污染治理要兼顧環(huán)境與發(fā)展目標(biāo)

莊貴陽

2018年底召開的中央經(jīng)濟工作會議就繼續(xù)打好打贏三大攻堅戰(zhàn)，劃出了2019年相關(guān)任務(wù)的重點。會議明確打好污染防治攻堅戰(zhàn)的目標(biāo)導(dǎo)向，強調(diào)要堅守陣地、鞏固成果，聚焦做好打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)等工作，加大工作和投入力度，同時針對環(huán)境治理整頓過程中出現(xiàn)的“一刀切”等問題，提出要統(tǒng)籌兼顧，避免處置措施簡單粗暴，要增強服務(wù)意識，幫助企業(yè)制定環(huán)境治理解決方案。

強化環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)導(dǎo)向

環(huán)境問題的本質(zhì)是“環(huán)境與經(jīng)濟的失衡關(guān)系”。無論是“重經(jīng)濟而輕環(huán)境”的失衡，還是“重環(huán)境而輕經(jīng)濟”的失衡，都有損社會總體福利的改善。當(dāng)前我國環(huán)境與經(jīng)濟的失衡，主要體現(xiàn)在較低環(huán)境質(zhì)量水平與較高經(jīng)濟發(fā)展水平之間的不平衡。由于我國環(huán)境保護(hù)的歷史欠賬太多，因此在較長一段時間內(nèi)，環(huán)境保護(hù)作為一項基本國策必須堅持，加強環(huán)境側(cè)的約束，大力改善環(huán)境質(zhì)量。

黨的十八大以來，我國堅決向污染宣戰(zhàn)，相繼實施大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃，解決了一批重大環(huán)境問題。總體上，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，穩(wěn)中向好趨勢明顯。從實際效果來看，2013年至2017年，全國重點地區(qū)PM2.5平均濃度下降30%以上。2018年1月至11月，全國338個地級及以上城市優(yōu)良天數(shù)比例同比上升1.1個百分點，PM2.5濃度同比下降7.3%。

然而，在當(dāng)前經(jīng)濟面臨下行壓力的背景下，一些企業(yè)和地方政府把經(jīng)濟下行的原因歸結(jié)為環(huán)保督察和大氣污染治理。例如，被中央第二環(huán)境保護(hù)督察組點名批評的寧夏回族自治區(qū)經(jīng)信委在開展工業(yè)經(jīng)濟運行情況分析時，多次將一些行業(yè)增加值下降的原因歸結(jié)為環(huán)境保護(hù)督察和大氣污染治理。環(huán)境治理雖不是造成經(jīng)濟波動的主要因素，但環(huán)境治理與宏觀經(jīng)濟下行的影響相互疊加，無形之中放大了小企業(yè)、民營企業(yè)等對環(huán)境保護(hù)的負(fù)面評價。

為什么在經(jīng)濟下行壓力加大時，環(huán)保力度不應(yīng)該放松？這是因為長期以來，我國經(jīng)濟增長沒有將環(huán)境要素考慮進(jìn)去。從經(jīng)濟學(xué)的角度看，提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，加強環(huán)境監(jiān)管，與過去排放不達(dá)標(biāo)、無處理排放相比，肯定會增加企業(yè)的環(huán)境成本。過去為了實現(xiàn)經(jīng)濟快速增長，我國的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)比較低，環(huán)境制度和環(huán)境監(jiān)管也不夠嚴(yán)格，形成了巨大的利益空間，生產(chǎn)者和消費者都在利用環(huán)境帶來的紅利，但這種環(huán)境紅利其實是污染紅利。

我國過去幾十年的經(jīng)濟快速發(fā)展是以犧牲資源環(huán)境為代價的，表現(xiàn)為環(huán)境污染、生態(tài)破壞和不可持續(xù)的粗放型經(jīng)濟增長方式。過去那種企業(yè)靠破壞生態(tài)環(huán)境賺取利益、百姓福利遭受損失，而由政府買單修復(fù)環(huán)境的惡性循環(huán)，不是真正的發(fā)展。我們要推進(jìn)綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)新舊動能轉(zhuǎn)換，就是要將環(huán)境治理成本內(nèi)部化。當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)正處在壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，打好污染防治攻堅戰(zhàn)面臨多重挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟下行壓力下，一些地方對生態(tài)環(huán)境重要性的認(rèn)識有所弱化。如果放松環(huán)保力度，就無法實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，也無法實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

環(huán)境治理要兼顧社會成本

近年來，我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管力度日益加大，治污成效顯著，環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。但在這一過程中，一些地方也出現(xiàn)了環(huán)?！耙坏肚小爆F(xiàn)象。環(huán)?！耙坏肚小?，就是違背依法行政、科學(xué)治污的原則，具有強制性而又簡單粗暴的特點?！耙坏肚小标P(guān)停企業(yè)，有違環(huán)保督察初衷，不僅透支了政府的公信力成本，也付出了不必要的社會財富成本，更付出了不必要的社會穩(wěn)定成本。

誠然，做任何事情都要付出一定的成本。治理環(huán)境污染，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，無疑也要付出一定的成本。很顯然，環(huán)?！耙坏肚小辈皇钦邔?dǎo)向，也無助于實現(xiàn)綠色發(fā)展目標(biāo)，必須努力降低那些不必要的成本，把社會成本降到最低。只有統(tǒng)籌兼顧社會成本的環(huán)境治理，才能得到更多群眾的理解和支持，才能持久下去，并取得預(yù)期效果。

經(jīng)濟下行和失業(yè)率提高的原因有很多，包括宏觀經(jīng)濟環(huán)境、環(huán)境治理、企業(yè)土地成本和勞動力成本的提升等。即使不進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，高成本和低效益的發(fā)展模式也難以保證經(jīng)濟持續(xù)增長。在未來的十幾年內(nèi)，中國仍將處于生態(tài)平衡還債期，環(huán)境保護(hù)的形勢仍將嚴(yán)峻，經(jīng)濟增長、就業(yè)和環(huán)保問題相互制衡。在解決環(huán)境問題的過程中，不僅要加強環(huán)境執(zhí)法，嚴(yán)懲環(huán)境違法行為，而且要幫助企業(yè)解決環(huán)境問題，實現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)與環(huán)境保護(hù)雙贏。

現(xiàn)在我國的資源環(huán)境承載力正在接近上限，加強環(huán)境監(jiān)管的目的就是倒逼企業(yè)降低生產(chǎn)成本，提高生產(chǎn)效率。在強有力的環(huán)保督察、環(huán)保專項行動等執(zhí)法之下，大部分企業(yè)已經(jīng)意識到環(huán)保的重要性。在依法常態(tài)化監(jiān)管下，企業(yè)越是不重視環(huán)境保護(hù)，受的影響就越大。事實上，環(huán)保是一種提升企業(yè)生產(chǎn)效率、有效降低成本的方法。現(xiàn)在的環(huán)保督察和治理整頓，雖然暫時影響了一些企業(yè)的利潤，造成就業(yè)減少，但這種影響是局部的、個別的、短期的，是政策調(diào)控的方向。一個企業(yè)要盈利，必須投入資本購買技術(shù)、資源和勞動等，然后才能有產(chǎn)出。雖然在初期治理污染需要大量的投入，但從長遠(yuǎn)來看這是必然的選擇，特別是在生產(chǎn)規(guī)模不斷擴大之后，環(huán)保的優(yōu)勢會更加明顯。

治理環(huán)境、提供公共服務(wù)是政府義不容辭的職責(zé)，必須根據(jù)社會需要、公眾環(huán)境需求和政府的能力，按照合理性、科學(xué)性和有效性的原則確定政府的環(huán)境責(zé)任。只要信息公開、科學(xué)施策，就能大大減少不確定性，堅定企業(yè)節(jié)能減排的政策預(yù)期，并產(chǎn)生積極的傳導(dǎo)效應(yīng)，這實際上是對加強技術(shù)進(jìn)步和內(nèi)部管理的企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展最大的支持。

堅持約束和激勵并舉

堅持激勵和約束并舉，是生態(tài)文明體制改革六大原則之一。近年來，法律、行政手段在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中不斷彰顯威力，經(jīng)濟手段也在不斷發(fā)力。如果說法律和行政手段具有直接剛性的優(yōu)點，體現(xiàn)的是外部約束，那么環(huán)境經(jīng)濟政策則基于市場原理，是一種激發(fā)節(jié)能減排的內(nèi)生動力，以環(huán)境成本優(yōu)化經(jīng)濟增長。

綠色發(fā)展實質(zhì)上是發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，是一種系統(tǒng)統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的發(fā)展模式?，F(xiàn)階段，綠色發(fā)展的導(dǎo)向非常鮮明。在經(jīng)濟下行的壓力下，在繼續(xù)執(zhí)行環(huán)境約束手段的基礎(chǔ)上，更多地實施基于市場的環(huán)境保護(hù)政策工具，有利于激發(fā)經(jīng)濟主體實施環(huán)境行為的積極性和主動性。在新的發(fā)展階段，環(huán)保工作有必要助力綠色發(fā)展，不僅在“環(huán)境側(cè)”而且在“發(fā)展側(cè)”，更好地服務(wù)于高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，實現(xiàn)中長期的全面可持續(xù)發(fā)展。

從近年來的實踐看，降低環(huán)境治理的社會成本要多管齊下，堅持依法依規(guī)監(jiān)管、有力有效服務(wù)。運用政府引導(dǎo)、經(jīng)濟激勵等手段推動企業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型升級，促使企業(yè)主動守法。提高公眾參與環(huán)境保護(hù)的有效性，通過公開企業(yè)環(huán)境信息，讓社會組織和公眾能夠有充分依據(jù)地監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境行為，及時披露企業(yè)環(huán)境信息，促進(jìn)企業(yè)落實環(huán)境責(zé)任。環(huán)境治理也要堅持情理法相融，從客觀實際出發(fā)，合理行政。針對企業(yè)不同的環(huán)境治理需求，可以提供力所能及的技術(shù)、管理、信息、法律等方面的服務(wù)。

在浙江、廣東、江蘇、上海等經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，一些地方政府從執(zhí)法者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者，以更彈性的管理手段來幫助企業(yè)進(jìn)行環(huán)境升級。國家生態(tài)環(huán)境部以及河北、江蘇、重慶、陜西等多個地方政府，都出臺了禁止環(huán)?！耙坏肚小钡南嚓P(guān)政策。例如陜西省提出，小微企業(yè)只要達(dá)標(biāo)排放就應(yīng)當(dāng)支持發(fā)展，不產(chǎn)生污染的企業(yè)不得列入“散亂污”。河北、江蘇、天津、河南、山西等地，在秋冬采暖季期間施行差異化錯峰生產(chǎn)方案，摒棄了以往“一律限產(chǎn)50%”等做法。

中央經(jīng)濟工作會議之后，生態(tài)環(huán)境部明確提出，在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法督察工作中，要像重視群眾信訪舉報一樣，重視并解決企業(yè)對環(huán)境監(jiān)管的合理訴求，既做到嚴(yán)格執(zhí)法，又做到熱情服務(wù)。當(dāng)然，只有熱情是不夠的，有關(guān)部門還應(yīng)當(dāng)拿出切實的手段支持企業(yè)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)技術(shù)革新;發(fā)揮金融優(yōu)化資源配置功能，倒逼和服務(wù)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高產(chǎn)業(yè)競爭力，抑制對高污染行業(yè)的投資，推動經(jīng)濟平穩(wěn)持續(xù)增長。

（作者系中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員）