劉秀仿

摘 要：治本安全觀的提出有著深刻的政治背景，作為監(jiān)督刑罰執(zhí)行的專門部門，刑事執(zhí)行檢察在治本安全實(shí)現(xiàn)過程中有著不可或缺的重要作用。派駐檢察40年來取得了一些成績，但也沉淀出一些問題。面對新時代刑事執(zhí)行檢察工作創(chuàng)新發(fā)展的要求，我們要轉(zhuǎn)變觀念，實(shí)行巡回檢察制度，提升刑罰執(zhí)行監(jiān)督質(zhì)效。

關(guān)鍵詞：治本安全 刑事執(zhí)行檢察職責(zé)定位 巡回檢察

一、什么是治本安全觀，為什么要提出治本安全觀

張軍檢察長在司法部工作時有個著名比喻：“監(jiān)獄不是動物園，不能夠滿足于罪犯關(guān)得下、跑不了，死不了，罪犯遲早要放出去，如果罪犯刑滿釋放以后就危害社會，這不能叫安全，將罪犯改造成守法公民，向社會輸送‘合格產(chǎn)品，降低重新犯罪率，以監(jiān)獄安全促進(jìn)社會安全，才是‘治本安全”。他同時指出：“監(jiān)獄工作現(xiàn)狀與新時代新要求存在諸多不適應(yīng)：思想觀念停留在對底線安全的工作要求和滿足感上，缺乏對治本安全的思考和謀劃……”?？梢?，治本安全觀就是把監(jiān)獄的罪犯改造成為守法公民，使其釋放后不再重新犯罪，促進(jìn)全社會的安全和諧穩(wěn)定，它要求在確保監(jiān)獄安全底線的基礎(chǔ)上，提高罪犯教育改造質(zhì)量，真正發(fā)揮刑罰的功能。

第一，治本安全觀的提出有著深刻的政治背景。黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央對我國總體安全有著較為深刻的認(rèn)識?！皝喼薨踩^”和“全球安全觀”等系列安全觀的提出，都折射出我國作為“人類命運(yùn)共同體”的一員，必須關(guān)注亞洲以至世界的安全。我國不斷推進(jìn)平安中國、法治中國建設(shè)，嚴(yán)厲打擊、嚴(yán)密防范各類違法犯罪活動，力爭為世界安全做出中國貢獻(xiàn)。監(jiān)獄是社會的組成部分，而罪犯刑滿釋放后遵紀(jì)守法，不再危害社會也是整個社會安全的重要組成部分。治本安全觀的提出與我們政法干警的職責(zé)相一致。習(xí)近平總書記把政法干警比喻為“國家的刀把子”，對政法工作提出了“履行好維護(hù)國家政治安全、確保社會大局穩(wěn)定、促進(jìn)社會公平正義、保障人民安居樂業(yè)的主要任務(wù)”的要求。因此作為政法干警有責(zé)任有義務(wù)將罪犯改造成為守法公民。

第二，治本安全觀的提出與我國監(jiān)獄的安全現(xiàn)狀相適應(yīng)，監(jiān)獄有條件做到從底線安全到治本安全的轉(zhuǎn)變。從2003年開始，司法部在監(jiān)獄系統(tǒng)提出了“全額保障、監(jiān)企分開、收支分開，規(guī)范運(yùn)行”的監(jiān)獄體制改革思路。經(jīng)過十幾年改革，監(jiān)獄的基礎(chǔ)設(shè)施以及信息化建設(shè)有了較大發(fā)展。2016年全國監(jiān)獄在押罪犯165萬，僅脫逃罪犯一名并很快捕回，監(jiān)獄安全穩(wěn)定創(chuàng)造了新中國監(jiān)獄歷史最好水平，中國監(jiān)獄已成為世界各國監(jiān)獄中最安全的監(jiān)獄之一[1]，實(shí)現(xiàn)了“收得下、管得住、跑不了”的底線安全。

第三，治本安全觀的提出與我國居高不下的重新犯罪率有較大關(guān)系。自1990年到現(xiàn)在，我國許多省份的重新犯罪率已上升到20%，“二進(jìn)宮”、“三進(jìn)宮”甚至“六進(jìn)宮”、“七進(jìn)宮”都有。這種逐步攀升的重新犯罪率，不禁讓人反問：新中國成立初期，我國教育、改造并轉(zhuǎn)化了一大批堅持反動立場、與共產(chǎn)黨為敵、反社會主義制度的國民黨戰(zhàn)犯、特務(wù)等，使他們成為擁護(hù)社會主義制度的新人，但改革開放40年來，罪犯中絕大多數(shù)都是刑事犯、年輕犯，是勞動人民、工人家庭成長起來的，從理論上講，犯罪立場應(yīng)該容易得到轉(zhuǎn)化，犯罪思想容易得到轉(zhuǎn)變，犯罪心理意識容易得到矯正，但重新犯罪率為什么不降反增[2]。

第四，治本安全觀的提出與我國法律、政策相一致。我國監(jiān)獄法第二條、第三條規(guī)定：“監(jiān)獄是國家的刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)”、“被判處死刑緩期二年執(zhí)行、無期徒刑、有期徒刑的罪犯，在監(jiān)獄內(nèi)執(zhí)行刑罰”、“監(jiān)獄對罪犯實(shí)行懲罰和改造相結(jié)合、教育和勞動相結(jié)合的原則，將罪犯改造成為守法公民”。自1991年起，我國綜治委確定的目標(biāo)就是“打防結(jié)合，標(biāo)本兼治、重在治本”。

二、刑事執(zhí)行檢察工作是實(shí)現(xiàn)治本安全不可或缺的重要組成部分，但其工作方式需要重新思考、重新認(rèn)識

刑事執(zhí)行檢察是從監(jiān)所檢察發(fā)展而來，是檢察機(jī)關(guān)的一項傳統(tǒng)而又嶄新的業(yè)務(wù)。從犯罪嫌疑人一進(jìn)入看守所再到監(jiān)獄，直至最后刑滿釋放，監(jiān)管場所的一切執(zhí)法活動都有刑事執(zhí)行檢察部門的監(jiān)督，因此張軍檢察長指出：“刑事執(zhí)行檢察工作是落實(shí)總體國家安全觀不可或缺的重要組成部分，要高度重視刑事執(zhí)行檢察工作”。但實(shí)事求是地講，經(jīng)過多年的發(fā)展，派駐檢察面臨諸多變化和困惑。

第一，建國初期，我國的監(jiān)獄基本建在邊遠(yuǎn)荒涼的工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)，幾乎與世隔絕隔絕，加之強(qiáng)調(diào)勞動改造罪犯，罪犯常年在室外勞動，而監(jiān)獄執(zhí)法觀念和管理方面較為落后，超時超體力等侵犯其合法權(quán)益的事情時有發(fā)生，改造與抗改造的矛盾多發(fā)而尖銳。在這種法制化、人性化程度較低的情況下，出于人權(quán)保護(hù)考慮，設(shè)置派駐檢察室，成立派出檢察院。2003年以后，隨著我國監(jiān)獄布局的調(diào)整，監(jiān)獄基本“從大山走進(jìn)城市（或交通發(fā)達(dá)沿線），從分散走向集中，管理越來越精細(xì)，越來越規(guī)范”[3]，四川監(jiān)獄40年的發(fā)展是全國監(jiān)獄發(fā)展的縮影，40年間，罪犯的權(quán)益也不斷得到保障完善。

第二，在監(jiān)察體制改革后，監(jiān)委對獄警和檢察官做到了違法違紀(jì)全覆蓋，雖然刑訴法修改后保留了檢察機(jī)關(guān)的十四種罪名偵查權(quán)，但實(shí)事求是地講，在當(dāng)前政法機(jī)關(guān)執(zhí)法越來越規(guī)范的情況下，實(shí)踐中這種罪名應(yīng)該不會太多。

第三，經(jīng)過多年的發(fā)展，派駐檢察確實(shí)沉淀了一些問題和困難。首先從派駐時間看，獄警是24小時輪班值守，我們是八小時工作制，還要扣除路途時間和在機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)培訓(xùn)時間，真正有效工作時間極為有限;其次從檢察內(nèi)容上，由于有效工作時間不足，常規(guī)的日、周、月檢察內(nèi)容不能真正開展，各種“志、賬、表”基本事后補(bǔ)填。雖然近年來花費(fèi)了大量的財力，加強(qiáng)了檢察室的“兩網(wǎng)一線”建設(shè)，有些地方還建了遠(yuǎn)程視頻會議等系統(tǒng)，但真正使用或會使用的不多，實(shí)踐中發(fā)揮作用有限。第三從人員配備上看，2013年新刑事訴訟法實(shí)施后，刑執(zhí)部門職責(zé)增加許多，但人員沒有增加，原有人員“老弱病殘”狀況也沒有從根本上轉(zhuǎn)變。第四從案件辦理情況看，目前執(zhí)檢子系統(tǒng)共有19類案件，但由于人員不足，加之年齡老化等問題，導(dǎo)致在辦理過程中，還不能做到面對面詢問或者深入調(diào)查核實(shí)，辦案實(shí)質(zhì)化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，這與上級領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“從辦事模式”向“辦事和辦案模式并重”轉(zhuǎn)變的理念不相符，與當(dāng)前司法責(zé)任制改革強(qiáng)調(diào)的親歷性原則更為不符。以上情況，在領(lǐng)導(dǎo)的歷次講話中均有提及，包括張軍檢察長2018年7月28日在深圳講話時指出：“目前，各級檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門的人員配備不夠強(qiáng)”。

因此，派駐檢察的制度設(shè)計初衷是好的，但實(shí)踐中由于沒有較好地實(shí)行輪崗交流等工作制度，其并沒有很好地發(fā)揮作用或發(fā)揮作用不充分，相反，一些派駐檢察人員由于長期在一個檢察室派駐，形成熟人效應(yīng)，不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督，甚至被同化的現(xiàn)象時有發(fā)生。從近年來發(fā)生的監(jiān)管場所職務(wù)犯罪案件看，有些隱藏較深的貪污、受賄等檢察官沒有發(fā)現(xiàn)還情有可原，但像2009年“躲貓貓”事件、2014年黑龍江訥河監(jiān)獄罪犯獄內(nèi)使用手機(jī)詐騙、敲詐勒索案件以及延壽縣看守所三名在押人員殺死獄警脫逃事件等，檢察室沒有發(fā)現(xiàn)或者發(fā)現(xiàn)后監(jiān)督不到位的問題值得反思。更有甚者，2018年8月山西省紀(jì)委網(wǎng)站公布的山西“黑社會”老大任愛軍（綽號小四毛）違法減刑案件中，省院的原監(jiān)所處長以及其間調(diào)監(jiān)服刑的四個監(jiān)獄的派駐檢察室主任或處（科）長，分別“違法為涉黑罪犯減刑提供幫助，充當(dāng)黑惡勢力的保護(hù)傘，或者應(yīng)調(diào)查而未調(diào)查，不履行法律監(jiān)督職責(zé)或監(jiān)督不利、或收受禮品接受宴請，造成特別惡劣的社會影響”。

三、轉(zhuǎn)變觀念，實(shí)行巡回檢察工作制度

張軍同志到高檢院工作后，對刑事執(zhí)行檢察工作非常重視，他的一系列講話打開了我們的工作思路。他指出：“沒有執(zhí)行就是不完整的辦案，沒有到位的執(zhí)行，總體國家安全就不能稱其為總體。作為監(jiān)督刑事執(zhí)行情況的專門機(jī)關(guān)，必須牢固樹立新時代中國特色社會主義思想特別是法治思想、政治思想，牢固樹立總體國家安全觀”。在湖北、山東、黑龍江、深圳調(diào)研時都提到了巡回檢察的問題，指出：“目前的派駐檢察室，是駐好還是巡好？駐的時間長了，是不是容易被同化？如果確實(shí)有任務(wù)，可以采取巡回的方式，這樣既能節(jié)約人力物力，強(qiáng)力推進(jìn)工作，也能收縮拳頭、優(yōu)化監(jiān)督力量，監(jiān)督是不是更有效”。為此，高檢院在2018年5月31日召開監(jiān)獄巡回檢察試點(diǎn)新聞發(fā)布會，在全國部分省市開展試點(diǎn)。2018年8月27日又專門召開巡回試點(diǎn)座談會，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，加大試點(diǎn)力度。在試點(diǎn)工作取得成效的基礎(chǔ)上，2018年10月26日，新修訂的《人民檢察院組織法》將巡回檢察上升為法定檢察方式。由此可以看出，張軍檢察長確實(shí)站在了國家總體安全觀的高度，站在了將罪犯改造成為守法公民的高度來看待刑事執(zhí)行檢察，同時也是為了提升檢察機(jī)關(guān)整體監(jiān)督實(shí)效，把刑事執(zhí)行檢察打造成檢察機(jī)關(guān)的核心業(yè)務(wù)部門，使其煥發(fā)出新的活力。作為刑事執(zhí)行檢察人，我們應(yīng)該對此感到欣慰，積極設(shè)計好巡回檢察制度。結(jié)合實(shí)踐，我有些初步設(shè)想。

第一，巡回檢察的內(nèi)容。《監(jiān)獄法》一共78條，包括刑罰執(zhí)行、獄政管理、教育改造等幾大部分。圍繞上述原則性法條，司法部或單獨(dú)發(fā)文或聯(lián)合發(fā)文制定了各項規(guī)章，而各個省級司法廳（局）又制定了相應(yīng)的文件，各個監(jiān)獄則結(jié)合實(shí)際情況制定本監(jiān)獄的規(guī)范性文件。巡回檢察的內(nèi)容就是上述法條、規(guī)章和規(guī)范性文件的落實(shí)情況。如針對教育改造問題，《監(jiān)獄法》第六章有專門規(guī)定，司法部制定了《監(jiān)獄教育改造工作規(guī)定》，我們巡回檢察時就應(yīng)該檢察監(jiān)獄是否因人施教、分類管理;是否采取集體教育與個別教育相結(jié)合、獄內(nèi)教育與社會教育相結(jié)合的方法等。再如，關(guān)于罪犯減刑假釋工作，《刑法》、《刑訴法》和《監(jiān)獄法》有專門規(guī)定，最高法也有司法解釋，省級法院、檢察院、監(jiān)獄等單位會聯(lián)合發(fā)文做具體規(guī)范，我們檢察該項工作時，就要從實(shí)體和程序上檢察這些規(guī)定的落實(shí)情況。再如，司法部現(xiàn)在提出“五大改造”要求，我們就要圍繞“以政治改造為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌推進(jìn)監(jiān)管改造、教育改造、文化改造、勞動改造”五大改造新格局的落實(shí)情況，開展巡回檢察。

第二，巡回檢察的方式和程序。在方式上，可以采取常規(guī)巡回、專項巡回和機(jī)動巡回三種方式。常規(guī)巡回就是最基本的巡回方式，每次五天或十天，原則上兩到三個月要有一次完整的、深入的常規(guī)巡回檢察。專項巡回就是針對常規(guī)巡回發(fā)現(xiàn)的問題開展檢察，三五個人集中一周，甚至兩三天都可以?！皺C(jī)動巡回”就是突然殺個“回馬槍”，就此前全面、基本、常規(guī)的巡回檢察發(fā)現(xiàn)的問題，突然地回來檢察一下，看看原來反饋的內(nèi)容是否整改、整改到什么程度、整改的效果。除了以上三種方式外，考慮到省轄地域大的實(shí)際情況，省院專門成立交叉巡回檢察組，每年對全省范圍所有監(jiān)獄開展交叉巡回檢察，避免了平級檢察，特別是只有一、兩個監(jiān)獄的地區(qū)，一個月去一次，不到幾個月都成熟人了，搞一段時間巡回檢察，又搞成類似派駐檢察了，從而失去了巡回檢察改革的意義。二是確定巡回檢察的方式方法或采取的措施，如通過聽取監(jiān)獄匯報、查閱資料、開啟檢察信箱、實(shí)地查看相關(guān)場所、與民警、服刑人員談話、召開座談會等方式。三是工作啟動前，與監(jiān)獄主動溝通協(xié)調(diào)，爭取理解并全力支持配合。四是在整個巡回過程中，所有參加巡回人員都要全程做好工作記錄。五是確定專人撰寫報告，列明基本情況、發(fā)現(xiàn)的問題、處理措施、有關(guān)意見或者建議等。

第三，巡回隊伍的組建。在試點(diǎn)階段是執(zhí)檢部門同志參加，將來全國推開后，檢察機(jī)關(guān)其他業(yè)務(wù)部門同志，如民行、技術(shù)、法警等都可以參與進(jìn)來，使刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督成為整個檢察機(jī)關(guān)的工作，而不僅僅是一個部門的工作，進(jìn)而提升檢察機(jī)關(guān)整體監(jiān)督效能。對于一些較為專業(yè)的如伙食衛(wèi)生、防病防疫、消防安全等檢察，要邀請食品衛(wèi)生、建筑消防方面的專家共同參與巡回，體現(xiàn)專業(yè)性?？傊嘤谩巴饽X”，使我們的檢察更加專業(yè)，也更有利于發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。

第四，監(jiān)督方式的選擇。針對巡回中發(fā)現(xiàn)的問題，要?dú)w納匯總，區(qū)分不同情況分別處理。對于輕微違法情況和工作漏洞，當(dāng)場提出口頭糾正意見;對嚴(yán)重違法情況或者存在可能導(dǎo)致執(zhí)法不公或者重大事故等苗頭性、傾向性問題，作為監(jiān)督案件辦理。在案件辦理過程中，要根據(jù)“雙贏多贏共贏”的理念，注意方式方法，不能為了監(jiān)督而監(jiān)督，更應(yīng)該考慮采取深層次的、長遠(yuǎn)的機(jī)制性監(jiān)督方式。如，類案或綜合監(jiān)督報告，分別向監(jiān)獄、省監(jiān)獄管理局、省司法廳反饋，同時，向每個監(jiān)獄反饋整改的要求也要通報司法廳，讓司法廳督促落實(shí)。以此類推，其他不同級別檢察機(jī)關(guān)的巡回檢察也是一樣，都要采取這種綜合的監(jiān)督報告的方式，分別報送，并持續(xù)監(jiān)督整改，直至取得實(shí)實(shí)在在的監(jiān)督效果，促使對方建立長效工作機(jī)制。

第五，關(guān)于實(shí)行巡回檢察后，派駐檢察室如何地位的問題。我認(rèn)為，可以將檢察室作為巡回檢察的落腳點(diǎn)和聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，作為檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)獄的橋梁和紐帶，負(fù)責(zé)一些程序性工作，如開啟檢察官信箱，收集、登記罪犯控告、舉報、申訴材料;列席監(jiān)獄獄情分析會、減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行評審會和其他工作會議;了解、掌握監(jiān)獄工作情況或者開展其他行政性的工作。在人員安排上不一定非要員額檢察官，各單位可以結(jié)合實(shí)際情況自行調(diào)配。人數(shù)不應(yīng)該多，只要有一人就可以，否則，不能集中優(yōu)勢兵力開展巡回檢察和具體案件的辦理，也不便于厘清派駐與巡回的職責(zé)界限。

注釋：

[1] 李豫黔：《中國刑事執(zhí)行新論》，法律出版社2017年版，第3頁。

[2] 鄭祥等3人：《重新犯罪的有效控制和研究》，載《犯罪與改造研究》2018年第4期。

[3] 參見：《四川監(jiān)獄40年奮斗的步履驚艷時光》，載司法部微信公眾號，訪問日期2018年10月19日。