文｜太原市規(guī)劃編制研究中心 武曉瑋 ；上海數(shù)慧系統(tǒng)技術(shù)有限公司 葉結(jié)紅

“多規(guī)合一”是我國(guó)改革空間規(guī)劃治理體系戰(zhàn)略中的關(guān)鍵內(nèi)容，而信息平臺(tái)建設(shè)是加快推進(jìn)“多規(guī)合一”，提高項(xiàng)目審批效率、提升規(guī)劃決策水平的必要手段。

2016年10月，太原市在山西省政府的要求下開始開展“五規(guī)合一”試點(diǎn)。《太原市“五規(guī)合一”試點(diǎn)工作方案》明確了“全域規(guī)劃、底線管控；平臺(tái)管控、提高效能”的工作要求。太原市通過統(tǒng)一全市空間坐標(biāo)體系和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，整合規(guī)劃數(shù)據(jù)資源，搭建由市發(fā)改、國(guó)土、規(guī)劃等多部門共建的“五規(guī)合一”信息平臺(tái)，以期為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提供高度協(xié)調(diào)、統(tǒng)一權(quán)威的空間規(guī)劃“一張圖”；為空間管控部門提供協(xié)同管理平臺(tái)，優(yōu)化規(guī)劃管理審批流程；為政務(wù)部門的決策評(píng)估提供豐富的支撐信息。

一、太原市現(xiàn)狀問題

1.1 信息零散缺失，時(shí)效性和準(zhǔn)確性差

各部門規(guī)劃數(shù)據(jù)分散存放，缺乏整合，且各類規(guī)劃數(shù)據(jù)的格式不一致使得各規(guī)劃難以對(duì)照。各類規(guī)劃信息不互通、不共享，形成信息孤島，導(dǎo)致“五規(guī)”協(xié)調(diào)困難。

1.2 缺乏全域管控，臺(tái)賬混亂

國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃更側(cè)重于宏觀管控；城規(guī)更側(cè)重于中心城區(qū)范圍內(nèi)的規(guī)劃；土地利用規(guī)劃則更側(cè)重于基本農(nóng)田的保護(hù)各類用地總量的控制。規(guī)劃部門各有側(cè)重，不能有效銜接，沒有形成全域的精確化管控，導(dǎo)致全域基礎(chǔ)用地信息無法得到精確統(tǒng)計(jì)，影響了各規(guī)劃部門的相關(guān)分析與決策。

1.3 項(xiàng)目選址難

由于各部門數(shù)據(jù)信息的分散，項(xiàng)目選址時(shí)往往是“大海撈針”式的翻文本、翻圖紙的查找地塊信息，導(dǎo)致選址不合理、項(xiàng)目無法落地等問題。

1.4 部門“各自為政”，項(xiàng)目落地困難

各規(guī)劃部門均從自己的職能事權(quán)角度出發(fā)，進(jìn)行各自的規(guī)劃編制和管理，導(dǎo)致部門“各自為政”，相互掣肘。又由于各部門項(xiàng)目審批流程串聯(lián)，發(fā)改、土地、規(guī)劃、建設(shè)等部門互設(shè)前置條件，項(xiàng)目審批手續(xù)繁、時(shí)間長(zhǎng)、效率低，行政效率低下使得項(xiàng)目落地十分困難。

二、太原市“五規(guī)合一”信息平臺(tái)設(shè)計(jì)

2.1 總體架構(gòu)

太原市“五規(guī)合一”信息平臺(tái)建設(shè)滿足從合圖到用圖、管圖等不同層面的支撐。在對(duì)整個(gè)平臺(tái)的技術(shù)架構(gòu)設(shè)計(jì)上，采用“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一數(shù)據(jù)、多元應(yīng)用”的總體思想，從平臺(tái)級(jí)來考慮，采用綜合服務(wù)框架提供高穩(wěn)定、高可用、靈活拓展的應(yīng)用支撐，滿足在“五規(guī)”合圖、“五規(guī)”聯(lián)動(dòng)、規(guī)劃管控、輔助決策等方面的長(zhǎng)期提升要求。

“五規(guī)合一”信息平臺(tái)采用基于J2EE（spring、hibernate）企業(yè)級(jí)平臺(tái)的WebGIS體系結(jié)構(gòu)，使開發(fā)成果穩(wěn)定安全，具備可擴(kuò)展性，且運(yùn)行時(shí)占用系統(tǒng)資源小，有效支持負(fù)載平衡。數(shù)據(jù)庫(kù)管理平臺(tái)采用Oracle數(shù)據(jù)庫(kù)配套ArcSDE空間數(shù)據(jù)引擎，實(shí)現(xiàn)對(duì)海量空間數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)與管理。在平臺(tái)的應(yīng)用方面，通過Oracle內(nèi)部異步緩存、空間索引等機(jī)制，提供對(duì)空間數(shù)據(jù)的多用戶高效的并發(fā)訪問支撐，結(jié)合BI數(shù)據(jù)分析技術(shù)，快速計(jì)算規(guī)劃統(tǒng)計(jì)報(bào)表，并保障為多樣用戶群體提供應(yīng)用服務(wù)?！拔逡?guī)合一”信息平臺(tái)技術(shù)架構(gòu)包括以下三個(gè)層次（圖1）：

（1）數(shù)據(jù)層：支撐滿足“五規(guī)合一”各層面應(yīng)用所需的數(shù)據(jù)資源匯集、存儲(chǔ)和管理，主要包含基礎(chǔ)地理、“五規(guī)”各部門規(guī)劃成果、“五規(guī)合一”成果等核心資源及元數(shù)據(jù)庫(kù)，并配有數(shù)據(jù)資源整合工具將分散在各局內(nèi)的資源進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化整合以提供應(yīng)用。

圖1 平臺(tái)總體架構(gòu)

（2）應(yīng)用支撐層（綜合服務(wù)框架）：以SOA、ESB為核心，提供公共中間件服務(wù)，成為前端應(yīng)用和后端驅(qū)動(dòng)的核心橋梁，形成隨需應(yīng)變的運(yùn)維管理、靈活化的系統(tǒng)集成和功能擴(kuò)展樞紐。

圖2 平臺(tái)綜合數(shù)據(jù)資源

（3）業(yè)務(wù)應(yīng)用層：整體形成以“五規(guī)”數(shù)據(jù)管理、運(yùn)維為基礎(chǔ)，以“五規(guī)合一”成果共享應(yīng)用、數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)更新與綜合管理、項(xiàng)目輔助與審查為核心，以“五規(guī)”業(yè)務(wù)協(xié)同和輔助決策為目標(biāo)的應(yīng)用體系。

2.2 平臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)

“五規(guī)合一”信息平臺(tái)匯集三大類數(shù)據(jù)：基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)，發(fā)改委、國(guó)土、住建、環(huán)保等各部門規(guī)劃成果數(shù)據(jù)，“多規(guī)合一”編制成果數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)建設(shè)應(yīng)用流程首先是對(duì)從各個(gè)單位收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，利用標(biāo)準(zhǔn)化的整理加工流程，保障各類數(shù)據(jù)信息的建庫(kù)質(zhì)量及效率；然后，將空間要素信息進(jìn)行規(guī)范化編碼，保障空間數(shù)據(jù)信息的邏輯關(guān)聯(lián)性和準(zhǔn)確性；最后，通過數(shù)據(jù)庫(kù)管理系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)空間數(shù)據(jù)的高效查詢及有效信息提取。

此外，平臺(tái)建設(shè)一方面建立了誰(shuí)生產(chǎn)誰(shuí)維護(hù)的數(shù)據(jù)更新管理機(jī)制；另一方面通過平臺(tái)數(shù)據(jù)更新管理的系統(tǒng)工具，結(jié)合一套數(shù)據(jù)更新流程來保障數(shù)據(jù)來源的權(quán)威性和數(shù)據(jù)應(yīng)用的現(xiàn)勢(shì)性。

圖3 核心功能模塊

2.3 功能設(shè)計(jì)

太原市“五規(guī)合一”信息平臺(tái)的功能包括：滿足“五規(guī)合一”成果的沖突檢查、統(tǒng)一匯集信息展示、查詢統(tǒng)計(jì)、輔助選址、臺(tái)賬匯總、項(xiàng)目預(yù)審查、運(yùn)維管理以及數(shù)據(jù)管理的應(yīng)用體系，為“五規(guī)合一”工作的推進(jìn)和有序落地提供核心支撐。整個(gè)太原市“五規(guī)合一”信息平臺(tái)的整體功能體系建設(shè)內(nèi)容如圖3所示，其中，核心功能有以下六點(diǎn)：

圖4 成果展示系統(tǒng)

圖5 綜合臺(tái)賬系統(tǒng)

圖6 輔助分析系統(tǒng)

2.3.1 成果展示系統(tǒng)

“五規(guī)合一”成果展示系統(tǒng)面向各部門人員應(yīng)用需求，將“五規(guī)”數(shù)據(jù)以及“五規(guī)合一”成果數(shù)據(jù)進(jìn)行匯集，為太原市“五規(guī)合一”信息平臺(tái)權(quán)限允許的所有用戶提供“五規(guī)”編制成果、各部門規(guī)劃成果、建設(shè)項(xiàng)目成果的圖文一體化展示瀏覽與關(guān)聯(lián)查詢平臺(tái)。數(shù)據(jù)組織上能體現(xiàn)出各類專題數(shù)據(jù)內(nèi)和數(shù)據(jù)之間的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)，達(dá)到全面的、結(jié)構(gòu)化的、靈活的可視化數(shù)據(jù)瀏覽方式。

2.3.2 綜合臺(tái)賬系統(tǒng)

面向各部門不同級(jí)別的業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)需求，提供多要素、多維度的“五規(guī)”數(shù)據(jù)和各部門規(guī)劃的專題統(tǒng)計(jì)信息，包括“五規(guī)”差異圖斑信息匯總、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目信息匯總、規(guī)劃部門用地信息匯總、國(guó)土部門用地信息匯總、環(huán)保部門用地信息匯總等臺(tái)賬內(nèi)容。解決統(tǒng)計(jì)困難、數(shù)據(jù)來源不一、統(tǒng)計(jì)數(shù)值缺失等問題，滿足市級(jí)、區(qū)縣級(jí)、鎮(zhèn)街級(jí)等不同級(jí)別的業(yè)務(wù)人員的統(tǒng)計(jì)信息的獲取和匯總需求。

2.3.3 輔助分析系統(tǒng)

信息平臺(tái)在重大建設(shè)項(xiàng)目落地選址時(shí)，能夠?yàn)橄鄳?yīng)部門提供建設(shè)項(xiàng)目快速選址和項(xiàng)目周邊影響因子輔助選址功能。根據(jù)區(qū)域地理環(huán)境的特點(diǎn)，綜合考慮“五規(guī)”管控要求、交通條件、現(xiàn)狀情況、周邊環(huán)境影響等因素，為各部門相關(guān)人員提供基于空間位置的分析決策功能，滿足“五規(guī)”應(yīng)用部門對(duì)重大建設(shè)工程的選址需求，從而加快項(xiàng)目落地。

2.3.4 合規(guī)審查系統(tǒng)

面向項(xiàng)目審批主管部門，通過項(xiàng)目語(yǔ)錄、合規(guī)性審查、審檢報(bào)告及審查結(jié)果管理等功能，方便各部門對(duì)規(guī)劃管控要素的即時(shí)查詢。在進(jìn)行報(bào)建項(xiàng)目的合規(guī)性審查時(shí)，可將報(bào)建項(xiàng)目與各類規(guī)劃進(jìn)行疊加，自動(dòng)檢查該項(xiàng)目與各類規(guī)劃的一致性，并根據(jù)檢查結(jié)果生成最終檢查報(bào)告，輔助審批人員作出快速、科學(xué)的決斷。

圖7 合規(guī)審查系統(tǒng)

圖8 項(xiàng)目協(xié)同系統(tǒng)

2.3.5 項(xiàng)目協(xié)同系統(tǒng)

面向項(xiàng)目協(xié)同業(yè)務(wù)操作人員，針對(duì)前期儲(chǔ)備項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目合規(guī)性篩查，進(jìn)行分類儲(chǔ)備；針對(duì)儲(chǔ)備策劃階段的項(xiàng)目，開展項(xiàng)目生成預(yù)評(píng)價(jià)工作，并聯(lián)向各個(gè)委辦局征求前期審批意見，整合項(xiàng)目生成策劃流程，精簡(jiǎn)行政審批事項(xiàng)，提供項(xiàng)目錄入、聯(lián)合預(yù)審、意見匯總審定等功能，保證各部門規(guī)劃編制和實(shí)施的有效銜接，滿足在項(xiàng)目進(jìn)入審批流程前消除規(guī)劃用地矛盾的需求，提高行政運(yùn)行效率。

2.3.6 綜合服務(wù)框架

平臺(tái)利用企業(yè)服務(wù)總線（ESB），建立“五規(guī)”綜合服務(wù)框架，匯集“五規(guī)合一”信息平臺(tái)的相關(guān)服務(wù)，向市各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)提供平臺(tái)的服務(wù)應(yīng)用對(duì)接，打通部門之間的數(shù)據(jù)鏈路和應(yīng)用鏈路，并由統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)提供給各部門異構(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的對(duì)接改造。平臺(tái)通過對(duì)各局發(fā)布的服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一注冊(cè)代理，對(duì)各部門進(jìn)行授權(quán)控制，各部門僅能使用已授權(quán)的服務(wù)，使所有的服務(wù)都有相應(yīng)的安全保障。

三、應(yīng)用成效

太原市“五規(guī)合一”信息平臺(tái)服務(wù)對(duì)包含太原市涉及規(guī)劃的各個(gè)委辦局、區(qū)市縣的規(guī)劃單位實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃信息平臺(tái)的全面共享共用，解決了太原市“五規(guī)”中存在的主要問題，其主要應(yīng)用成效有以下幾點(diǎn)：

3.1 數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)一匯總和展示各類數(shù)據(jù)

對(duì)各部門原有的各類規(guī)劃數(shù)據(jù)資源進(jìn)行整合，形成滿足各部門實(shí)際應(yīng)用需求的數(shù)據(jù)資源庫(kù)并及時(shí)更新。通過成果展示系統(tǒng)，能夠快速瀏覽到數(shù)據(jù)資源目錄下的“多規(guī)合一”編制成果數(shù)據(jù)資源，以及各部門相關(guān)的數(shù)據(jù)資源，包括圖形數(shù)據(jù)、規(guī)劃文本數(shù)據(jù)等。解決各部門數(shù)據(jù)資源分散，數(shù)據(jù)“獲取難、共享難”的問題，滿足跨部門數(shù)據(jù)共享需求，提升數(shù)據(jù)資源綜合利用價(jià)值，減少因數(shù)據(jù)壁壘導(dǎo)致的規(guī)劃矛盾發(fā)生。

3.2 全域綜合臺(tái)賬

通過綜合臺(tái)賬，可從圖、文、表多角度、全方位了解規(guī)劃、審批、實(shí)施全過程信息。它提供“五規(guī)”數(shù)據(jù)和各部門規(guī)劃的專題統(tǒng)計(jì)信息，滿足市級(jí)、區(qū)縣級(jí)、鎮(zhèn)街級(jí)等不同級(jí)別的各級(jí)用戶在自己的工作職責(zé)內(nèi)對(duì)不同級(jí)別的統(tǒng)計(jì)信息的獲取需求，解決各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)統(tǒng)計(jì)困難、數(shù)據(jù)來源不一等問題，從而輔助各級(jí)應(yīng)用人員根據(jù)臺(tái)賬信息快速掌握實(shí)際情況和詳細(xì)信息，提高決策管理能力。

3.3 半智能化選址和審查

通過平臺(tái)智能選址，能夠科學(xué)推薦可用地塊，自動(dòng)生成合規(guī)性報(bào)告，以輔助審批決策。信息平臺(tái)能夠綜合考慮各類影響因素，為決策人員提供基于空間位置的輔助分析決策功能，實(shí)現(xiàn)重大建設(shè)項(xiàng)目的半智能化選址。在進(jìn)行報(bào)建項(xiàng)目的合規(guī)性審查時(shí)，還可自動(dòng)檢查該項(xiàng)目是否滿足各規(guī)劃要求，并生成檢查報(bào)告，輔助審批人員作出快速、科學(xué)的決斷。

3.4 提升行政效率

改善原有的政府管理方式，以統(tǒng)一的信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)為技術(shù)支撐，整合規(guī)劃編制、項(xiàng)目策劃生成和建設(shè)項(xiàng)目審批管理流程，精簡(jiǎn)行政審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化辦事環(huán)節(jié)，保證各部門規(guī)劃編制、實(shí)施、管理及更新過程中的有效銜接，提高行政運(yùn)行效率和公共服務(wù)水平。

結(jié)語(yǔ)

隨著自然資源部正式組建，建立空間規(guī)劃體系成為城市治理首要核心的目標(biāo)，而太原市“五規(guī)合一”工作則是太原市空間規(guī)劃體系建設(shè)的基石。“五規(guī)合一”信息平臺(tái)作為“五規(guī)合一”試點(diǎn)的重要技術(shù)支撐，在規(guī)劃編制、審批協(xié)同、決策支持等方面為規(guī)劃管理提供全方位服務(wù)，使多部門信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)作成為可能。同時(shí)，平臺(tái)以綜合服務(wù)框架為核心的技術(shù)框架創(chuàng)新，為規(guī)劃信息平臺(tái)的建立提供了新的思路。太原市往后仍將持續(xù)緊跟國(guó)家空間治理的工作目標(biāo)，不斷改革創(chuàng)新，力求在“五規(guī)合一”試點(diǎn)過程中逐步構(gòu)建完善的空間規(guī)劃體系平臺(tái)支撐，以促進(jìn)太原市全域治理一體化，提升空間治理效能。