之處，尤其是關(guān)于黨的路線方針，在憲法序言和正文部分具有較強(qiáng)的反映。此外，從黨章的用語來看，趨于規(guī)范化，黨的九大和十大黨章中存在相當(dāng)多的口語化和反映時代特征的用語，例如十大黨章總綱第九段規(guī)定“要團(tuán)結(jié)不要分裂，要光明正大不要搞陰謀詭計的原則”，這些用語也對憲法的用語產(chǎn)生了影響，“七五憲法”即規(guī)定要通過“四大民主”的方式造成一個“造成一個又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志又有個人心情舒暢、生動活潑的政治局面?！边@些用語的隨意性不利于保持規(guī)則的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。

三、黨章總綱與憲法變遷關(guān)系的規(guī)律探尋

通過上述分析可以看出，從法的理論淵源角度而言，黨章和憲法的關(guān)系更為密切，直接構(gòu)成了憲法的材料來源。我國憲法不僅是人民行使制憲權(quán)的產(chǎn)物，而且這一權(quán)力是在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下行使的，黨的政策和路線，執(zhí)政黨的憲法觀念直接影響我國憲法的面貌，“中國共產(chǎn)黨作為一個‘長期執(zhí)政的黨’，其憲法理念對中國憲法制定和憲法實施影響深遠(yuǎn)。甚至可以說，理解中國共產(chǎn)黨的憲法理念是理解中國憲法理論和實踐的關(guān)鍵?！雹俚試鴱?qiáng)：《中國共產(chǎn)黨的憲法觀念史：超越事實論的變遷》，《法學(xué)評論》，2016年第1期。于此角度而言，黨章的影響對于憲法的影響較之于其它因素更大，1982年制定現(xiàn)行憲法時，領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)“憲法修改要以一九五四年憲法為基礎(chǔ)，一九五四年憲法是比較好的”②《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M：《彭真年譜》第5卷，中央文獻(xiàn)出版社，2012年，第105頁。。但是，單從總綱和憲法序言以及憲法條規(guī)的規(guī)定來看，十二大黨章和現(xiàn)行憲法的重合之處更多。黨章修改直接影響著憲法的變遷和發(fā)展，甚至黨章語言的變化也會導(dǎo)致憲法措辭的變化。此外，黨章總綱往往體現(xiàn)了執(zhí)政黨在特定時期的路線和發(fā)展方向以及奮斗的重點，正如習(xí)近平總書記指出的：“根據(jù)黨的十一屆三中全會確立的路線方針政策，總結(jié)我國社會主義建設(shè)正反兩方面經(jīng)驗，深刻吸取十年‘文化大革命’的沉痛教訓(xùn)，借鑒世界社會主義成敗得失，適應(yīng)我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、加強(qiáng)社會主義民主法制建設(shè)的新要求”③習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》，《人民日報》，2012年12月5日，第2版。憲法的完善體現(xiàn)了執(zhí)政黨的政策更加符合國情和實際，二者的聯(lián)系規(guī)律主要表現(xiàn)在以下四個方面。

（一）黨章總綱確立了憲法的基本底色和整體面貌從我國憲法的內(nèi)容和歷次修改變化來看，黨章總綱的內(nèi)容塑造了我國憲法的基本價值內(nèi)涵，所謂法的價值是指法律在發(fā)揮其社會作用的過程中能夠保護(hù)和主張的值得期冀、希求的或美好的東西④張文顯：《法理學(xué)》，北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2011年，第250頁。。一國立憲必然有其所意欲實現(xiàn)的基本價值，從《共同綱領(lǐng)》至今的五部憲法均體現(xiàn)了特定時期的價值追求。并且，任何一部憲法都有確定性質(zhì)的規(guī)范，不是任何規(guī)定都可以更改。德國學(xué)者K·哈森認(rèn)為憲法是國家秩序的基礎(chǔ)，其內(nèi)容體系應(yīng)具有權(quán)威性、持續(xù)性和穩(wěn)定性，不能修改所有的內(nèi)容；從修憲權(quán)的性質(zhì)看，他是制憲權(quán)的制度化，應(yīng)服從憲法的“根本規(guī)范”價值體系，不能成為改變憲法規(guī)范性質(zhì)的依據(jù)；憲法規(guī)范中存在不同層次的規(guī)范等級⑤胡錦光，韓大元：《中國憲法》，法律出版社，2016年，第117頁。。并且，這些規(guī)范決定了一國憲法的性質(zhì)和根本的價值取向，毛澤東主席指出：“世界上歷來的憲政，不論是英國、法國、美國，或者是蘇聯(lián)，都是在革命成功有了民主事實之后，頒布一個根本大法，去承認(rèn)他，這就是憲法?！贝_認(rèn)了這一民主事實之后，也就在很大程度上決定了這一憲法的基本面貌。在中國革命勝利后所制定的憲法必然是體現(xiàn)社會主義民主特色的憲法。陳端洪教授總結(jié)出我國憲法的五大根本法：中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、社會主義、民主集中制、現(xiàn)代化建設(shè)以及基本權(quán)利保障⑥陳端洪：《制憲權(quán)與根本法》，中國法制出版社，2010年，第256頁。。上述五項根本法存在位階，在前的“根本法”決定了我國憲法的性質(zhì)和使命。德國公法學(xué)巨擘施密特認(rèn)為“憲法是可以修改的，但這并不等于是說，可以隨時廢除作為憲法實質(zhì)的根本政治決斷，并用其他的政治決斷來取而代之。國會不能通過三分之二多數(shù)的決議將德意志民國變成一個專制君主國或者蘇維埃式共和國?！雹賉德]卡爾·施密特：《憲法學(xué)說》，劉鋒譯，上海人民出版社，2016年，第48頁。

從我國憲法規(guī)定來看，雖然憲法并未規(guī)定何者為根本規(guī)范（根本法），哪些內(nèi)容是“不滅之大典”，中國共產(chǎn)黨的章程和我國憲法歷經(jīng)多次修改，內(nèi)容多有損益，但是決定我們憲法性質(zhì)的規(guī)范、憲法所體現(xiàn)的基本精神從《共同綱領(lǐng)》至現(xiàn)行憲法都是一以貫之的，這些規(guī)范至少應(yīng)該包括黨的領(lǐng)導(dǎo)、社會主義制度、人民代表大會制度和民主集中制。從黨的性質(zhì)到國家性質(zhì)、黨在社會主義階段的路線至我國在社會主義初級階段的基本路線、我國的領(lǐng)導(dǎo)階級、黨的指導(dǎo)思想到在黨的領(lǐng)導(dǎo)下在先進(jìn)思想的指引下進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)以及黨和國家機(jī)關(guān)都實行的民主集中制等，從《共同綱領(lǐng)》確定的國體、政體等都為我們后來的憲法奠定了基礎(chǔ)②陳揚(yáng)勇：《建設(shè)新中國的藍(lán)圖—〈共同綱領(lǐng)〉研究》，社科文獻(xiàn)出版社，2013年，第82～103頁。。而這些內(nèi)容從黨的七大黨章總綱至最新的黨章修正案中均有規(guī)定，無論黨章總綱部分和憲法經(jīng)歷了怎樣的修改，上述決定我國憲法性質(zhì)的規(guī)范并未發(fā)生根本變化。

（二）黨章總綱所確立的路線直接決定了國家的任務(wù)列寧指出：“綱領(lǐng)應(yīng)該向群眾指出，共產(chǎn)主義革命是怎樣發(fā)生的，為什么它是不可避免的，它的意義、實質(zhì)和力量在哪里，它應(yīng)該解決什么問題?！雹邸读袑幦返?0卷，人民出版社，1985年，第163頁。無產(chǎn)階級政黨的綱領(lǐng)是黨的性質(zhì)和工人階級運(yùn)動水平的具體體現(xiàn)，是統(tǒng)一全黨、領(lǐng)導(dǎo)和組織人民的強(qiáng)大武器，是黨在政治上成熟的表現(xiàn)④肖芳林：《中國共產(chǎn)黨黨章歷史發(fā)展研究》，湖南大學(xué)出版社，2006年，第113頁。?；谖覈陌l(fā)展階段和黨的歷史使命，黨章的總綱部分規(guī)定了大量的關(guān)于未來發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容。這和我國憲法有著相當(dāng)多的類似之處，“憲法確立了政治統(tǒng)一體應(yīng)如何構(gòu)建以及國家任務(wù)應(yīng)如何得以完成的指導(dǎo)原則?！雹輀德]康拉德·黑塞：《聯(lián)邦德國憲法綱要》，李輝譯，商務(wù)印書館，2007年，第18頁。從我國憲法來看，建設(shè)什么樣的國家，國家所應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)的任務(wù)一直都在憲法中有體現(xiàn)?！熬V領(lǐng)性從1949年的共同綱領(lǐng)到1954年憲法，一直到目前的憲法，都是中國憲法的一個顯著特征?！雹揸惗撕椋骸墩搼椃ㄗ鳛閲业母痉ㄅc高級法》，《中外法學(xué)》，2009年第1期。并且這一影響十分顯著：“《共同綱領(lǐng)》的綱領(lǐng)性、政策性對后來憲法的影響是深遠(yuǎn)的，它們在一定程度上沖淡了憲法的法律性、規(guī)范性，使我們的憲法看上去總是令人覺得形似憲法，神似綱領(lǐng)?！雹唏R嶺：《〈共同綱領(lǐng)〉的綱領(lǐng)性和憲法性》，《政法論叢》，2010年第1期。憲法中出現(xiàn)數(shù)量眾多的方針政策條款一方面是由社會主義性質(zhì)所決定的，社會主義憲法更加注重國家和集體的作用，這就使得憲法不可回避的要規(guī)定大量的政策性和綱領(lǐng)性的條款來指引和規(guī)定國家的行為。另一方面是現(xiàn)代國家已經(jīng)由傳統(tǒng)的夜警國家過渡為福利國家，早期部分思想家認(rèn)為“只要國家實行積極的福利措施來影響人民的生活，就會使人民的生活造成‘一種制式化’，社會進(jìn)步需要的多樣性，就會被壓縮，甚至毀滅。”⑧陳新民：《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》，法律出版社，2010年，第7頁。這種觀念到壟斷資本主義階段之后就無法適應(yīng)形勢的需要，國家不可避免的滲透至社會之中，社會與國家二元分立的狀況無法繼續(xù)，國家需要承擔(dān)起社會正義實現(xiàn)的任務(wù)。并且“為指示政府行動方針，規(guī)范國家整體發(fā)展基本原則與方向”⑨法治斌，董保城：《憲法新論》，元照出版有限公司，2004年，第476頁。，憲法規(guī)定政策性條款也就不可避免。

“在現(xiàn)代國家中，政黨實際控制著政治權(quán)力的運(yùn)作，主導(dǎo)著國家政治意志的形成，并發(fā)揮統(tǒng)合民眾的功能?！雹偃~海波：《政黨立憲研究》，廈門大學(xué)出版社，2009年，第24頁。中國共產(chǎn)黨在我國不僅是執(zhí)政黨，更是領(lǐng)導(dǎo)黨，其關(guān)于國家發(fā)展方向的規(guī)劃，會對憲法和法律產(chǎn)生影響。黨的九大和十大黨章總綱規(guī)定的要進(jìn)行不斷革命，堅持文化大革命，“七五憲法”序言即規(guī)定對于階級斗爭要靠無產(chǎn)階級專政下的繼續(xù)革命來解決。十二大黨章將以階級斗爭為綱的路線轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，黨章總綱規(guī)定黨在現(xiàn)階段的總體任務(wù)是實現(xiàn)四個現(xiàn)代化，把我國建設(shè)成為高度文明、高度民主的社會主義國家；憲法序言規(guī)定國家今后的根本任務(wù)是集中力量進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)，完善社會主義制度、發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制，實現(xiàn)四個現(xiàn)代化，把我國建設(shè)成為高度文明、高度民主的社會主義國家。諸如此類的規(guī)定無一不體現(xiàn)了黨章總綱的綱領(lǐng)性規(guī)定對于國家任務(wù)（國家目標(biāo)）的直接影響。

黨章對某些問題進(jìn)行規(guī)定而后在憲法中予以確認(rèn)，這是由黨章和憲法的不同性質(zhì)所決定的，無論黨章對于國家的影響有多大，其終究不是憲法②強(qiáng)世功：《中國憲法中的不成文憲法—理解中國憲法的新視角》，《開放時代》，2009年第12期。。將黨的主張和路線通過法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲曳审w現(xiàn)了執(zhí)政黨對于法律作用的重視。通過國家根本法的規(guī)定，將黨的主張和人民的意愿勾連在一起從而可以使黨的主張獲得更強(qiáng)的合法性和正當(dāng)性。

（三）黨章修改的內(nèi)容構(gòu)成了憲法修改的主要內(nèi)容“政黨之所以在現(xiàn)代民主政治生活中占有舉足輕重的地位，是因為它承擔(dān)了一個國家政治發(fā)動機(jī)和調(diào)機(jī)器的功能，在現(xiàn)代國家的政治生活中起著不可替代的重要作用?！雹壑苁缯妫骸墩h政治學(xué)》，人民出版社，2011年，第195頁。這個發(fā)動機(jī)和調(diào)節(jié)器功能的發(fā)揮要通過必要的形式方能實現(xiàn)，“政黨決定國家政策的各種活動，都是憲政活動的一部分?！雹芎稳A輝：《比較憲法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社，2013年，第301頁。但是政黨本身不是公權(quán)力機(jī)關(guān)，對國家和社會的主張理應(yīng)通過國家機(jī)關(guān)和法律來實現(xiàn)。一旦政黨的主張發(fā)生變化，勢必會導(dǎo)致憲法和法律的變化，這種變化和影響在我國顯得尤為突出，憲法的變化往往和黨章的修改在時間上緊密相隨。有的學(xué)者將這種憲法修改方式稱之為政策性修憲，即“以執(zhí)政黨的政策作為制定和修改憲法的指導(dǎo)原則，并在政策的指導(dǎo)下進(jìn)行修憲；而且修憲的動因，也主要是直接反映執(zhí)政黨政策變化的要求，及時地對憲法作相應(yīng)的修改，通過修憲，直接將某些政策性的規(guī)定制度化、憲法化?！辈⑶艺J(rèn)為這種修憲方式已經(jīng)成為我國主要的憲法修改方式⑤殷嘯虎：《論“政策性修憲”及其完善》，《法商研究》，2000年第1期。。

最近的憲法修改即體現(xiàn)了這一修憲模式，黨的十八大在黨章總綱中增加習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想作為自己的行動指南，規(guī)定中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。在隨后的憲法修改中加入習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，在總綱第一條規(guī)定中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。無疑，當(dāng)前我國的許多問題尚處于探索和試驗階段，這直接導(dǎo)致我國的憲法有著極為濃厚的“改革憲法”的色彩，這部憲法“為認(rèn)可和推動改革而制定，又因改革而屢屢修改?！雹尴挠拢骸吨袊鴳椃ǜ母锏膸讉€基本理論問題》，《中國社會科學(xué)》，2003年第2期。因此，我們的憲法不可避免地會隨著改革的深入而發(fā)生變化，執(zhí)政黨對于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識的深化必然導(dǎo)致憲法變遷。

執(zhí)政黨政策的變化和黨章的修改直接導(dǎo)致憲法的修改，采取修憲這一方式可以紓解黨的綱領(lǐng)和憲法相違背的困境，黨的十四大確立發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，“八二憲法”第十五條規(guī)定的是“國家在社會主義公有制基礎(chǔ)上實行計劃經(jīng)濟(jì)。”在隨后的憲法修正案中將市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容加入憲法，這就使得二者趨向于一致，這種修憲方式的優(yōu)勢在于憲法的修改能夠適應(yīng)社會的發(fā)展，可以在一定程度上避免違憲的爭論。

此外，黨章的修改模式影響了我國憲法的修改模式。在黨的十二大之前，歷次的黨章修改都是通過大修的方式進(jìn)行修改，通過新的黨章《中國共產(chǎn)黨第十二次全國代表大會關(guān)于〈中國共產(chǎn)黨章程〉的決議》指出“這一新黨章自通過之日起生效?！雹傧睦耄骸吨袊伯a(chǎn)黨黨章及歷次修正案文本匯編》，法律出版社，2016年，第260頁。至黨的十三大之后，黨章的歷次的修改均被稱為《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》，這一修改模式直接為現(xiàn)行憲法所承襲。從1954年憲法至今，一共制定了四部憲法，在1979年和1980年以決議的方式對憲法進(jìn)行了部分修改，部分修改非常直觀，哪些內(nèi)容進(jìn)行了修改，一目了然，其缺點是“需要重新公布憲法，增加了憲法修改的頻率，損害了憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性”②伊士國：《我國現(xiàn)行憲法修改制度的評析及其完善》，《政法論叢》，2013年第3期。。通過憲法修正案方式進(jìn)行修改，能夠避免全部修改式的大幅度變化，并且不需要重新公布憲法，可以在一定程度上保證憲法的權(quán)威性?！皩椃ǖ男薷乃捎玫姆绞襟w現(xiàn)了一個社會對憲法所秉持的基本態(tài)度、對是否真正選擇憲法生活的基本態(tài)度，特別是對憲法作為調(diào)整社會基本關(guān)系的法規(guī)范的基本態(tài)度，從一個側(cè)面也反映著一個社會的文化價值選擇?！雹酆\光：《中國現(xiàn)行憲法修改方式之評析》，《法商研究》，2012年第3期。修正案技術(shù)的采用體現(xiàn)了執(zhí)政黨對憲法的重視，通過增強(qiáng)憲法的穩(wěn)定性來樹立民眾的憲法觀念。

四、黨章總綱修改與憲法變遷模式產(chǎn)生的原因分析及評價

如上文分析，黨章修改對憲法的變遷影響非常大，從憲法的根本任務(wù)的規(guī)定、國家的路線方針政策的確立均體現(xiàn)了二者高度的一致性，上述憲法修改模式存在于我國政治實踐中，能夠長久運(yùn)行證明了這一方式在一定程度上可以適應(yīng)現(xiàn)實的需要。其主要的原因主要在于執(zhí)政黨的路徑依賴、能夠適應(yīng)情勢需求同時也是由于相關(guān)的制度未能激活。

（一）現(xiàn)行黨章總綱修改與憲法變遷模式形成的原因“如果從長遠(yuǎn)考慮，我們是自己命運(yùn)的創(chuàng)造者，那么，從短期著眼，我們就是我們所創(chuàng)造的觀念的俘虜”④[英]哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅等譯，中國社會科學(xué)出版社，1997年，第11頁。從革命時期到社會主義建設(shè)和改革時期，中國共產(chǎn)黨形成了一系列的實現(xiàn)自己政策目標(biāo)的方式。這些方式在我國的制度演進(jìn)中同樣廣泛存在，執(zhí)政黨的重要的方針、政策以及國家任務(wù)多在黨章和憲法中有體現(xiàn)。所遵循的基本路徑可以簡單的概括為“提出政策 黨代會上進(jìn)入黨章 進(jìn)入憲法”。如黨的十二大黨章一改之前的階級斗爭路線，將國家工作的重心轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代化建設(shè)上來，這也直接體現(xiàn)于現(xiàn)行憲法之中。它體現(xiàn)了我們黨對于憲法的重視，意欲通過國家根本法的形式來確定黨在一定時期內(nèi)的路線、根本方針及奮斗的重點。這種方式在新中國第一部憲法制憲者的憲法觀念中就有較為明確地體現(xiàn)，毛澤東主席指出：“我們現(xiàn)在要……為建設(shè)一個偉大的社會主義國家而奮斗。這個憲法就是為這個目的而寫的。”既然憲法的目的是為建設(shè)偉大的社會主義國家而寫的，那么這就不可避免地體現(xiàn)執(zhí)政黨為實現(xiàn)這一目的而制定的政策。

此種模式在以后的憲法修改中多有體現(xiàn)，彭真同志在《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中即指出：“撥亂反正的一項重大戰(zhàn)略方針，就是把國家的工作重心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，一切工作都要圍繞這個重點，為這個重點服務(wù)?！堰@個方針記載在憲法中，是十分必要的。”①彭真：《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》，《中華人民共和國國務(wù)院公報》，1982年第20期。2004年修改憲法之時，時任副委員長王兆國在總結(jié)過去一段時間的經(jīng)驗后指出修憲的目的是：“使憲法更加完善，更加適應(yīng)全面建設(shè)小康社會、開創(chuàng)建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)新局面的要求，更加能夠發(fā)揮憲法作為國家的根本法的作用?！雹谕跽讎骸蛾P(guān)于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明》，《中國人大》，2004年第6期。在2018年的憲法修改中，王晨副委員長在修憲草案說明中指出：十八大以來“黨和國家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代。”十九大以來形成提出了一系列重大政治論斷，確立了新的指導(dǎo)思想，確立了新的奮斗目標(biāo)“對黨和國家事業(yè)發(fā)展具有重大指導(dǎo)和引領(lǐng)意義?！币虼擞斜匾鞍腰h和人民在實踐中取得的重大理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果通過國家根本法確認(rèn)下來，使之成為全國各族人民的共同遵循，成為國家各項事業(yè)、各方面工作的活動準(zhǔn)則?！?/p>

這一方式在我國的四部憲法和多次憲法修正案中均有體現(xiàn)，從一定意義上而言體現(xiàn)了我們黨對于憲法在治國理政中作用的認(rèn)識，意圖通過憲法這一最高規(guī)范使黨在一定時期內(nèi)的奮斗目標(biāo)，形成的理論成果具有最高法律效力，“使之成為全國各族人民的共同遵循”。

僅有修改方式上的一致性難以解釋我國緣何長期以來堅持這一憲法修改方式，法學(xué)意義上的理念都應(yīng)當(dāng)可以關(guān)照現(xiàn)實、為現(xiàn)實服務(wù)。因此，這一修憲方式對我國憲法發(fā)展應(yīng)當(dāng)有其積極作用。梅因曾言：“法律是穩(wěn)定的；而我們所談到的社會是進(jìn)步的，人民幸福的或大或小，完全決定于缺口縮小的快慢程度。”③[英]梅因：《古代法》，沈景一譯，商務(wù)印書館，2005年，第17頁。縮小這一“缺口”的理想方式是通過及時的修改憲法，但是，作為一國根本的規(guī)范，憲法變動過于頻繁難以樹立憲法的權(quán)威，難以形成穩(wěn)定的憲法秩序。因此，通過憲法解釋的方法來保持憲法和社會發(fā)展一致性是較為理想的選擇，但是，我國的憲法解釋基本付之闕如，沒有發(fā)揮其必要的作用。所以，當(dāng)下使憲法和社會現(xiàn)實保持一致的主要路徑依然是修憲。

在改革時期，國家和社會情勢均處于急劇變化的時刻，制憲者難以預(yù)料到各種情況，對于具有濃厚“改革憲法”色彩的我國憲法而言更是如此。改革過程中隨時會出現(xiàn)難以預(yù)料的情形，保證改革的順利進(jìn)行，同時使改革的整體方向不偏離憲法的軌道就需要一種機(jī)制進(jìn)行保障，使二者在一定范圍內(nèi)和諧一致。因此在大變革時代，相對“靜止”的憲法勢必要和社會保持一定程度契合度，否則極有可能在憲法解釋缺位的情況下出現(xiàn)憲法危機(jī)。從我國憲法修改經(jīng)驗來看，往往是執(zhí)政黨的政策發(fā)生調(diào)整，對社會某些問題認(rèn)識深化，而需要調(diào)整憲法的規(guī)定。這一方法可歸結(jié)為政策的變化導(dǎo)致黨章的修改進(jìn)而引起憲法的變動，但是作為一種次優(yōu)的選擇在保證黨的政策和憲法規(guī)定一致的情況下依然具有相應(yīng)的合理性。

依照我國憲法第六十四條的規(guī)定，憲法的修改，由全國人民代表大會常務(wù)委員會或者五分之一以上的全國人民代表大會代表提議，并由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過。實踐中這一制度設(shè)計并未完全得到落實，現(xiàn)行憲法頒布后的五次修改憲法均是以黨中央向全國人大常委會提出《關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》的形式發(fā)起憲法修改程序，鮮有憲法規(guī)定的主體主動提出憲法修改建議。并且這一修憲方式已經(jīng)得到官方確認(rèn)，認(rèn)為這一修憲方式是“符合憲法精神，行之有效的”具體方式是“先形成《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議（草案）》，經(jīng)黨中央全會審議和通過；再依法形成《中華人民共和國憲法修正案（草案）》，由全國人大常委會提請全國人民代表大會審議和通過?！本唧w流程為：中央決定啟動憲法修改程序（成立憲法修改小組）→組織調(diào)研討論→中央政治局審議修憲建議草案→就草案進(jìn)一步征求意見→中央全會審議通過→中共中央向全國人大常委會提出《建議》→全國人大常委會擬定并提交《憲法修正案（草案）》→全國人大審議通過。這一修憲方式從“八二憲法”頒布至今一直在實踐中運(yùn)作，而憲法規(guī)定的五分之一以上的全國人大代表提議修改的方式并未有效行使。執(zhí)政黨對于修憲的把握和啟動從某種程度上而言已經(jīng)形成了具有中國特色的憲法慣例。因此，在相關(guān)的制度設(shè)計有待激活的情況下，現(xiàn)有的實踐模式也是一種可行的選擇。

（二）黨章總綱修改與憲法變遷模式評析我們國家的建政模式區(qū)別于西方的大多數(shù)國家，西方國家一般是先有現(xiàn)代國家的建立而后出現(xiàn)政黨，這就使得其制度的發(fā)展和完善具有較強(qiáng)的內(nèi)生性，制度演進(jìn)往往不是強(qiáng)力推進(jìn)的結(jié)果，而是事物發(fā)展的必然趨勢使然。這就和我國的情況不同，我國是建黨在先建國在后的發(fā)展路徑，政黨建立在前，在先進(jìn)的政黨領(lǐng)導(dǎo)之下通過民族民主革命成功建政，進(jìn)而制憲，在此基礎(chǔ)上形成完善的規(guī)則體系。歷經(jīng)70年的發(fā)展，我國的各方面具有較大的發(fā)展，制度也有很大的改進(jìn)。但是作為后發(fā)國家，總體而言我國的發(fā)展還有很長的路要走，并且近代以降的中國由于特殊的國情無法孕育出類似于西方社會的強(qiáng)大社會組織，進(jìn)而依靠社會組織和公民自身來完成社會轉(zhuǎn)型，如此就導(dǎo)致“在中國這樣一個沒有現(xiàn)代化社會基礎(chǔ)和現(xiàn)代階級力量的社會，（需要）通過政黨的整合，迅速建立一個能夠擔(dān)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化發(fā)展和建構(gòu)民主共和的主體力量?！雹倭稚辛ⅲ骸吨袊h制度與國家建設(shè)》，《毛澤東鄧小平理論研究》，2009年第9期。從而快速實現(xiàn)國家的現(xiàn)代化。因此，我國憲法的這種發(fā)展模式和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家建設(shè)和發(fā)展路徑一脈相承，通過先進(jìn)的政黨的探索，發(fā)展出符合國情、反映客觀實際的規(guī)律，進(jìn)而指導(dǎo)實踐運(yùn)作，以促進(jìn)國家發(fā)展和社會進(jìn)步。憲法的發(fā)展路徑與此類似，通過制度實驗，形成穩(wěn)定并且能全面鋪開的規(guī)則，進(jìn)而在必要之時形成根本法上的規(guī)范。從實踐效果而言，這一運(yùn)作模式在一定程度上是能夠適應(yīng)社會發(fā)展需求的，改革開放以來的社會發(fā)展也能證明這一論斷。

但是，一國立憲蘊(yùn)含著憲法能夠?qū)嵤┑钠诖?，作為人民意志的集中體現(xiàn)和各種利益匯集的最終表現(xiàn)，憲法的規(guī)定理應(yīng)是最為審慎的。從憲法的規(guī)定和憲法實施的角度而言，按憲法的規(guī)定由全國人大常委會或者一定條件的全國人大代表來提出修憲建議并最終形成憲法修正案乃是最佳的運(yùn)作模式。但是既有的運(yùn)作模式的存在導(dǎo)致憲法規(guī)定的制度并未得到有效實施?，F(xiàn)行的修憲模式雖然能夠在一定程度上適應(yīng)社會發(fā)展的需要，但終究存在壓縮既有的制度空間的可能。一般來說，如果存在既有的制度空間，就應(yīng)該在可能的情況下發(fā)揮既有制度的最大效果，而不是在制度之外去發(fā)展慣例或習(xí)慣。一方面是長期以來的慣性使然，另一方面恐怕也和現(xiàn)有制度的無法有效落實有關(guān)，雖然憲法規(guī)定的修憲提議的主體是全國人大常委會和五分之一以上的全國人大代表，但實踐做法是經(jīng)由中共中央的建議，全國人大常委會提起憲法修改建議，這可以看作是全國人大常委會行使職權(quán)的一個體現(xiàn)。但是，五分之一的全國人大代表從未行使這一權(quán)力，一方面這一條件較高，以我國近三千人規(guī)模的人民代表大會，五分之一的就近六百人，人數(shù)要求方面相對較高，超過了許多國家的議會總?cè)藬?shù)。此外，從數(shù)量上看要求較為嚴(yán)格。此外，我國的實行的是按照選舉單位組成代表團(tuán)的運(yùn)作模式，而代表團(tuán)基本上以省級行政區(qū)為單位，從全國人大官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)可以看出十三屆全國人大代表組成人員上，各個省級代表團(tuán)的人數(shù)沒有超過六百人的，人數(shù)較多的廣東省以及河南省代表的人數(shù)均不超過兩百，加之全國人大會期較短，在短期內(nèi)顯然難以和其他代表團(tuán)達(dá)成意欲修憲的共識。此外兼職代表制的制度設(shè)定，使全國人大代表更多的時候是在履行自己的本職工作。上述種種因素導(dǎo)致我國的憲法修改在啟動程序方面，法定的主體處于缺位的狀態(tài)。

因此，激活憲法規(guī)定的憲法修改提議主體依法行使職權(quán)，使憲法修改的提議主體能夠更多地參與到修憲程序之中是必由之路。

五、完善我國憲法修改方式的路徑

如上文分析，我國現(xiàn)行的黨章與憲法的這種互動模式在一定程度上適應(yīng)了發(fā)展的需要，滿足了對規(guī)則完善的需求。但是，這一制度存在擠壓現(xiàn)有制度空間的可能，并且憲法規(guī)定的修憲提議主體門檻過高，在事實上形成了憲法規(guī)定的一定條件的人大代表提議修憲的障礙。因此，要形成不同主體的良性互動模式需要制度地完善和觀念地轉(zhuǎn)變。

（一）制定憲法修改程序法從實踐來看，我國“憲法實施的具體方式確實主要是通過國家立法機(jī)關(guān)制定具體的法律來實施的?！雹倭謥龛螅骸掇D(zhuǎn)型期憲法的實施形態(tài)》，《比較法研究》，2014年第4期。尤其是在直接的憲法實施尚須加強(qiáng)的情況下，通過最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)制定有關(guān)憲法實施的法律是現(xiàn)實的選擇。從現(xiàn)有的立法來看，關(guān)于國家機(jī)關(guān)及其職權(quán)方面的基本法律包括《全國人民代表大會組織法》《國務(wù)院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《法院組織法》以及《檢察院組織法》等，這些法律為憲法相關(guān)制度的完善和落實提供了較為完善的規(guī)則。循此路徑，我國憲法規(guī)定的相關(guān)制度若要想運(yùn)行的良好，制定相關(guān)的實施法律將是可供選擇的方法之一。因此，考慮到我國制度實踐的特性，制定一部憲法修改程序法將會在一定程度上激活相關(guān)制度設(shè)計?？梢砸?guī)定憲法修改程序的提起主體，針對不同的事項提起的程序和人數(shù)，符合法定條件主體的修憲提議如何接受、接收后的處理、憲法修正案草案的擬定、全國人大對修憲議案的表決以及通過、憲法修正案如何公布等事項做出具體規(guī)定。

（二）對憲法進(jìn)行必要的修改，適當(dāng)放寬修憲提議的主體條件對比域外的規(guī)定，我國修憲的提議主體條件要求較為嚴(yán)格，例如《波蘭憲法》第255條規(guī)定的可以提出憲法修正案的主體是：五分之一的眾議員、參議院或者共和國總統(tǒng)；《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第134條規(guī)定的憲法修改提議主體包括總統(tǒng)、聯(lián)邦委員會、國家杜馬、聯(lián)邦政府、聯(lián)邦主體立法機(jī)（代表機(jī)關(guān)）以及五分之一的聯(lián)邦委員會成員或五分之一國家杜馬代表；《葡萄牙憲法》第285條規(guī)定議員有修憲建議權(quán)②《世界各國憲法》編輯委員會：《世界各國憲法》，中國檢察出版社，2008年，第43頁。。從上述國家的憲法規(guī)定來看，修憲提議的主體較為多元，有的國家和我國的規(guī)定一樣，都是五分之一的代表（議員）可以提出憲法修改建議，但是考慮到代議機(jī)關(guān)總?cè)藬?shù)和代議機(jī)關(guān)不同的運(yùn)作模式，我國的條件相對而言更加嚴(yán)格，以代表團(tuán)為單位的活動方式使得更難以達(dá)到五分之一的人數(shù)。因此，基于我國人大制度的特性，可以考慮做如下修改：第一、兩個以上代表團(tuán)享有提議權(quán)，這樣一方面可以降低人數(shù)要求（十分之一左右的人數(shù)），另一方面可以使得代表團(tuán)的作用得到發(fā)揮；第二、由省級人大常委會向全國人大常委會建議對憲法進(jìn)行修改，最終的提議權(quán)由全國人大常委會掌握。這一方式可以視為一種柔性的憲法修改提議方式，人大常委會作為人大的常設(shè)機(jī)關(guān)會期更長、對相關(guān)問題的掌握可能更為全面，賦予省一級的人大常委會相應(yīng)的權(quán)力可能對于實踐有所助益。這樣可以在最大限度尊重既有制度的前提下擴(kuò)大相關(guān)主體的權(quán)限，使憲法規(guī)定的修憲提議主體能夠真正發(fā)揮自己的作用。

（三）促使法定修憲提案主體行使職權(quán)我國的每一次修憲都由黨中央親自掌舵，黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于從憲法修改動議至起草直至最終的憲法修正案草案的通過。這一方式從其有利之處而言是能夠使黨的意志貫穿于憲法制定和憲法修改的始終，也可以使黨的根本意志通過法定方式最終成為國家意志，進(jìn)而可以通過國家這一途徑實現(xiàn)黨的主張。于其不利之處而言是可能導(dǎo)致憲法規(guī)定的既有的制度無法發(fā)揮其作用，使相關(guān)的憲法規(guī)定成為具文。

因此，從制憲進(jìn)而能夠有效落實憲法的角度而言，憲法的相關(guān)規(guī)定能夠得到落實是其題中之意。從我國憲法發(fā)展史上看，“五四憲法”并未規(guī)定憲法修改的提案主體，僅規(guī)定“憲法的修改由全國人民代表大會以全體代表的三分之二的多數(shù)通過”，“七五憲法”和“七八憲法”對于憲法提案主體和憲法修正案的通過程序均未規(guī)定，至1982年制憲之時，明確規(guī)定了憲法修改的提案主體和憲法修改的程序。這其中蘊(yùn)含了當(dāng)時的修改憲法的領(lǐng)導(dǎo)人對于完善憲法修改程序的期許和要求，因此，要想使憲法規(guī)定的制度得到落實，由其法定主體提起修改憲法而由黨中央作出最終的政治決斷也是合理的選擇。一方面，憲法十分重要，理應(yīng)由作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨對其做最終的把握，另一方面，憲法也應(yīng)該進(jìn)入生活之中，否則看似高高在上的憲法一旦遠(yuǎn)離民眾，無法進(jìn)入人民的日常生活將不利于憲法的實施和公民憲法觀念的培育，由人大代表來提議修改憲法也是促使憲法進(jìn)入人民日常生活的途徑之一。因此，必要的制度激活的前提是能夠轉(zhuǎn)變既有的觀念。

六、余論

漢密爾頓在《聯(lián)邦黨人文集》開篇就提出這樣一個問題“人類社會是否真正能夠通過深思熟慮和自由選擇來建立一個良好的政府，還是他們永遠(yuǎn)注定要靠機(jī)遇和強(qiáng)力來決定他們的政治組織?！雹賉美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜譯，商務(wù)印書館，2009年，第3頁。立憲充滿了我國立憲者對于建立良好政府的期許，我們一方面要重視對于憲法本身的研究，另一方面也要關(guān)注憲法文本之外的因素。從《共同綱領(lǐng)》至今的憲法在制定和修改方面無一不受到執(zhí)政黨政策和黨章總綱的深刻影響，“依據(jù)憲政的一般理論，由一個制憲權(quán)統(tǒng)攝并且由一個同質(zhì)的政治體制所運(yùn)行的憲法修改，無論是全面修改還是部分修改，前后憲法之間應(yīng)該保持一種傳統(tǒng)的接續(xù)關(guān)系，這也是由修憲權(quán)本身的邊界所決定的?！雹谇厍凹t：《“八二憲法”與中國憲政的發(fā)展》，《法學(xué)》，2012年第11期。無論我國的憲法如何變化，制憲權(quán)的主體均是一致的，這就使得我國憲法“作為憲法實質(zhì)的根本政治決斷”并未發(fā)生根本變化。局限于憲法文本，忽視黨章總綱與憲法規(guī)定的根本一致性，忽視黨章對憲法的影響會使我們對于我國憲法的把握只能是片面的，這就要求我們在理解中國憲法實質(zhì)之時要同時關(guān)注憲法和憲法文本之外的因素。

本文粗略地勾勒出黨章總綱對于我國憲法品質(zhì)的塑造，黨章總綱修改對我國憲法發(fā)展的影響。隨著社會的進(jìn)步，中國共產(chǎn)黨對于憲法的認(rèn)識逐步深化，依憲治國已經(jīng)成為全黨和全國的共識，黨章修訂之后進(jìn)行的憲法修改表明了執(zhí)政黨對于憲法地位的認(rèn)識，也體現(xiàn)了黨的執(zhí)政思維從革命黨到執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變①張桂英、宋海春：《中國共產(chǎn)黨行憲能力研究》，人民出版社，2017年，第172頁。。同時，從最高領(lǐng)導(dǎo)層的論述可以看出憲法對于治國理政、確立國家發(fā)展方向、保障人民權(quán)利方面的獨特作用。這種觀念地轉(zhuǎn)變將會借助執(zhí)政黨的執(zhí)行力和政治權(quán)威，進(jìn)而有利于促進(jìn)我國憲法的實施，使紙面之法能變成行動中的法。

當(dāng)然，黨章對憲法的這種影響模式有其一定的負(fù)面影響，首先是導(dǎo)致修憲頻繁，從我國修憲的內(nèi)容來看，歷次的修改多是關(guān)于國家政策的修訂②殷嘯虎、房保國：《論“政策性修憲”與“制度性修憲”》，《法學(xué)論壇》，2000年第2期。，以至有的學(xué)者甚至提出一般的國家政策不宜進(jìn)入憲法③張千帆：《憲法不應(yīng)該規(guī)定什么》，《華東政法學(xué)院學(xué)報》，2005年第3期。。這種黨章修改必然導(dǎo)致憲法修改的修憲模式有使我國憲法淪為語義憲法之嫌④[美]卡爾·羅文斯坦：《現(xiàn)代憲法論》，王鍇、姚鳳梅譯，清華大學(xué)出版社，2017年，第106～107頁。。修改過于頻繁不利于憲法權(quán)威的樹立，須知憲法權(quán)威的樹立絕非一朝一夕之功，“一國憲法要建立權(quán)威，要漸進(jìn)累積出一種憲法傳統(tǒng)，而且這種傳統(tǒng)還要嵌入全體社會大眾的心理之中，變成社會大眾的一種根深蒂固的信仰?！雹萸厍凹t：《“八二憲法”與中國憲政的發(fā)展》，《法學(xué)》，2012年第11期。修憲次數(shù)過多難以形成穩(wěn)定的憲法文化，進(jìn)而影響人民對于憲法的信仰。此外，黨章總綱內(nèi)容的變遷后直接移植進(jìn)憲法之中，容易給人們造成的印象是黨章是憲法之上的規(guī)范，是憲法之外的高級規(guī)范⑥[奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，商務(wù)印書館，2013年，第193頁。。從目前的實踐來看，黨章總綱和憲法之間基本為一種單向的影響關(guān)系。⑦高其才：《當(dāng)代中國憲法中的習(xí)慣》，《中國政法大學(xué)學(xué)報》，2014年第1期。我國臺灣地區(qū)學(xué)者認(rèn)為：“國家的政治與政策決定回因不同政黨的執(zhí)政而調(diào)整，但基本上仍不能偏離憲法基本國策規(guī)定的大方向?！雹嘣S育典：《憲法》，臺灣元照出版有限公司，2011年，第439頁。雖然我國并無因政黨的不同而導(dǎo)致政策變化的問題，但是執(zhí)政黨政策的調(diào)整依舊是常態(tài)。如何構(gòu)建黨章總綱和憲法之間的良性互動制度，使黨的政策與憲法規(guī)定一致是無法回避的課題。這一良性制度的形成和完善恐怕還得依靠憲法實施機(jī)制的運(yùn)作，在憲法實施中將執(zhí)政黨黨章的綱領(lǐng)和憲法的綱領(lǐng)性條款統(tǒng)一，在憲法體系內(nèi)部整合，進(jìn)而形成黨章總綱與憲法之間良性的、可預(yù)期的運(yùn)作模式。