功能區(qū)“領(lǐng)航”全域旅游
——都江堰市推進旅游產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)的實踐探索

● 成都市都江堰市委編辦

都江堰市依托青城山—都江堰核心品牌，圍繞城市旅游功能發(fā)揮推進旅游產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)。設(shè)立旅游管理“大機構(gòu)”，整合資源，推行一體化管理；創(chuàng)新管理體制，賦予功能區(qū)管委會獨立行使縣一級職能，構(gòu)建完善管理、服務(wù)、執(zhí)法、經(jīng)營四大體系；理順職責(zé)邊界，形成“兩級政府、三級管理、專業(yè)高效”的管理體系。

四川省都江堰市歷史文化悠久，旅游資源豐富，是全球為數(shù)不多的“世界三遺之城”，2018年接待游客超過2400萬人次。近年來，都江堰市大力推動全域旅游發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，傳統(tǒng)的旅游管理體制越來越難以適應(yīng)開放國際化、旅游全域化的新要求，成為制約旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深層因素。為此，都江堰市立足區(qū)域?qū)嶋H，依托青城山—都江堰核心品牌，圍繞主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施，融合空間、資源、產(chǎn)業(yè)布局，加快構(gòu)建“統(tǒng)分結(jié)合、建管一體、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)高效、執(zhí)行有力”的管理體制和運行機制。

一、立足區(qū)域功能，設(shè)立旅游管理“大機構(gòu)”

結(jié)合自身資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，都江堰市深化主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)定位，集群化錯位發(fā)展產(chǎn)業(yè)，打破原先交叉重疊、多頭管理、碎片化的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)、自然資源管理和生態(tài)保護格局，實施以功能區(qū)為引領(lǐng)的跨區(qū)連片旅游資源統(tǒng)籌管理。在原來的旅游管理體制中，除旅游部門作為行業(yè)主管部門外，青城山—都江堰風(fēng)景名勝區(qū)管理局負責(zé)核心景區(qū)管理，大青城休閑旅游產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會、濱江新區(qū)文化娛樂集聚區(qū)推進辦，負責(zé)片區(qū)文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承擔(dān)具體行政職能。在旅游管理體制改革中，都江堰市聚焦構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟一體化協(xié)調(diào)管理機制，整合青城山—都江堰風(fēng)景名勝區(qū)和原有的2個產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，設(shè)立李冰文化創(chuàng)意旅游產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，推行一體化管理。

二、創(chuàng)新管理體制，優(yōu)化綜合管理“大職能”

探索創(chuàng)新“主權(quán)不變、治權(quán)獨立、事權(quán)下放”的管理體制，保持現(xiàn)有縣級行政區(qū)劃不變，將功能區(qū)范圍內(nèi)的青城山—都江堰風(fēng)景名勝區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）委托功能區(qū)管理，賦予功能區(qū)黨工委（管委會）獨立行使縣一級行政管理職能，構(gòu)建完善管理、服務(wù)、執(zhí)法、經(jīng)營四大體系。結(jié)合地方機構(gòu)改革，都江堰市分步推進管理體制調(diào)整，先期明確旅游功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)、招商引資、投資促建、企業(yè)服務(wù)四大職能體系，社區(qū)服務(wù)、社會管理等公共服務(wù)職能仍由轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負責(zé)；逐步擴充城市管理、社會事業(yè)等行政職能，后期將除人大、政協(xié)、司法職能外的全部縣級行政職權(quán)（包括稅收、財政、投資、工商、規(guī)劃、建設(shè)、土地、公安、城管、宗教事務(wù)處理等）賦予旅游功能區(qū)，功能區(qū)黨工委（管委會）行使“準(zhǔn)行政區(qū)”職能，“領(lǐng)航”區(qū)域旅游經(jīng)濟發(fā)展。

三、理順職責(zé)邊界，構(gòu)建高效管理“大體系”

在改革中，逐步推動旅游功能區(qū)范圍內(nèi)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并”、“撤鎮(zhèn)設(shè)街”等行政區(qū)劃調(diào)整，探索建立社區(qū)工作站，支持轄區(qū)居委會依法自治，科學(xué)界定功能區(qū)黨工委（管委會）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)工作站、居委會管理職責(zé)，形成“兩級政府、三級管理、專業(yè)高效”的管理體系。改革將充分授權(quán)功能區(qū)行使專業(yè)服務(wù)和經(jīng)濟管理職能，統(tǒng)籌建設(shè)和管理。逐步探索將街道辦事處和社區(qū)工作站整合為社區(qū)管理服務(wù)機構(gòu)，作為功能區(qū)管委會的派出機構(gòu)，強化公共服務(wù)減少管理層級，著力破解旅游資源部門分割、區(qū)域分割、利益分割的問題，真正實現(xiàn)旅游資源潛力，釋放旅游產(chǎn)業(yè)潛能，推動全域旅游發(fā)展。同時，在旅游功能區(qū)推行綜合行政執(zhí)法改革試點，探索區(qū)域內(nèi)一套清單管邊界、一支隊伍管執(zhí)法、一個平臺管信息，設(shè)立旅游功能區(qū)綜合行政執(zhí)法大隊，相對集中行使城市管理、風(fēng)景名勝區(qū)管理、環(huán)境保護、文物保護、遺產(chǎn)保護、旅游管理等領(lǐng)域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的執(zhí)法權(quán)項，有效解決執(zhí)法主體不明確、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、相互推諉扯皮的問題。

四、優(yōu)化營商環(huán)境，推動服務(wù)“國際化”

全面落實成都“國際化營商環(huán)境建設(shè)年”工作要求，在功能區(qū)率先建立與國際接軌的營商規(guī)則體系，完善重大項目行政審批會商制度和專班服務(wù)機制，開通重大項目投資“全生命周期”并聯(lián)審批綠色通道，全面推行審批服務(wù)“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”。加強要素市場建設(shè)，提升水、電、氣、路、訊等接入便利水平，強化規(guī)劃服務(wù)、土地保障和專業(yè)型、創(chuàng)新型人才供給。支持民營經(jīng)濟發(fā)展，堅決破除在市場準(zhǔn)入、金融扶持、要素配置等方面的不公平待遇，促進中小企業(yè)發(fā)展。構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)小組—推進工作組—管委會—投資公司四級管理架構(gòu)和功能區(qū)管委會+專業(yè)化投資公司管運模式，功能區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各推進工作組牽頭負責(zé)，功能區(qū)管委會負責(zé)具體落實，整合原青城山旅游投資有限責(zé)任公司等三家國有平臺公司，成立由功能區(qū)管委會直管的投資、運營公司，負責(zé)功能區(qū)整體開發(fā)和運營。