改革開放40年我國青少年體質(zhì)健康政策的回顧、反思與展望

陳長洲，王紅英，項賢林，任書堂，趙亞杰

（1．上海體育學(xué)院，上海200438；2．上海市普陀區(qū)教育學(xué)院，上海200063）

現(xiàn)代科技的進步導(dǎo)致人們生活方式的轉(zhuǎn)變，“文明病”的威脅與日俱增。青少年體質(zhì)健康問題已成為世界各國面臨的共同難題，與青少年體質(zhì)健康相關(guān)的政策和實施方案也成為社會關(guān)注的焦點和研究的熱點。從 2007年中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強青少年體育增強青少年體質(zhì)的意見》（以下簡稱中央 7號文件）到 2016年頒布的《關(guān)于強化學(xué)校體育促進學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見》以及《“健康中國 2030”規(guī)劃綱要》，均顯示出黨和國家治理青少年體質(zhì)健康問題的堅決態(tài)度，但我國青少年體質(zhì)健康問題仍較為突出。那么，值得我們思考的是，我國青少年體質(zhì)健康政策在演變過程中產(chǎn)生了怎樣的效果？為什么會出現(xiàn)這種效果？美國學(xué)者艾利森提出，政策目標(biāo)的實現(xiàn) 10%依賴于政策文本，90%取決于政策執(zhí)行（陳振民,2004）。本研究認(rèn)為，政策執(zhí)行問題可能是導(dǎo)致青少年體質(zhì)健康政策效力低下的主要原因。因此，在對改革開放 40年我國青少年體質(zhì)健康政策文本數(shù)量和演進脈絡(luò)系統(tǒng)回顧的基礎(chǔ)上，以史密斯政策執(zhí)行系統(tǒng)模型為框架對我國青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行進行反思，試圖厘清政策執(zhí)行變量之間的關(guān)系，窺探政策執(zhí)行過程的動態(tài)復(fù)雜性，了解政策執(zhí)行效力低下的深層次原因，以期對我國青少年體質(zhì)健康政策的進一步優(yōu)化和完善有所裨益。

1 政策文本數(shù)量分析

本研究對1979年1月1日～2017年12月31日期間有關(guān)青少年體質(zhì)健康的政策、法規(guī)進行收集整理，資料來源包括 1979－2016年期間歷屆《中國體育年鑒》《中華人民共和國體育法規(guī)匯編：1989－1992》《中華人民共和國體育法規(guī)匯編：1993－1996》、2009－2014年歷屆《中華人民共和國體育法規(guī)匯編》《中國體育法制十年：1995－2005》等，同時利用“中國法律法規(guī)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫”進行檢索，對相關(guān)政策文件進行補充。我國青少年體質(zhì)健康政策在1979－2017年期間發(fā)布數(shù)量的動態(tài)變化如圖1所示。

1979－2017年期間，我國共發(fā)布青少年體質(zhì)健康政策286件，平均每年發(fā)布 7.3件，標(biāo)準(zhǔn)差為 4.1，說明年度政策離散系數(shù)較大。發(fā)布數(shù)量最多的一年是2007年，發(fā)布數(shù)量為 17件，發(fā)布數(shù)量最少的一年是 1997年，發(fā)布數(shù)量僅為 1件。從政策發(fā)布數(shù)量的總體趨勢看，青少年體質(zhì)健康政策發(fā)布數(shù)量呈上升趨勢，表明國家對青少年體質(zhì)健康的關(guān)注程度在不斷攀升。從不同時期政策發(fā)布數(shù)量和趨勢線看，在1979－1985年期間，政策發(fā)布數(shù)量呈下降趨勢，平均每年發(fā)布 4.8件，標(biāo)準(zhǔn)差為 2.5；在 1986－1996年期間，政策發(fā)布數(shù)量呈緩慢上升趨勢，平均每年發(fā)布 6件，標(biāo)準(zhǔn)差為 2.6；在 1997－2007年期間，政策發(fā)布數(shù)量呈快速上升趨勢，平均每年發(fā)布 10.4件，標(biāo)準(zhǔn)差為 4.9；在2008－2017期間，政策發(fā)布數(shù)量趨于穩(wěn)定，平均每年發(fā)布7.1件，標(biāo)準(zhǔn)差為3.2（圖1）。

圖1 1979－2017年期間我國青少年體質(zhì)健康政策數(shù)量變化曲線圖Figure 1. The Quantitative Change Curve of China "s Youth Physical Health Policy from 1979 to 2017

2 改革開放40年我國青少年體質(zhì)健康政策的演進脈絡(luò)

本研究以1979－2017年期間我國青少年體質(zhì)健康政策發(fā)布數(shù)量的階段性特點為依據(jù)，結(jié)合政策發(fā)布的時代訴求，將改革開放以來我國青少年體質(zhì)健康政策的嬗變歷史分為調(diào)整和恢復(fù)階段（1979－1986年）、健全和規(guī)范階段（1987－1996年）、改革和深化階段（1997－2006年）、頂層設(shè)計與協(xié)同創(chuàng)新階段（2007－2017年），并對每個階段青少年體質(zhì)健康政策的特點進行分析。

2.1 調(diào)整和恢復(fù)階段（1979－1986年）

1978年 12月，第十一屆三中全會的勝利召開，標(biāo)志著我國開始了改革開放的偉大歷程。在 1979－1986年期間，我國共頒布青少年體質(zhì)健康相關(guān)政策39項，政策總體呈現(xiàn)出兩個特點：1）以學(xué)校體育制度規(guī)范化促進了青少年體質(zhì)健康發(fā)展；2）以全國學(xué)生體質(zhì)健康測試促進了青少年體質(zhì)健康科學(xué)化研究。

2.1.1 以學(xué)校體育制度規(guī)范化促進青少年體質(zhì)健康發(fā)展

原有的“以軍代體”和“以勞代體”的理念已經(jīng)不再適應(yīng)時代的需求，同時傳統(tǒng)的“以知識、技能為主”的教學(xué)思想也亟須改變。為此，教育部聯(lián)合原國家體委等部門于1979年5月在揚州召開了“全國學(xué)校體育、衛(wèi)生工作經(jīng)驗交流會”，明確了“增強學(xué)生體質(zhì)”的指導(dǎo)思想，這標(biāo)志著我國學(xué)校體育衛(wèi)生工作進入了規(guī)范化階段（孟凡濤等,2010; 周登嵩,2004）。此后，《中、小學(xué)體育工作暫行規(guī)定》《中、小學(xué)衛(wèi)生工作暫行規(guī)定（草案）》《高等學(xué)校體育工作暫行規(guī)定（草案）》《高等學(xué)校衛(wèi)生工作暫行規(guī)定（草案）》等文件明確了學(xué)校體育及衛(wèi)生工作的基本任務(wù)、要求和內(nèi)容，并通過制定檢查和驗收標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范了學(xué)校體育及衛(wèi)生管理制度。另外，學(xué)校體育教學(xué)工作也在不斷調(diào)整和適應(yīng)新時期的需求。在 1977年確立的十年基本學(xué)制于 1981年被改為十二年學(xué)制，而到了1985年又提出了九年義務(wù)教育。而《全日制十年制學(xué)校小學(xué)、中學(xué)體育教學(xué)大綱（試行草案）》的頒布打破了以運動競賽為重點的體育教學(xué)體系，對體育教材、體育教學(xué)、課外體育活動、體育場地器材、體育教師與學(xué)生配比以及相關(guān)體質(zhì)健康監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)提出了新的要求，強調(diào)以增強學(xué)生體質(zhì)為準(zhǔn)則，增加了“課課練”的內(nèi)容項目，標(biāo)志著我國學(xué)校體育教學(xué)進入到新的發(fā)展階段（范葉飛 等,2017）。為促進學(xué)生體質(zhì)健康，教育部于1982年還頒布了《關(guān)于保證中小學(xué)生每天 1小時體育活動的通知》，通知明確提出“必須保證中小學(xué)生每天鍛煉1小時的體育活動”，這進一步體現(xiàn)了“增強學(xué)生體質(zhì)”的指導(dǎo)思想。

2.1.2 以全國學(xué)生體質(zhì)健康測試促進青少年體質(zhì)健康科學(xué)化研究

改革開放以前，我國尚未形成全國范圍內(nèi)的學(xué)生體質(zhì)健康測試，但個別地區(qū)已開始對學(xué)生進行體質(zhì)調(diào)研，結(jié)果卻著實令人擔(dān)憂。數(shù)據(jù)顯示，1977年上海市調(diào)研的學(xué)生中有 15.3%患有近視，1978年石家莊市高考學(xué)生因體質(zhì)測試不合格導(dǎo)致專業(yè)受限和未被錄取的比例達 34%等（孟凡濤等,2010）。為進一步了解全國學(xué)生體質(zhì)健康狀況，五部委于1979年對我國16個省市的20多萬學(xué)生進行了抽測，并于1985年擴展到28個省市的50多萬學(xué)生，此后我國開始每隔 5年對全國大、中、小學(xué)生進行一次體質(zhì)健康測試。全國學(xué)生體質(zhì)健康測試的開展既有助于把握全國學(xué)生體質(zhì)健康狀況，也有助于了解青少年身體發(fā)育的規(guī)律和特點，為進一步完善學(xué)校體育教學(xué)和學(xué)生體質(zhì)健康測試標(biāo)準(zhǔn)提供了依據(jù)。此外，中國教育學(xué)會體育研究會、中國體育科學(xué)學(xué)會和下屬的體質(zhì)研究分會、中國學(xué)生營養(yǎng)促進會以及十幾個學(xué)生體質(zhì)健康和學(xué)校體育研究機構(gòu)相繼成立，《體育科學(xué)》《體育與科學(xué)》以及《體育學(xué)刊》等高質(zhì)量體育期刊的創(chuàng)建，促進了不同研究成果的展示和思想交流，也豐富了青少年體質(zhì)健康的科學(xué)研究。1986年全國學(xué)生體質(zhì)健康報告會正式確立了學(xué)生體質(zhì)健康測試制度，并提出建立國家學(xué)生體質(zhì)與健康數(shù)據(jù)庫，標(biāo)志著我國學(xué)生體質(zhì)健康研究開始走向科學(xué)化道路。

2.2 健全和規(guī)范階段（1987－1996年）

經(jīng)過調(diào)整和恢復(fù)，競技體育、群眾體育以及學(xué)校體育的各項規(guī)章制度在逐步完善，這也促進了青少年體質(zhì)健康的發(fā)展。在1987－1996年期間，我國共頒布青少年體質(zhì)健康相關(guān)政策66項，總體呈現(xiàn)出多元體育思想?yún)f(xié)調(diào)發(fā)展和學(xué)校體育法制化促進青少年體質(zhì)健康的特點。

2.2.1 多元體育思想?yún)f(xié)調(diào)發(fā)展促進青少年體質(zhì)健康

改革開放后確立的競技體育強國導(dǎo)向極大促進了我國競技體育的發(fā)展，如1984年洛杉磯奧運會我國金牌榜位列第4，1986年我國女排實現(xiàn)“五連冠”，同年，我國繼續(xù)蟬聯(lián)亞運會獎牌榜的霸主地位。中國競技體育不斷取得突破，極大鼓舞了民族精神，以競技體育為主導(dǎo)的體育思想也被融入青少年體質(zhì)健康領(lǐng)域。如1987年國家體委提出的“以青少年為重點的全民健身戰(zhàn)略和以奧運會為最高層次的競技戰(zhàn)略協(xié)調(diào)發(fā)展”以及1989年提出的“以青少年為重點的群眾體育和以奧運會為最高層次的競技戰(zhàn)略協(xié)調(diào)發(fā)展”的方針，都體現(xiàn)了以競技體育為主導(dǎo)的多元體育思想?yún)f(xié)調(diào)發(fā)展的特點。此外，隨著學(xué)校體育改革的逐步深入，國外學(xué)校體育教學(xué)思想也逐漸涌入國內(nèi)，進一步豐富了我國學(xué)校體育教學(xué)，并呈現(xiàn)出多元體育思想并存的局面，如體質(zhì)教育思想、“三基”教育思想、成功體育思想、快樂體育思想、主動體育思想以及整體效益體育思想等，這些體育思想都呈現(xiàn)出促進學(xué)生身心健全發(fā)展的理念（彭國強等,2009）。在 1987年，九年義務(wù)教育體育教學(xué)大綱在“促進學(xué)生身心健全發(fā)展”指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)上增加了“培育學(xué)生終身體育能力”，并將學(xué)校體育作為培養(yǎng)人終身體育意識和行為的重要基礎(chǔ)環(huán)節(jié)（沈建華 等,2012）。在 20世紀(jì) 80年代末期，伴隨著體育教育的摸索、改革和創(chuàng)新，素質(zhì)教育體育教學(xué)思想也應(yīng)運而生。多元體育思想的融合發(fā)展，推動了體育教育的不斷變革，也促進了青少年體質(zhì)健康的不斷發(fā)展。

2.2.2 學(xué)校體育工作法制化保障青少年體質(zhì)健康

改革開放后實施的有關(guān)學(xué)校體育和衛(wèi)生的 4個暫行規(guī)定，促進了學(xué)校體育工作的規(guī)范化發(fā)展，1986年頒布的《中華人民共和國義務(wù)教育法》為青少年在學(xué)校接受義務(wù)教育提供了法律保障。1987年，國家教委頒布的《中學(xué)生體育合格標(biāo)準(zhǔn)的試行辦法》中設(shè)置了學(xué)生體質(zhì)健康評估標(biāo)準(zhǔn)及評定辦法，并將學(xué)生體育合格標(biāo)準(zhǔn)作為評價學(xué)生個體發(fā)展水平和學(xué)校教育質(zhì)量的內(nèi)容，經(jīng)過試運行后的《中學(xué)生體育合格標(biāo)準(zhǔn)實施辦法》于 1991年正式實施。1990年《學(xué)校體育工作條例》將“促進學(xué)生身心健康，增強學(xué)生體質(zhì)”作為學(xué)校體育工作的基本任務(wù)，為我國青少年體質(zhì)健康工作提供了法律依據(jù)，也標(biāo)志著我國學(xué)校體育工作真正走向了法制化的道路。同年，國家體委還頒布了《國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)施行辦法》，通過設(shè)置不同組別對測試項目和評定標(biāo)準(zhǔn)進行了細(xì)化，明確了青少年體育鍛煉的標(biāo)準(zhǔn)和要求，以激發(fā)青少年參加體育鍛煉的積極性。1993年以來，《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國體育法》以及《全民健身計劃綱要》等法規(guī)政策的相繼頒布，進一步健全和完善了青少年體質(zhì)健康政策，也為學(xué)校體育工作和青少年體質(zhì)健康相關(guān)工作等提供了法律保障。

2.3 改革和深化階段（1997－2006年）

1995年全國學(xué)生體質(zhì)測試結(jié)果顯示，我國青少年部分身體素質(zhì)（耐力和柔韌）開始呈現(xiàn)下滑趨勢。學(xué)生體質(zhì)的下降促使了我國青少年體質(zhì)健康政策進一步改革和深化。1997－2007年期間共頒布相關(guān)政策 98項，總體呈現(xiàn)出以體育課程改革促進青少年體質(zhì)健康的特點。1996年國家教委頒布的《體育兩類課程整體改革方案》提出，將單一學(xué)科類課程改為學(xué)科類課程與活動課程相結(jié)合的體育課程體系，新課程體系的提出有效解決了“以技術(shù)、技能為主”和“以增強學(xué)生體質(zhì)為主”的教學(xué)矛盾（李興艷,1999）。進入 21世紀(jì)以后，《2001－2010年體育改革與發(fā)展綱要》《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》《關(guān)于實施“全國中小學(xué)生課外文體活動工程”的通知》以及《全日制義務(wù)教育普通高級中學(xué)體育（1～6年級）體育與健康（7～12年級）課程標(biāo)準(zhǔn)（實驗稿）》等文件在“健康第一”的指導(dǎo)思想下進行了一系列學(xué)校體育改革，使學(xué)校體育課程和教學(xué)進一步深化和發(fā)展。此外，《關(guān)于印發(fā)<2005年全國學(xué)生體質(zhì)健康調(diào)研實施方案>的通知》和《關(guān)于教育部直屬高校學(xué)校實施<國家學(xué)生體質(zhì)與鍛煉標(biāo)準(zhǔn)>的通知》等政策文件進一步強調(diào)了對學(xué)生體質(zhì)監(jiān)測的實施，并圍繞學(xué)生體質(zhì)評價標(biāo)準(zhǔn)進行了相關(guān)改革。2006年《關(guān)于進一步加強學(xué)校體育工作，切實提高學(xué)生健康素質(zhì)的意見》和《關(guān)于開展全國億萬學(xué)生陽光體育運動的通知》等文件提出，通過科學(xué)規(guī)范的作息制度保證體育課程、課余體育訓(xùn)練和課外體育活動時間，有效保障了青少年體育鍛煉的效果。

2.4 頂層設(shè)計與協(xié)同創(chuàng)新階段（2007－2017年）

2005年全國學(xué)生體質(zhì)測試結(jié)果表明，我國學(xué)生的速度、耐力以及爆發(fā)力等素質(zhì)呈持續(xù)下降趨勢（楊貴仁,2012）。青少年體質(zhì)健康水平的日益下滑引發(fā)了國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視，此后在2007－2017年期間，我國共頒布青少年體質(zhì)健康相關(guān)政策 88項，總體呈現(xiàn)出政府層面頂層設(shè)計、各部門及地方協(xié)同促進青少年體質(zhì)健康的特點。2007年 5月 7日，中央七號文件的頒布確定了我國青少年體育的發(fā)展戰(zhàn)略和改革方向，對促進青少年體質(zhì)健康提出了科學(xué)、有效的建議，也為我國學(xué)校體育工作帶來了前所未有的機遇和挑戰(zhàn)（國務(wù)院,2007; 劉海元,2008）。為保障中央七號文件的落實，國家制定了相關(guān)配套政策，如《國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》《國家學(xué)校體育衛(wèi)生條件試行標(biāo)準(zhǔn)》《關(guān)于推行校方責(zé)任保險完善校園傷害事故風(fēng)險管理機制的通知》等。此外，還通過相關(guān)會議強化政策推進，從2008年5月 8日開始的首屆“全國億萬學(xué)生陽光體育運動推進會”，以及后面實施的兩次推進會，引發(fā)了全國學(xué)生的運動熱情，促進了學(xué)生運動形式的多元化。為了提高廣大中小學(xué)體育教師的積極性，教育部還開展了一系列的國培計劃，如“2008年中小學(xué)教師國家級培訓(xùn)計劃”“2010年中小學(xué)體育藝術(shù)骨干教師培訓(xùn)項目”等培訓(xùn)項目（楊貴仁,2012）。

中央七號文件及其相關(guān)配套政策的頒布與落實有效遏制了中小學(xué)生身體素質(zhì)下滑的趨勢，但與國務(wù)院提出的要求仍有一定差距。為進一步改善青少年體質(zhì)健康，相關(guān)部門陸續(xù)頒布了一系列青少年體質(zhì)健康相關(guān)政策，并呈現(xiàn)出以下特點：1）學(xué)校體育監(jiān)測評價機制不斷健全和發(fā)展。時隔5年之后，國務(wù)院于2012年10月22日下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于進一步加強學(xué)校體育工作若干意見的通知》，對學(xué)校體育的發(fā)展提出了新的要求，并規(guī)定建立學(xué)校體育監(jiān)測評價機制。2017年3月31日，《中小學(xué)體育工作督導(dǎo)評估辦法》將原有的學(xué)生體質(zhì)狀況、評價機制、條件保障和教育管理變?yōu)轶w質(zhì)健康、評價條件、條件保障、教育教學(xué)和統(tǒng)籌管理，完善了學(xué)生體質(zhì)測試監(jiān)督評估體系，以引導(dǎo)學(xué)生體質(zhì)健康的持續(xù)發(fā)展（鄭小鳳 等,2017）；2）學(xué)校體育改革全面深化和提速。2010年7月29日頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》將“樹立健康第一思想，確保學(xué)生體育課程和課余活動時間”作為戰(zhàn)略主體（郭建軍 等,2015）。2017年，教育部頒布的《普通高中體育與健康課程標(biāo)準(zhǔn)（2017年版）》正式提出了體育學(xué)科核心素養(yǎng)，并圍繞體育學(xué)科核心素養(yǎng)進行了課程重構(gòu)；3）青少年體質(zhì)健康已上升到國家戰(zhàn)略。2016年9月8日，國家體育總局頒布的《青少年體育“十三五”規(guī)劃》對新時期的青少年體育發(fā)展提出了新的要求，并制定了發(fā)展青少年體育素養(yǎng)，增強青少年體質(zhì)的目標(biāo)。同年10月，國務(wù)院頒布的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》為學(xué)校體育、衛(wèi)生和健康教育提供了基本指導(dǎo)原則，將健康教育作為素質(zhì)教育的重要內(nèi)容，并對學(xué)校體育衛(wèi)生提出了明確的要求，也充分顯示了青少年體質(zhì)健康在健康中國戰(zhàn)略中的重要地位。

3 我國青少年體質(zhì)健康政策嬗變的當(dāng)下反思

回顧改革開放40年來我國青少年體質(zhì)健康政策的演進歷程，既要充分認(rèn)識和總結(jié)我國青少年體質(zhì)健康政策所取得的成績和經(jīng)驗，也要客觀看待政策中存在的缺陷和不足。值得我們思考的是，我國青少年體質(zhì)健康政策在演變過程中產(chǎn)生了怎樣的效果？為什么會出現(xiàn)這種效果？

3.1 基于政策實施效果的反思

青少年體質(zhì)健康政策實施的最終目的是改善青少年體質(zhì)健康狀況，促進青少年健康成長。國家學(xué)生體質(zhì)健康測試是政府全面了解青少年體質(zhì)健康狀況的重要手段（鄭小鳳 等,2017）。因此，本研究以改革開放以來我國 8次學(xué)生體質(zhì)測試結(jié)果為依據(jù),考察了我國青少年體質(zhì)健康的變化，這可間接反映青少年體質(zhì)健康政策的實施效果。

表1 改革開放以來我國青少年體質(zhì)健康的變化（李娟,2017; 劉扶民 等,2016）Table 1 Changes in the Physical Health of Chinese Youth Sincethe Reform and Opening Up

如表 1所示，隨著我國青少年體質(zhì)健康政策的日益完善、規(guī)范以及發(fā)布數(shù)量的不斷增多，青少年體質(zhì)健康狀況總體卻呈現(xiàn)下降趨勢。從青少年體質(zhì)健康政策的演進歷程來看，在調(diào)整與恢復(fù)階段（1979－1986年），青少年的形態(tài)水平和身體素質(zhì)總體呈上升趨勢，而機能水平自1985年之后開始呈下降趨勢；在健全與規(guī)范階段（1987－1996年），青少年形態(tài)水平和身體素質(zhì)繼續(xù)呈上升趨勢，機能水平繼續(xù)呈下降趨勢，而 1995年之后青少年部分身體素質(zhì)（耐力和柔韌）也開始呈現(xiàn)下滑趨勢；在改革與深化階段（1997－2006年），青少年形態(tài)水平繼續(xù)保持上升趨勢，但機能水平和身體素質(zhì)卻呈現(xiàn)全面下降趨勢；在頂層設(shè)計與協(xié)同創(chuàng)新階段（2007－2017年），青少年形態(tài)水平、機能水平以及身體素質(zhì)總體呈現(xiàn)企穩(wěn)回升的現(xiàn)象，但是力量素質(zhì)仍沒有得到改善。另外，我國青少年體質(zhì)健康還存在肥胖率和視力不良檢出率持續(xù)攀升的問題，如圖 2和圖 3所示（劉扶民 等,2016）。

綜上所述，我國青少年體質(zhì)健康水平自1995年出現(xiàn)下降趨勢，至2010年出現(xiàn)“止跌回暖”態(tài)勢，這與國家領(lǐng)導(dǎo)人的重視、中央七號文件的頒布以及各級地方部門和學(xué)校的積極配合有著重要的關(guān)聯(lián)。但是，我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，我國青少年體質(zhì)健康仍面臨嚴(yán)峻的形勢，仍需要各方為之不斷努力和奮斗。

圖2 我國青少年肥胖率動態(tài)變化曲線圖Figure 2. The Dynamic Curve of the Obesity Rate in Chinese Youth

圖3 我國青少年視力不良檢出率動態(tài)變化曲線圖Figure 3. The Dynamic Curve of the Detection Rate of Visual Impairment in Chinese Youth

3.2 基于政策制定主體的反思

我國政策制定包含單一部門制定和多個部門聯(lián)合制定，顯示了政府部門在國家政治權(quán)力機構(gòu)中的地位，體現(xiàn)了不同政府部門的分工與合作（石國亮,2012）。由于青少年體質(zhì)健康問題的復(fù)雜性和跨界性，必然導(dǎo)致多個政府部門的協(xié)同參與。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國參與青少年體質(zhì)健康政策的部門多達50余個，表 2對 1979－2017年期間我國青少年體質(zhì)健康政策主要發(fā)文單位及發(fā)文頻次進行了統(tǒng)計。

如表 2所示，我國青少年體質(zhì)健康政策主要發(fā)文機構(gòu)包含：全國人大（4次）、中共中央辦公廳（5次）、國務(wù)院（13次）、教育部（201次）、國家衛(wèi)生和計劃生育委員會（70次）、國家體育總局（65次）、共青團中央（24次）。以上數(shù)據(jù)表明，我國青少年體質(zhì)健康治理領(lǐng)域形成了以中共中央、國務(wù)院等機構(gòu)或國家領(lǐng)導(dǎo)人為主導(dǎo)，教育部、國家衛(wèi)生部門、體育總局等部門為主體，共青團中央等部門為補充的多層次治理體系。我國在政策生產(chǎn)過程中，中共中央、國務(wù)院、國務(wù)院直屬機構(gòu)以及直屬事業(yè)單位表現(xiàn)的法律效力依次遞減。由于不同權(quán)威主體下政策產(chǎn)生的效果、影響力具有差異性，因此通過整合不同部門的資源和優(yōu)勢，從而形成多元主體的合作態(tài)勢，以便發(fā)揮政策的最大效力（葉貴仁,2013）。從表 2可以看出，我國青少年體質(zhì)健康政策聯(lián)合發(fā)文的次數(shù)要多于獨立發(fā)文的次數(shù)，呈現(xiàn)主體多元化的特點。但是，分散權(quán)威的行政體制也存在政策制定周期長、不同部門協(xié)調(diào)困難、實施過程中各自為政等問題。所以，從單一主體政策制定到多元主體政策制定轉(zhuǎn)變既是發(fā)展的必然趨勢，也為政策制定提出了更高的挑戰(zhàn)。

表2 1979－2017年我國青少年體質(zhì)健康政策主要發(fā)文單位及發(fā)文頻次Table 2 The Main Publishing Units and Frequence of China "s Youth Physical Health Policy from 1979 to 2017

3.3 基于政策執(zhí)行路徑的反思

政策目標(biāo)的完成需要有效的政策執(zhí)行為依托，作為經(jīng)典的政策執(zhí)行模型，史密斯政策執(zhí)行系統(tǒng)模型（圖 4）由理想化的政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標(biāo)群體以及政策環(huán)境 4個要素組成（潘凌云 等,2015）。本研究基于史密斯政策執(zhí)行系統(tǒng)為框架，對我國青少年體質(zhì)健康政策的執(zhí)行困境進行如下反思。

圖4 史密斯政策執(zhí)行系統(tǒng)模型（潘凌云 等,2015）Figure 4. The Smith "s Model of the Policy Implementation

3.3.1 政策內(nèi)在局限性導(dǎo)致目標(biāo)偏差、價值位移與效果偏向

政策制定者和執(zhí)行者懷著美好的愿景和強烈的動機，期望通過政策來解決青少年體質(zhì)健康持續(xù)下降的難題，但由于青少年體質(zhì)健康問題的復(fù)雜性，政策制定者自身的理性局限和立場差異使得政策不可避免存在內(nèi)在局限性，從而導(dǎo)致目標(biāo)偏差、價值位移與效果偏向等問題。

1．政策制定者自身的理性局限。政策制定者受其自身知識背景、價值觀取向、認(rèn)知經(jīng)驗儲備、思維方式類型以及個性化人格特質(zhì)等影響，這決定了政策必然存在一定瑕疵。1979－2017年期間，我國共頒布青少年體質(zhì)健康政策286項，平均每年發(fā)布7.3項，說明我國青少年體質(zhì)健康政策存在頂層設(shè)計不足、政策重疊，效力低下等問題。此外，我國青少年體質(zhì)健康政策還呈現(xiàn)出“先污染，后治理”的政策形成導(dǎo)向，這種政策形式雖然有利于解決短期的難題，但是政策的前瞻性以及預(yù)判性明顯不足。

2．對復(fù)雜的青少年體質(zhì)健康問題的回應(yīng)具有內(nèi)在局限性。我國青少年體質(zhì)健康相關(guān)政策呈現(xiàn)出以學(xué)校體育為主陣地的導(dǎo)向，這是對青少年體質(zhì)健康問題的認(rèn)識偏差。青少年體質(zhì)健康問題是整個社會面臨的共同難題，不能將青少年健康責(zé)任全部歸咎到學(xué)校體育。學(xué)校體育不僅包含“體”，也包含“育”，是將學(xué)生的體質(zhì)鍛煉和立德樹人相融合的教育。所以，青少年體質(zhì)健康是一個系統(tǒng)工程，僅憑學(xué)校一己之力難以扛起“增強學(xué)生體質(zhì)的大旗”，需要社會的共同參與，才能全面提升青少年體質(zhì)健康水平（唐炎等,2013）。

3．政策實施的剛性規(guī)制性。由于青少年體質(zhì)健康政策的高頻率發(fā)布而導(dǎo)致的政策執(zhí)行疲勞，而政策的強制性和“急于求成”心態(tài)致使政策執(zhí)行出現(xiàn)“弄虛作假”和“變相迎合”的常態(tài)（何勁鵬 等,2018）。隨著體育進入中考，基層學(xué)校間“心照不宣”的“放水”，學(xué)生體質(zhì)測試數(shù)據(jù)造假幾乎形成了常態(tài)，強制性的政策實施反而滋生了“走過場”的改革心態(tài)，使政策的效力明顯減弱。

3.3.2 政策執(zhí)行機制不健全導(dǎo)致協(xié)調(diào)不暢、動力不足與監(jiān)管不力

政策的有效運營需要良好的政策執(zhí)行機制作為保障，而良好的政策執(zhí)行機制又受政策執(zhí)行主體、政策執(zhí)行程序和標(biāo)準(zhǔn)、政策評估手段和監(jiān)管措施等因素的影響，其中的任何一環(huán)出現(xiàn)問題都會導(dǎo)致政策執(zhí)行機制不暢，從而減弱政策的執(zhí)行效力。我國青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行機制存在以下問題：

1．政策執(zhí)行主體間協(xié)調(diào)不暢，多元主體共治機制尚未形成。表 2可以看出，我國青少年體質(zhì)健康政策制定形成了以中共中央、國務(wù)院為主導(dǎo)，教育部、國家衛(wèi)生部門、國家體育總局等部門為主體，共青團中央等部門為補充的多層次治理體系。各部門間的利益訴求不一致以及行政體制權(quán)威分散，導(dǎo)致不同部門協(xié)調(diào)困難、實施過程中各自為政、跨域聯(lián)動的執(zhí)行機制尚未完全形成等問題。

2．獎懲機制不完善導(dǎo)致的動力不足。獎懲機制是推動政策執(zhí)行的動力，是政策執(zhí)行主體的保障。研究數(shù)據(jù)表明，在2012年之前，我國實施多年的體質(zhì)數(shù)據(jù)上報率最好的僅為 80%，最差為 10%，總體不足 50%，遠(yuǎn)沒有達到100%的上報率（王登峰,2013）。目前，部分省市開始將學(xué)生體質(zhì)納入政府考核指標(biāo)，如江西省建立的“學(xué)生體質(zhì)連續(xù) 3年下降實行評優(yōu)一票否決制”的問責(zé)制度等（新華網(wǎng),2014）。然而，嚴(yán)厲的問責(zé)制度會滋生數(shù)據(jù)造假等行為，所以構(gòu)建良好的獎懲措施以推動政策的有效實施仍是當(dāng)下面臨的難題。

3．政策執(zhí)行過程中監(jiān)管不力。我國青少年體質(zhì)健康政策的監(jiān)督不力體現(xiàn)在監(jiān)督方式單一和缺乏客觀性。由于教育系統(tǒng)作為執(zhí)行主體，政策多采用“自上而下”的形式，政策的監(jiān)督多表現(xiàn)為學(xué)校單方面匯報，或監(jiān)督人員“走馬觀花”式督察，使執(zhí)行中的問題很難真正顯現(xiàn)出來，從而造成常態(tài)化的監(jiān)督缺失（楊成偉 等,2014）。此外，由于監(jiān)督者多為教育行政部門人員，監(jiān)督人員和學(xué)校之間還存在復(fù)雜的利益共生關(guān)系，難以發(fā)揮監(jiān)督的真正效力。

3.3.3 目標(biāo)群體利益選擇利己性導(dǎo)致政策認(rèn)同不足、方向背離與效力低下

目標(biāo)群體基于利益的權(quán)衡決定對政策的支持，而個人利益和眼前利益往往決定了目標(biāo)群體對政策的支持程度（潘凌云 等,2015）。我國青少年體質(zhì)健康政策的最終執(zhí)行需要落實到學(xué)校、家庭和社區(qū)，并且呈現(xiàn)以學(xué)校為主體、以家庭和社區(qū)為補充的特點。學(xué)校作為我國青少年體質(zhì)健康政策最重要的執(zhí)行單位，呈現(xiàn)出以校長為主導(dǎo)、體育教師為主體、班主任為輔助的特點。校長作為學(xué)校的靈魂，總領(lǐng)學(xué)校的改革和發(fā)展，是政策執(zhí)行的關(guān)鍵。但是，校長也會受到各學(xué)校升學(xué)率之間攀比的影響，害怕因?qū)W生體育鍛煉時間的增加而導(dǎo)致學(xué)習(xí)時間減少，最終導(dǎo)致升學(xué)率的降低，從而影響學(xué)校名譽和自身仕途。研究數(shù)據(jù)顯示，校長重視學(xué)校體育政策執(zhí)行的比率為 51.6%，而只有 36.3%的校長對體育政策的執(zhí)行較好（王書彥 等,2009）。所以，校長對青少年體質(zhì)健康政策的認(rèn)同感較低也會影響體育政策在學(xué)校的執(zhí)行。體育教師作為青少年體質(zhì)健康政策的執(zhí)行主力，對體質(zhì)健康政策普遍認(rèn)識較為深刻，認(rèn)同感較高，但學(xué)校不健全的傷害事故處理機制以及學(xué)生訓(xùn)練保障機制導(dǎo)致體育教師的不公平待遇現(xiàn)象普遍存在，使許多體育教師心有余而力不足，抑或是“費力不討好”心態(tài)也會導(dǎo)致體育教師的執(zhí)行動力不足。而對于班主任來講，他們的主要任務(wù)是負(fù)責(zé)學(xué)生在校的生活和學(xué)習(xí)，體育鍛煉隱藏著巨大的風(fēng)險。如果學(xué)生出現(xiàn)了受傷事件，不但會引起家長的反感，甚至?xí)艿叫ｉL的批評。所以，班主任往往會引導(dǎo)學(xué)生做“乖巧的、守紀(jì)律”的好學(xué)生，對青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行出現(xiàn)反感，甚至排斥等不良態(tài)度。

另外，家庭教育中父母對孩子的“過度溺愛”“過度保護”以及對孩子學(xué)習(xí)的考慮，也會導(dǎo)致父母對政策的認(rèn)同感較低。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，我國近 70%的學(xué)生回家后不被允許參加體育運動，74%的家長從不與孩子一起運動（慈鑫,2010）。而社區(qū)管理者囿于資源限制、場地不足、人才匱乏，也導(dǎo)致對青少年體質(zhì)健康政策的執(zhí)行望而卻步。以上充分說明，我國青少年體質(zhì)健康政策存在復(fù)雜的利益關(guān)系，且政策效益存在“隱蔽性”和“滯后性”，使目標(biāo)群體在利益博弈中基于利益選擇的利己性而導(dǎo)致政策認(rèn)同不足、方向背離與效力低下。

3.3.4 應(yīng)試教育體制和現(xiàn)代生活方式的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致政策實施環(huán)境薄弱

良好的政策實施環(huán)境是政策執(zhí)行的基礎(chǔ)，會影響政策的實施效果。我國青少年體質(zhì)健康政策實施環(huán)境取決于學(xué)校、家庭和社區(qū)，而應(yīng)試教育體制和現(xiàn)代生活方式作為其中最為重要的影響因素，制約了我國青少年體質(zhì)健康政策的執(zhí)行效益。在當(dāng)前以文憑為導(dǎo)向的教育背景下，教育文憑在社會流動、人才選拔以及職稱晉級中扮演了重要角色，應(yīng)試教育在我國被極力推崇，且影響根深蒂固。應(yīng)試教育對學(xué)校的影響表現(xiàn)為以升學(xué)率作為評判學(xué)校好壞的標(biāo)準(zhǔn)，對家庭的影響表現(xiàn)為以學(xué)習(xí)分?jǐn)?shù)作為評判孩子優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)，所以學(xué)校和家長耗費大量的時間、人力和物力用于孩子的學(xué)習(xí)、補課和培訓(xùn)。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，我國 70%的畢業(yè)班學(xué)生會參加課外輔導(dǎo)，且平均每人會參加 3個班次的課外輔導(dǎo)；70%的學(xué)生每天的家庭作業(yè)就要超過 2 h，而50.9%的學(xué)生每天課外活動時間少于30 min（慈鑫,2010）。因此，在應(yīng)試教育體制下的“急功近利”學(xué)習(xí)導(dǎo)向是我國青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行的重要掣肘因素。

另外，現(xiàn)代生活方式的轉(zhuǎn)變也是影響我國青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行的另一重要因素?？萍嫉倪M步和信息化經(jīng)濟體的發(fā)展在給人們帶來生活便利的同時也導(dǎo)致一個普遍問題，即體力活動的減少和久坐行為的增加。這不僅是我國青少年面臨的問題，也是全球面臨的共同難題。據(jù)世界衛(wèi)生組織（WHO）報告,全球約有 1/4的青少年運動量不足，超過4 500萬的青少年出現(xiàn)肥胖，比例高達15%，有些國家甚至達到了 1/3的青少年肥胖率（人民網(wǎng),2014）。我國調(diào)研數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，我國青少年的肥胖率高達 12%，只有 29.9%的青少年達到了每日 60 min的中、高強度體力活動要求，而將更多的時間用在了學(xué)習(xí)、上網(wǎng)、游戲和看電視等方面（Chen,2017）。另外，我國 60%以上的學(xué)生因受到城市化進程的影響而造成運動條件不足（慈鑫,2010）。所以，生活方式的轉(zhuǎn)變和運動場地條件限制造成青少年的運動意愿不足，必然會對青少年體質(zhì)健康政策的執(zhí)行產(chǎn)生影響。

4 我國青少年體質(zhì)健康政策的優(yōu)化和完善

4.1 成立中國青少年體質(zhì)健康戰(zhàn)略委員會，統(tǒng)籌規(guī)劃青少年體質(zhì)健康政策體系

在我國分散權(quán)威治理體系下，青少年體質(zhì)健康治理領(lǐng)域存在政策制定周期長、不同部門之間協(xié)調(diào)困難、實施過程中各自為政等問題。此外，我國青少年體質(zhì)健康政策還存在頂層設(shè)計不足、政策重疊，效力低下等缺陷。因此，有必要加強各部門之間的溝通與交流，促進政策制定主體之間的有效聯(lián)動，統(tǒng)籌規(guī)劃青少年體質(zhì)健康政策體系。

1．將青少年體質(zhì)健康問題上升到國家戰(zhàn)略層面，成立中國青少年體質(zhì)健康戰(zhàn)略委員會，協(xié)調(diào)不同部門和組織的有效參與。美國國家健康戰(zhàn)略通過聯(lián)邦機構(gòu)工作組（FIW）協(xié)調(diào)政府部門和非營利性社會組織的有效參與，保障了健康計劃的制定和實施（彭國強,2016）。英國、新西蘭等國家也由國家領(lǐng)導(dǎo)人牽頭組建了國家健康委員會，通過對教育、衛(wèi)生組織、醫(yī)療以及環(huán)境等部門的有效協(xié)調(diào)，不但有利于解決交叉職能重疊和復(fù)雜技術(shù)問題，也有利于不同部門參與決策以確保健康政策的科學(xué)性和延續(xù)性（陳竺,2013）。我國成立青少年健康戰(zhàn)略委員會可以將教育、體育、衛(wèi)生、環(huán)境以及住建等部門納入其中，統(tǒng)籌規(guī)劃青少年體質(zhì)健康政策的制定，提高政策制定的全面性、科學(xué)性和延續(xù)性。

2．頂層設(shè)計，統(tǒng)籌青少年體質(zhì)健康政策與相關(guān)政策的匹配與協(xié)同發(fā)展。我國青少年體質(zhì)健康政策與教育層面的人才選拔制度存在不同的利益訴求，政策之間的隔膜和掣肘必然影響政策的實施效果。這就需要政策制定者頂層設(shè)計，統(tǒng)籌政策間的協(xié)調(diào)配合，改革人才選拔機制，為青少年體質(zhì)健康政策的實施創(chuàng)造有利條件。此外，不健全的學(xué)校意外傷害事故的處理機制與政策執(zhí)行機制也會影響政策的實施?？梢越梃b國外的先進經(jīng)驗，政府給予學(xué)校免責(zé)權(quán)，規(guī)范學(xué)生意外傷害事故處理機制，強化學(xué)生個人風(fēng)險意識，由學(xué)生購買社會第三方保險，不但可以減輕學(xué)校政策執(zhí)行的壓力，也可以激發(fā)體育教師的政策執(zhí)行動力（Weiler et al.,2004）。

3．明確不同部門責(zé)任，細(xì)化各部門目標(biāo)。根據(jù)各部門的職能特征，劃分不同部門的責(zé)任邊界，明確不同部門的責(zé)任，從而將青少年體質(zhì)健康納入各部門的政策制定，有利于不同部門之間政策的互補，從而建立合作共贏的長效機制。此外，各部門的政策制定要明晰青少年體質(zhì)健康目標(biāo)，以促進政府部門和社會組織的有效參與，如教育部負(fù)責(zé)體育與健康課程建設(shè)、課余體育鍛煉以及體質(zhì)健康測試等；而住建部則創(chuàng)建有利于青少年體育參與的社區(qū)環(huán)境，保證青少年基礎(chǔ)活動場地設(shè)施等（衛(wèi)生部,2012）。在“健康中國”背景下推動“國家健康政策-健康城市建設(shè)-健康社區(qū)建設(shè)-個人健康”的從上到下的聯(lián)動機制。

4.2 創(chuàng)建跨界、聯(lián)動、高效的政策執(zhí)行機制，拓展政策執(zhí)行資源

導(dǎo)致我國青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行中不同部門協(xié)調(diào)困難、實施過程中各自為政、跨域聯(lián)動執(zhí)行機制尚未完全形成等問題的關(guān)鍵在于體制存在缺陷。由于政策執(zhí)行者多為教育部門行政人員，“鐵飯碗”制度使他們安于現(xiàn)狀，而復(fù)雜的利益共生關(guān)系又會導(dǎo)致政策走形，所以亟須為政策執(zhí)行注入新的活力，創(chuàng)建跨界、聯(lián)動、高效的政策執(zhí)行機制：1）促進政策執(zhí)行主體的多元聯(lián)動，明確執(zhí)行主體責(zé)任與義務(wù)?？梢园l(fā)揮中國青少年健康戰(zhàn)略委員會的作用，充分考量不同部門主體之間的職能優(yōu)勢，避免職能配置重疊交叉，明確需要哪些部門參與？怎么樣參與？參與的責(zé)任與義務(wù)是什么？建立橫向的多元聯(lián)動主體，實現(xiàn)跨域綜合治理，建立高效的合作交流機制，協(xié)調(diào)不同部門的利益訴求；2）劃清中央和地方政府的職權(quán)關(guān)系，給予地方必要分權(quán)，調(diào)動地方政策執(zhí)行的積極性。還可以采用第三方磋商機制，在傳統(tǒng)的從上而下的逐層政策傳遞基礎(chǔ)上，通過移動互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建虛擬扁平化管理系統(tǒng)平臺，促進決策的透明化、公平化和效率化，促進了政策對環(huán)境的適應(yīng)性（彭英等,2017）；3）通過行政授權(quán)和行政委托的形式，引導(dǎo)非政府組織的參與。在充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用和市場經(jīng)濟組織活力基礎(chǔ)上，采用出租、承包以及合約等形式授予第三方執(zhí)行機構(gòu)權(quán)力，不僅可以促進政策執(zhí)行的公平性與公正性，也可以提高政策執(zhí)行效率和活力。

促進青少年體質(zhì)健康的發(fā)展不僅是學(xué)校的責(zé)任，應(yīng)該整合社會力量，需要社會各階層的共同參與，所以進一步豐富政策執(zhí)行資源是政策有效落實的保障：1）多元途徑募集經(jīng)費，突破政府單一投入形式。由于學(xué)校經(jīng)費有限，分配到學(xué)校體育的經(jīng)費更是捉襟見肘，這就需要社會力量的支持，可以將青少年體質(zhì)健康納入體育公共服務(wù)體系，鼓勵社區(qū)以及公共體育資源與學(xué)校實現(xiàn)資源共享，促進企事業(yè)單位、社會團體以及個人創(chuàng)建公益組織，既可以籌備相應(yīng)資金，也可以舉辦公益體育活動，促進青少年體育活動參與，減輕學(xué)校壓力；2）拓展政策執(zhí)行手段。美國為促進青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行，通過法律保證政策的權(quán)威性，并將政策使用手冊、宣傳視頻以及演示文稿置于官網(wǎng)，免費供給機構(gòu)和個人使用（楊成偉 等,2014）。我們可以借鑒美國的經(jīng)驗，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的新型服務(wù)模式，通過線上和線下的有機結(jié)合，拓展政策執(zhí)行手段；3）加強政策執(zhí)行人員的培訓(xùn)。政策執(zhí)行偏差與效力偏向與執(zhí)行人員有直接關(guān)聯(lián)，有必要加強對執(zhí)行人員的培訓(xùn)力度，提高執(zhí)行者的素質(zhì)和對政策的認(rèn)識?？梢约訌妼πｉL和班主任的體育知識培訓(xùn)和灌輸，提高他們對體育的認(rèn)識，改變對體育的觀念，從而提高對青少年體質(zhì)健康政策的認(rèn)同水平，促進政策的有效執(zhí)行。

4.3 完善政策績效考核機制，加大政策執(zhí)行監(jiān)管力度

為激發(fā)政策執(zhí)行動力，提高政策執(zhí)行效力，需要進一步完善政策績效考核機制，加大政策執(zhí)行監(jiān)管力度。

1．建立科學(xué)的績效考核指標(biāo)，完善政策考核機制?？冃Э己酥笜?biāo)要分層次治理，環(huán)環(huán)相扣，形成從上到下的有效聯(lián)動，還要具備科學(xué)性、公平性與可操作性。在個人層面，可將學(xué)生體質(zhì)指標(biāo)納入個人綜合評價體系，并且與學(xué)生的評優(yōu)、升學(xué)相結(jié)合；在學(xué)校層面，將學(xué)生體質(zhì)健康指標(biāo)納入教師和學(xué)?？己嗽u價體系，并且分層劃分校長、體育教師、班主任以及各類任課教師的健康責(zé)任；對于各級地方政府和相關(guān)體育部門，可以將青少年體質(zhì)健康指標(biāo)、社區(qū)體育環(huán)境建設(shè)指標(biāo)以及各類體育活動舉辦指標(biāo)等納入政府考核機制。

2．引入第三方社會監(jiān)管機構(gòu)，加大政策執(zhí)行監(jiān)管力度。自上而下的政策執(zhí)行方式雖然有利于提高政策實施效率，但政策執(zhí)行主體與上級主體往往存在復(fù)雜的利益共生關(guān)系，引入第三方社會監(jiān)管機構(gòu)可以避免“裁判員”與“運動員”的雙重身份，有助于提高政策實施效果監(jiān)督的客觀性與公平性?？梢越⑶嗌倌牦w質(zhì)健康專家智庫，隨機抽取不同部門專家臨時組成監(jiān)督小組，也可以通過政府向市場購買服務(wù)的方式獲得專業(yè)監(jiān)督機構(gòu)支持，以保障監(jiān)督和服務(wù)質(zhì)量。此外，要及時將政策考核結(jié)果向社會公示，促進人民群眾對政策考核機制和流程的監(jiān)督，鼓勵社會組織、新聞媒體和廣大人民群眾通過電話、郵件、報紙、網(wǎng)絡(luò)等形式提出自己的意見和建議，提高群眾的參與和對政策的認(rèn)同。

3．實施政策獎懲機制，激發(fā)政策執(zhí)行動力。為提高政策績效考核與評價效用，需要對考核結(jié)果實施獎懲機制，以激發(fā)政策執(zhí)行的動力。如北京對青少年體質(zhì)健康持續(xù)下降的地區(qū)給予領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制，并要向上級闡述原因，而對于排名前6的區(qū)（縣），可獲得獎勵500萬（王登峰,2013）。通過獎懲機制的實施既可以對政策執(zhí)行效果較好的主體進一步激勵，也可以對政策執(zhí)行不力的主體起到督促作用。同時，為保障獎懲機制的實施，需要進一步明晰政策執(zhí)行主體的責(zé)任清單，并落實到具體個人。此外，政策執(zhí)行過程中難免會出現(xiàn)偏差和失誤，為保障政策執(zhí)行者的權(quán)益和政策考核的公平、公開與公正，還可以建立申述機制，以提高執(zhí)行者的政策執(zhí)行動力。

4.4 提高目標(biāo)群體政策認(rèn)同，優(yōu)化政策實施環(huán)境

公共政策是為有效促進社會利益分配而制定的行為準(zhǔn)則，由于多元利益主體的存在，必然存在常態(tài)化的利益矛盾,也增加了目標(biāo)群體政策認(rèn)同的難度（彭忠益 等,2015）。目標(biāo)群體的政策認(rèn)同決定了政策實施效力，而強制性的實施和敢怒不敢言的服從無疑會削弱政策的效益。為提高我國青少年體質(zhì)健康政策認(rèn)同，提出以下建議：1）促進目標(biāo)群體政策參與。要在“黨政精英主導(dǎo)和社會精英參與”的政策決策機制的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)廣大目標(biāo)群體的參與，充分考量目標(biāo)群體的利益訴求以及對政策的意見和建議，不僅可以提高目標(biāo)群體對政策決策的話語權(quán)和參與度，也可以協(xié)調(diào)多元主體的利益關(guān)系，以提高政策認(rèn)同和擴大政策影響力；2）加強政策宣傳?？梢猿浞掷霉倜綄η嗌倌牦w質(zhì)健康政策宣傳，還可以借助網(wǎng)絡(luò)、報紙、電視媒體、手機消息等擴大政策宣傳渠道，提高政策的覆蓋面，以提高群眾對于政策的認(rèn)同；3）構(gòu)建多元利益主體協(xié)調(diào)機制。多元利益主體的相互博弈以及復(fù)雜的利益共生關(guān)系最終導(dǎo)致青少年體質(zhì)健康政策的認(rèn)同危機，這就需要通過多元主體協(xié)調(diào)機制協(xié)調(diào)不同主體的利益訴求、疏導(dǎo)不同利益主體矛盾以及補償多元利益差異，以促進國家、地方、群體和個人的動態(tài)利益平衡。

為優(yōu)化青少年體質(zhì)健康政策的實施環(huán)境，需要應(yīng)試教育體制和現(xiàn)代生活方式轉(zhuǎn)變相結(jié)合：1）將青少年體質(zhì)健康指標(biāo)納入應(yīng)試教育選拔機制。傳統(tǒng)的應(yīng)試教育已經(jīng)深入人心，人們重智育、輕體育而造成對體育的認(rèn)知不足，將青少年體質(zhì)健康指標(biāo)納入應(yīng)試教育選拔機制，可以提高人們對體育的重視。如近年來將體育納入中考已經(jīng)陸續(xù)在全國開展，明顯激發(fā)了學(xué)生體育鍛煉的熱情；清華大學(xué)要求學(xué)生必須在大學(xué)期間通過游泳考試，否則不能獲得學(xué)位證書也引發(fā)了社會的熱議；2）以“學(xué)校－家庭－社區(qū)”為中心，完善青少年體育服務(wù)體系。美國為促進青少年體力活動的增加，通過體育教育、學(xué)校期間體力活動、校外體力活動、學(xué)校員工參與、家庭與社區(qū)的參與，構(gòu)建了綜合學(xué)校體力活動計劃（CSPAP），而且還在 CSPAP的基礎(chǔ)上開展了“一起動起來（Let "s Move!）”“總統(tǒng)青少年體能項目（presidential youth fitness program）”等項目（岳建軍,2017）。我們可以借鑒美國青少年體質(zhì)健康促進的經(jīng)驗，統(tǒng)籌校內(nèi)體育活動與校外體育活動相結(jié)合，促進政府、學(xué)校、社區(qū)、家庭和社會的協(xié)同參與，完善青少年服務(wù)體系；3）加大對青少年體育的支持與保障力度。通過多元化途徑籌集經(jīng)費給予青少年體育活動支持，保證青少年體育活動的場地和設(shè)施供給，建立青少年體育活動參與的風(fēng)險保障機制以及優(yōu)化各類體育人才隊伍建設(shè)，全方位為青少年體育活動提供保障和支持，為青少年營造良好的運動環(huán)境。

5 結(jié)語

回顧改革開放40年來我國青少年體質(zhì)健康政策的演進歷程，發(fā)現(xiàn)我國青少年體質(zhì)健康政策變得日益健全和完善，青少年體質(zhì)健康問題持續(xù)得到國家領(lǐng)導(dǎo)人重視，青少年體質(zhì)健康治理領(lǐng)域也取得了顯著成績，但目前我國青少年體質(zhì)健康問題仍較為突出。結(jié)合史密斯政策執(zhí)行系統(tǒng)模型可以看出，青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行是一項復(fù)雜的、系統(tǒng)的綜合性工程，政策本身的模糊、滯后和缺損，執(zhí)行機制的缺陷，目標(biāo)群體認(rèn)同較低以及實施環(huán)境薄弱都是影響我國青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行的重要因素。在健康中國戰(zhàn)略背景下，黨和國家治理青少年體質(zhì)健康“頑疾”的態(tài)度更加堅決，并相繼出臺了多項政策，為青少年體育工作創(chuàng)造了良好發(fā)展條件。面對這一良好機遇，可以進一步借鑒主要發(fā)達國家青少年體質(zhì)健康政策體系及執(zhí)行的經(jīng)驗，加強青少年體質(zhì)健康政策的頂層設(shè)計，創(chuàng)建跨界、聯(lián)動、高效的政策執(zhí)行機制，從而推動我國青少年體質(zhì)健康政策目標(biāo)的有效達成。