強(qiáng)監(jiān)管下如何破解地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型困境

劉振

摘要：作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)及城市建設(shè)中最活躍也頗受詬病的地方政府投融資平臺，承載了中國城市建設(shè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力所在，被廣泛認(rèn)為是城建給力經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“鐵騎軍”。眼下，在外受市場環(huán)境，內(nèi)受發(fā)展與融資要求的雙重壓力下，其傳統(tǒng)發(fā)展模式進(jìn)入瓶頸期，轉(zhuǎn)型迫在眉睫。筆者結(jié)合自己在金融投融資領(lǐng)域工作中的一些思考和想法，通過對平臺現(xiàn)狀及成因、轉(zhuǎn)型困境等的分析，為破解地方投融資平臺轉(zhuǎn)型困境提出些許建議。

關(guān)鍵詞：地方政府投融資平臺 轉(zhuǎn)型 瓶頸

地方政府投融資平臺，是指有地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。其作為我國投融資體制改革、分稅制改革的特殊產(chǎn)物，在地方政府土地財(cái)政不可持續(xù)及事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配的背景下，承擔(dān)了地方政府資金融通、項(xiàng)目投資、基建承攬、公共產(chǎn)品供給等重任，有效支撐了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化水平的提升，對我國城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展發(fā)揮了不可磨滅的作用，具有重要的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，隨著我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)與宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢與特點(diǎn)的呈現(xiàn)，中央政府逐漸規(guī)范對地方政府債務(wù)的管理，且監(jiān)管日益嚴(yán)峻、監(jiān)管政策逐漸加碼，平臺公司傳統(tǒng)的運(yùn)營模式已不符合政策監(jiān)管及自身發(fā)展的要求。在市場環(huán)境與政府監(jiān)管的雙重壓力之下，平臺公司已經(jīng)進(jìn)入發(fā)展瓶頸期，轉(zhuǎn)型勢在必行。積極謀求轉(zhuǎn)型與其說是監(jiān)管政策的倒逼，不若說是平臺公司自身發(fā)展的救贖。

一、地方政府投融資平臺現(xiàn)狀及成因分析

自2017年以來，一系列監(jiān)管政策頻出，監(jiān)管措施趨緊，平臺融資火急火燎，發(fā)展形勢承壓，金融機(jī)構(gòu)資金尋找出口蓄勢待發(fā)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)“新常態(tài)”。在此形勢下，分析平臺現(xiàn)狀，打造盈利板塊，實(shí)現(xiàn)平臺的轉(zhuǎn)型，值得我們深思。

（一）預(yù)算形同虛設(shè)、成本收益倒掛

作為地方政府的“義子”和形象代言人，平臺多以地方政府部門或附屬機(jī)構(gòu)的身份自居，其經(jīng)營管理也多有政府官員負(fù)責(zé)，與完全市場化的經(jīng)營實(shí)體相去甚遠(yuǎn)，這也注定了平臺的盈利性目標(biāo)讓位于社會(huì)綜合服務(wù)，企業(yè)文化多宣揚(yáng)重民生輕盈利。而社會(huì)服務(wù)作為一個(gè)綜合體，其涵蓋的項(xiàng)目建設(shè)周期長短不一、收益回報(bào)多少不等、區(qū)域跨度范圍不限。很多時(shí)候，為滿足地方政府城建融資需求，平臺往往以自身名義為周期長、低收益甚至零收益的項(xiàng)目進(jìn)行融資，缺乏公司自身的預(yù)算約束，對成本敏感度不高，客觀造成債務(wù)與資產(chǎn)的期限錯(cuò)配以及成本與收益的倒掛。

（二）融資渠道單一、投資模式粗暴

長期以來，由于地方政府融資職能的缺失，實(shí)體經(jīng)濟(jì)要求高收益率回報(bào)，基建及公益項(xiàng)目因收益率低、期限長而缺乏私人資本的參與等原因，助推了平臺的發(fā)展壯大。隨著監(jiān)管政策的趨嚴(yán)，平臺的政府融資職能將逐步被剝離，依靠銀行信貸、發(fā)行債券、信用擔(dān)保、租賃融資等傳統(tǒng)的債權(quán)融資渠道思維將難以為繼，持續(xù)融資能力受限。隨著政府城建壓力下大規(guī)模的投資計(jì)劃不斷上馬，平臺承載的融資壓力增大。由于平臺多為政府出資的國有獨(dú)資公司，自身缺乏經(jīng)營自主權(quán)，很多項(xiàng)目建設(shè)都有政府直接參與，延用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式，重建設(shè)和形象，輕經(jīng)營和管理。為縮短工期和政績考慮，有些項(xiàng)目甚至缺乏可研分析，平臺根據(jù)政府指令進(jìn)行投資，方式簡單粗暴，短期內(nèi)可見成效，但缺乏長期經(jīng)營投資的戰(zhàn)略考慮，投資周期長、回報(bào)低，束縛了平臺發(fā)展的手腳。

（三）資產(chǎn)注水嚴(yán)重、負(fù)債高企不下

以城鄉(xiāng)基建為出發(fā)點(diǎn)成立的平臺，基建規(guī)模及公益性資產(chǎn)的強(qiáng)弱直接決定了平臺的資產(chǎn)規(guī)模。平臺資產(chǎn)多為公益或準(zhǔn)公益性質(zhì)，經(jīng)營性資產(chǎn)實(shí)際占比很小，經(jīng)營性現(xiàn)金流產(chǎn)生緩慢，自身造血功能匱乏，缺乏持續(xù)經(jīng)營的動(dòng)力和對企業(yè)長期經(jīng)營的戰(zhàn)略考慮。大多時(shí)候，平臺依靠政府信用背書的支持，過度擠占區(qū)域內(nèi)有限的金融資源，為完成政治任務(wù)，甚至不惜成本與收益的倒掛以取得融資，在增加地方政府債務(wù)的同時(shí)，為平臺轉(zhuǎn)型埋下隱患。而市場投資者出于對平臺借助地方政府信用的信任，較少關(guān)注平臺的信用，在地方政府擔(dān)保的錯(cuò)誤指引下為平臺融資“開綠燈”，助推平臺債務(wù)高筑，資產(chǎn)負(fù)債率大幅攀升，已有超過財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)警戒線之勢，造成資產(chǎn)質(zhì)量每況愈下，償債困難加劇。

二、地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型困境

自國家規(guī)范地方政府債務(wù)、金融去杠桿等嚴(yán)監(jiān)管的大幕拉起后，平臺一直處于輿論中心，平臺消失、轉(zhuǎn)型的爭論不絕于耳。對于平臺類公司而言，2014年10月2日，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）明確剝離融資平臺的政府性融資職能，由此吹響了地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的號角，平臺類公司走向轉(zhuǎn)型之路。但政府投融資平臺體制已運(yùn)作多年，運(yùn)作中所暴露的預(yù)算軟約束、融資成本與投資收益的倒掛、缺乏獨(dú)立經(jīng)營造血功能等一系列問題，都使得平臺的轉(zhuǎn)型絕非易事，其轉(zhuǎn)型任重而道遠(yuǎn)。

（一）轉(zhuǎn)型的痛點(diǎn)與難點(diǎn)

隨著政府監(jiān)管政策文件的密集出臺，監(jiān)管形勢趨緊，逐漸擠壓平臺依靠傳統(tǒng)模式的生存空間，平臺急需轉(zhuǎn)型尋求新的經(jīng)營模式，否則將坐以待斃。諸多監(jiān)管政策文件已明確重申政府債務(wù)的融資主體僅為政府及其部門，要?jiǎng)冸x融資平臺公司的政府融資功能，這看似為平臺公司轉(zhuǎn)型指明了方向，平臺轉(zhuǎn)型之路看似清晰，其實(shí)不然。我國目前的平臺公司主要有省級、地市級、區(qū)縣級等，由于級別不同、市場化程度不同、資源稟賦不同、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同等諸多情況的存在，平臺的轉(zhuǎn)型不可能千篇一律。在密集出臺監(jiān)管政策的背景下，面對如何轉(zhuǎn)型、以何處做為突破口進(jìn)行轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及化解方式在哪里、如何化解轉(zhuǎn)型路上遇到的障礙、如何對轉(zhuǎn)型的效果進(jìn)行評價(jià)等一系列的棘手問題，平臺在短期內(nèi)難以找到答案，轉(zhuǎn)型之路充滿焦躁和困惑。這也注定了各地各級平臺的轉(zhuǎn)型大都是雷聲大、雨點(diǎn)小，吆喝過后仍是步履蹣跚、原地踏步，轉(zhuǎn)型之路步履維艱。

（二）職能的缺位與交叉

當(dāng)下，無平臺不轉(zhuǎn)型，平臺的轉(zhuǎn)型雖是在不利環(huán)境下的被動(dòng)所為，更是平臺對過往野蠻生長模式下沉淀問題的系統(tǒng)解決。在轉(zhuǎn)型過程中，由于平臺自身市場化的缺位與越位、制度及規(guī)范管理模式的缺失、實(shí)體業(yè)務(wù)及人才布局的空白、運(yùn)營及資本操作的缺乏等，再加上平臺與地方政府部分職能的交叉、地方政府行政干預(yù)色彩較濃，使得平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展遇到困難。加之缺乏前瞻性的戰(zhàn)略統(tǒng)籌及可持續(xù)性、可操作性的制度設(shè)計(jì)支撐，平臺轉(zhuǎn)型不轉(zhuǎn)身、轉(zhuǎn)型不轉(zhuǎn)行等現(xiàn)象凸顯，進(jìn)展緩慢，甚至停步不前。

（三）轉(zhuǎn)型的行為與障礙

長期以來，傳統(tǒng)的以土地為抵押，以平臺為媒介，以地方政府信用為背書的操作模式，成為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的助推器，解決了地方政府財(cái)事權(quán)不對等形勢下大舉建設(shè)的燃眉之急，但也帶來一系列問題。平臺主要履行政府融資職能，缺乏自身發(fā)展的戰(zhàn)略安排與思考，經(jīng)營性現(xiàn)金流不足，有些平臺甚至處于“只有融資建設(shè)、沒有實(shí)際回報(bào)”的狀態(tài)，主要依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼等方式艱難維持運(yùn)營，潛在風(fēng)險(xiǎn)較大。雖有政府債券的置換，但苦于額度有限，有些因?yàn)闅v史及其他原因，缺乏手續(xù)或根本無法納入置換范疇。平臺代政府融資所形成的存量債務(wù)償還只能依靠自身的借新還舊，基建加碼所要求的新建項(xiàng)目融資任務(wù)繼續(xù)增加，導(dǎo)致平臺債務(wù)累積明顯，形成較重的債務(wù)包袱。這也注定了平臺是在肩負(fù)一定規(guī)模的地方政府債務(wù)的情況下負(fù)重前行，有效化解存量債務(wù)的力度與深度，將在很大程度上影響平臺轉(zhuǎn)型的成敗，這也導(dǎo)致很多平臺雖轉(zhuǎn)型但不敢脫離政府行為而完全市場化操作，其隱隱的痛，只能默默承受。

三、破解地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型困境的建議

轉(zhuǎn)型難、轉(zhuǎn)型方向不明確，致平臺發(fā)展于窒息境地。只有破解困擾平臺轉(zhuǎn)型的瓶頸，實(shí)現(xiàn)平臺轉(zhuǎn)型的軟著陸，才能促進(jìn)平臺的良性發(fā)展，進(jìn)而助力區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)的發(fā)展。

（一）完善頂層設(shè)計(jì)，填補(bǔ)制度真空

作為國家投融資體制改革及中央地方財(cái)事權(quán)不匹配的產(chǎn)物，平臺的轉(zhuǎn)型需要從根本上改變中央地方財(cái)事權(quán)失衡狀態(tài)，否則政府與平臺很難真正隔離，所謂的平臺轉(zhuǎn)型注定是流于形式。而中央地方財(cái)事權(quán)失衡狀態(tài)的改變，離不開制度的支持，需要從頂層制度的設(shè)計(jì)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。從國家層面來講，需要全國人大及其常委會(huì)等立法機(jī)關(guān)以及中央政府行政機(jī)關(guān)分別出臺相關(guān)法律和行政法規(guī)，進(jìn)一步深化投融資體制改革來平衡中央與地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)，保障地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)的對等，從根本上真正剝離平臺的政府融資職能，切斷政府與平臺的利益往來;從地方層面來講，平臺的轉(zhuǎn)型離不開地方政府的積極參與。地方政府作為平臺的所有者和實(shí)際控制人，其在平臺轉(zhuǎn)型過程中的參與程度在很大程度上決定了平臺轉(zhuǎn)型變革的成敗。

此外，關(guān)于平臺轉(zhuǎn)型的安排，需要中央政府制定一個(gè)全國層面、詳細(xì)的指導(dǎo)意見，為平臺轉(zhuǎn)型指明方向。具體到地方省市層面，地方政府對本地的平臺實(shí)際情況較為了解，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況制定指引或?qū)嵤┘?xì)則，為當(dāng)?shù)仄脚_轉(zhuǎn)型提供制度保障。

（二）化解轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)，找準(zhǔn)定位轉(zhuǎn)型

隨著國家對平臺的進(jìn)一步調(diào)控，各項(xiàng)監(jiān)管政策趨緊，平臺轉(zhuǎn)型與其說是政策的倒逼，不若說是城市建設(shè)和平臺生存發(fā)展的需要。平臺轉(zhuǎn)型的壓力一致，但主體與行為的轉(zhuǎn)型方向五花八門，轉(zhuǎn)型過程中又面臨著觀念轉(zhuǎn)變、資產(chǎn)整合、資源配置等多方面的風(fēng)險(xiǎn)，使得平臺的轉(zhuǎn)型看似清晰實(shí)際迷茫。只有化解風(fēng)險(xiǎn)，找準(zhǔn)自身定位，方能使平臺撥開云霧見晴天。這就要求平臺要進(jìn)行戰(zhàn)略協(xié)同、統(tǒng)一思想認(rèn)識，分門別類整合資產(chǎn)，將資源資產(chǎn)化，將資產(chǎn)資本化，才能為轉(zhuǎn)型打好基礎(chǔ)。

由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展及城市建設(shè)周期的不同，對平臺的要求不盡相同，平臺的轉(zhuǎn)型不具有可復(fù)制性，不可一味地復(fù)制其他平臺所謂的成功轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)，需要結(jié)合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展階段及自身實(shí)際，找準(zhǔn)自身定位與方向進(jìn)行，若定位錯(cuò)誤，轉(zhuǎn)型結(jié)果勢必會(huì)大相徑庭，甚至?xí)限@北轍。筆者認(rèn)為，若平臺所處地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)基本完成，在城鎮(zhèn)化建設(shè)后期，平臺可轉(zhuǎn)型為城市服務(wù)運(yùn)營商;若所處地區(qū)較為落后，尚需平臺肩負(fù)大量的基建任務(wù)，可根據(jù)實(shí)際情況轉(zhuǎn)型為市場化投資公司或普通國企。

（三）減負(fù)提質(zhì)增效，輕裝上陣轉(zhuǎn)型

平臺的轉(zhuǎn)型，是一個(gè)漫長曲折的過程，存量債務(wù)化解、融資需求新增、日常開支擴(kuò)大，是平臺轉(zhuǎn)型肩負(fù)的三大包袱，制約著平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展。只有為平臺減負(fù)使其輕裝上陣，才能擺脫束縛、提質(zhì)增效，跨入轉(zhuǎn)型的快車道漸行漸遠(yuǎn)。筆者認(rèn)為，首先要進(jìn)一步明確職能，將政府融資職能完全交給政府，平臺要遵循市場規(guī)律進(jìn)行市場化操作。其次，要強(qiáng)化預(yù)算約束和項(xiàng)目管理，建立全面的預(yù)算約束制度和投融資決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)合理、規(guī)范民主，確保資金和資金鏈的安全。對于存量債務(wù)，通過創(chuàng)新產(chǎn)品模式積極盤活，可通過ABS（資產(chǎn)證券化）和TOT（移交-管理-移交）等方式，盤活存量資產(chǎn)的流動(dòng)性，提高其經(jīng)營效率，解決資產(chǎn)支出和收益的期限錯(cuò)配。對于融資需求的新增，可通過系統(tǒng)整合平臺資源，按其是否具有公益性，分為公益性資產(chǎn)、準(zhǔn)公益性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)。對于公益資產(chǎn)，理順并以制度或書面合同方式明確平臺與政府間的項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制，并完善相關(guān)手續(xù)，著重考核其項(xiàng)目管理、投資控制、收益回報(bào)流程等;對于準(zhǔn)公益性資產(chǎn)，力爭提高效率、壓縮成本，著重考核其項(xiàng)目效率與成本控制;對于經(jīng)營性資產(chǎn)，進(jìn)行利潤目標(biāo)市場化考核。通過資產(chǎn)的分類管理，增強(qiáng)增產(chǎn)的流動(dòng)性，使資產(chǎn)提質(zhì)增效，增強(qiáng)造血功能，并可通過經(jīng)營性資產(chǎn)反哺公用事業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營與公益的良性互動(dòng)，在增強(qiáng)平臺信用和信譽(yù)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健可持續(xù)發(fā)展。

（四）健全評價(jià)體系，促進(jìn)良性發(fā)展

平臺轉(zhuǎn)型的成效如何，需要進(jìn)行評價(jià)與監(jiān)督。缺乏評價(jià)與監(jiān)督的轉(zhuǎn)型，輕者可能造成資源的浪費(fèi)，重者可能造成對國有資產(chǎn)的侵蝕。對平臺轉(zhuǎn)型的運(yùn)營發(fā)展情況進(jìn)行客觀、綜合、系統(tǒng)的評價(jià)，既是外部社會(huì)監(jiān)督手段需要，也是平臺良性發(fā)展的內(nèi)部機(jī)理所需。只有建立健全對平臺轉(zhuǎn)型的評價(jià)體系，才能引導(dǎo)平臺科學(xué)轉(zhuǎn)型和良性發(fā)展。首先，要根據(jù)平臺所處的級別、所處行業(yè)、市場化程度、資源稟賦、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的特殊屬性，分門別類進(jìn)行劃分。其次，對不同類別的平臺設(shè)定相應(yīng)的考核指標(biāo)要素，對各要素設(shè)定相應(yīng)指標(biāo)和賦值，明確各要素權(quán)重和測算方式，并根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢及平臺自身發(fā)展的變化適時(shí)調(diào)整指標(biāo)要素及其權(quán)重。再次，根據(jù)指標(biāo)要素測算結(jié)果進(jìn)行對標(biāo)，對平臺轉(zhuǎn)型后的效果進(jìn)行評估。通過對平臺評價(jià)體系的構(gòu)建，對平臺轉(zhuǎn)型進(jìn)行綜合客觀評價(jià)，并根據(jù)評價(jià)結(jié)果對平臺轉(zhuǎn)型進(jìn)程進(jìn)行適時(shí)糾偏與調(diào)整，促進(jìn)平臺的良性發(fā)展，進(jìn)而助力地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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