詹成付

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，充分體現(xiàn)了黨的十九大精神，深入回答了在我國國家制度和國家治理體系上“堅持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么”這個重大政治問題，集中了全黨智慧，反映了人民意愿，是一篇馬克思主義綱領性文獻，也是一篇馬克思主義的政治宣言書?！稕Q定》意義重大、貢獻很多，僅從制度建設的角度看，其貢獻也很多。

一、全面概括了我國國家制度和國家治理體系具有的顯著優(yōu)勢，進一步增強了全黨全國人民建設中國特色社會主義的制度自信

制度優(yōu)勢是一個國家的最大優(yōu)勢，制度競爭是國家間最根本的競爭。新中國成立70年來，中華民族之所以能迎來從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍，最根本的原因是建立和完善了中國特色社會主義制度，形成和發(fā)展了黨的領導和經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、軍事、外事等各方面制度，加強和完善國家治理，使我國國家制度和國家治理體系展現(xiàn)出強大的生機活力。過去，黨和國家的不少文獻也都論及過我國國家制度和國家治理體系的優(yōu)越性問題，但都限于某一方面或某幾方面，用13個“顯著優(yōu)勢”這一全面系統(tǒng)的視角來揭示我國國家制度和國家治理體系的優(yōu)越性，首功無可爭議地屬于《決定》。

一個國家的制度和治理體系管不管用、有沒有效，實踐是最好的“試金石”。我國的國家制度和國家治理體系優(yōu)勢，不是什么人想抹黑就能抹黑的，也不是像一些國家或地區(qū)的自吹自擂、自說自話，而是建立在雄辯的事實基礎上的，是令人信服的。新中國成立70年來，我們黨領導人民創(chuàng)造了世所罕見的兩大奇跡：一是經(jīng)濟快速發(fā)展奇跡。我國大踏步趕上時代，用了幾十年時間走完了發(fā)達國家?guī)装倌曜哌^的工業(yè)化進程，躍升為世界第二大經(jīng)濟體，綜合國力、科技實力、國防實力、文化影響力、國際影響力顯著提升，人民生活顯著改善，中華民族以嶄新姿態(tài)屹立在世界的東方。二是社會長期穩(wěn)定奇跡。我國長期保持社會和諧穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)，成為國際社會公認的最有安全感的國家之一。美國等西方國家亂象叢生，經(jīng)濟增長乏力，貧富差距拉大，黨派紛爭不止，民粹主義高漲，種族歧視凸顯，暴力事件頻發(fā)，社會撕裂加劇，他們的國家制度和國家治理陷入前所未有的困境?？梢哉f，在人類文明發(fā)展史上，除了中國特色社會主義制度和國家治理體系外，沒有任何一種國家制度和國家治理體系能夠在這樣短的歷史時期內(nèi)創(chuàng)造出我國取得的經(jīng)濟快速發(fā)展、社會長期穩(wěn)定這樣的奇跡。

習近平總書記反復講，鞋子合不合腳，只有穿的人才知道。中國特色社會主義制度好不好、優(yōu)越不優(yōu)越，中國人民最清楚，也最有發(fā)言權。我們在這個重大問題上一定要有定力、有主見，決不能自失主張、自亂陣腳，自覺不自覺地用西方國家那一套國家制度和國家治理體系來衡量我國國家制度和國家治理體系。全黨同志特別是各級領導干部要做政治上的明白人，很重要的一條就是任何情況下都要堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，真正做到“千磨萬擊還堅勁，任爾東西南北風”。

二、科學提出了堅持和完善我國國家制度和國家治理體系的總體要求和總體目標，為新時代堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了前進方向

從世界歷史角度看，經(jīng)過長期劇烈的社會變革之后，一個政權要穩(wěn)定下來，一個社會要穩(wěn)定下來，必須加強制度建設。2014年2月17日，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班上的講話中，提出了著名的我國社會主義實踐的“前半程”和“后半程”歷史任務之說，強調(diào)“從形成更加成熟更加定型的制度看，我國社會主義實踐的前半程已經(jīng)走過了，前半程我們的主要歷史任務是建立社會主義基本制度，并在這個基礎上進行改革，現(xiàn)在已經(jīng)有了很好的基礎。后半程我們的主要歷史任務是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更為完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。這項工程極為宏大，零敲碎打調(diào)整不行，碎片化修補也不行，必須是全面的系統(tǒng)的改革和改進，是各領域改革和改進的聯(lián)動和集成，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上形成總體效應、取得總體效果。”

黨的十八大以后，我們黨把制度建設擺在更加突出的位置，更加自覺地抓緊我國社會主義實踐的“后半程”各項任務。習近平總書記在主持起草黨的十八大報告的過程中要求“在提出全面建成小康社會發(fā)展目標的同時提出制度建設的目標”，黨的十八屆三中全會更是開啟了全面深化改革、系統(tǒng)整體設計推進改革的新時代。今天回過頭看，之所以說黨的十八屆三中全會開啟了改革的新時代，主要是因為十八屆三中全會在改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性上有了要求，對制度建設的分量要求更重了。此前，我們提出的改革目標大多是從具體領域提的。比如，我們講過，政治體制改革的總目標是鞏固社會主義制度，發(fā)展社會主義社會的生產(chǎn)力，發(fā)揚社會主義民主，調(diào)動廣大人民的積極性。黨的十四大提出，我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。黨的十八屆三中全會把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標，并在總目標統(tǒng)領下明確了經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制和黨的建設制度深化改革的分目標，推出了336項重大改革措施，這是改革進程本身向前拓展提出的客觀要求，體現(xiàn)了我們黨對改革認識的深化和系統(tǒng)化。經(jīng)過6年多的努力，重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革成效顯著，主要領域基礎性制度體系基本形成，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化打下了堅實基礎。

黨的十九屆四中全會不僅系統(tǒng)集成了黨的十八屆三中全會以來全面深化改革的理論成果、制度成果、實踐成果，而且對新時代全面深化改革勾勒出更加清晰的頂層設計，這就是：堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，堅持解放思想、實事求是，堅持改革創(chuàng)新，突出堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供有力保證。到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效;到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;到新中國成立一百年時，全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)。

從《決定》提出的總體要求和總體目標來看，黨的十九屆四中全會和黨的十八屆三中全會歷史邏輯一脈相承、理論邏輯相互支撐、實踐邏輯環(huán)環(huán)相扣，目標指向一以貫之，重大部署接續(xù)遞進。站在新的起點上，四中全會《決定》必將以堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主軸，以制度建設為主線，以改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性更加突出為指向，以強調(diào)各項改革向制度更加成熟更加定型靠攏，讓各項改革相得益彰、發(fā)生化學反應為要求而載入光輝史冊，必將引領我國社會主義實踐的“后半程”走向預期的目標。

三、具體描繪出了我國國家制度體系和國家治理體系的“圖譜”，為新時代堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了根本遵循

眾所周知，黨的十八大首次對“中國特色社會主義制度”作出了較全面系統(tǒng)的規(guī)定：中國特色社會主義制度，就是人民代表大會制度的根本政治制度，中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度等基本政治制度，中國特色社會主義法律體系，公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，以及建立在這些制度基礎上的經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制等各項具體制度。

這次四中全會《決定》認真總結了新中國成立70年來特別是黨的十八大以來的制度建設經(jīng)驗，科學分析了面臨的形勢，明確了必須牢牢堅持的、支撐中國特色社會主義的根本制度、基本制度、重要制度，用13個方面的“堅持和完善”進一步回答了新時代堅持和發(fā)展什么樣的中國特色社會主義、怎樣堅持和發(fā)展中國特色社會主義這一重大問題。四中全會的《決定》，可以說是中國特色社會主義制度的集大成者，是中國特色社會主義的“制度論”，是中國特色社會主義的“制度賦”，是中國特色社會主義的“制度頌”，擘畫了堅持和完善中國特色社會主義制度的新藍圖，指明了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新路徑，開辟了馬克思主義國家學說的新境界，提供了人類制度文明發(fā)展的新模式，標志著我們黨對社會主義制度建設規(guī)律性的認識和把握達到了新的高度。同時，四中全會《決定》推出的制度“圖譜”還有一個重要特色，就是堅持根本制度、基本制度、重要制度相銜接，統(tǒng)籌頂層設計和分層對接，統(tǒng)籌制度改革和制度運行，體現(xiàn)了總結歷史和面向未來的統(tǒng)一、保持定力和改革創(chuàng)新的統(tǒng)一、問題導向和目標導向的統(tǒng)一，必將有力推動我國各方面制度走向更加成熟更加定型。

這里有幾個問題需要大家在學習中很好地把握。

第一，關于這次全會《決定》的提法與以往提法的不同。從黨的十八屆三中全會到黨的十九大，我們黨一個提法是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，而這次全會《決定》的提法是“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，一個叫“完善和發(fā)展”，一個叫“堅持和完善”（全會《決定》的二級標題都是“堅持和完善”這種詞語），其含義不同，側(cè)重點不同，后者首先強調(diào)的是堅持和鞏固什么，然后才是完善和發(fā)展什么，是制度定力和制度完善的統(tǒng)一。

第二，關于對“根本制度”“基本制度”“重要制度”的理解。全會《決定》提出了“根本制度”“基本制度”“重要制度”等概念，雖然全會《決定》沒有對“根本制度”“基本制度”“重要制度”等概念下定義、作出具體闡釋，但從《決定》的有關安排中，我們還是能體會出“根本制度”“基本制度”“重要制度”的不同地位、作用及其要求。

根本制度：是定方向、管根本的，反映質(zhì)的規(guī)定性的制度，不能有絲毫動搖，否則就不成其為社會主義。例如，人民代表大會制度，這次《決定》明確為“根本政治制度”;馬克思主義在意識形態(tài)領域的指導地位是“根本制度”;黨對人民軍隊的絕對領導制度，尤其是明確“中央軍委實行主席負責制是堅持黨對人民軍隊絕對領導的根本實現(xiàn)形式”等。

基本制度：是框定國家基本形態(tài)及其基本運行機制的制度。黨的十八大報告已經(jīng)明確，中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度是基本政治制度;黨的十五大第一次明確公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，是我國社會主義初級階段的一項基本經(jīng)濟制度，后來歷次全國黨代會重申了“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展是基本經(jīng)濟制度”。這次全會進一步把“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經(jīng)濟體制等”一并界定為社會主義基本經(jīng)濟制度的內(nèi)容，從而豐富和發(fā)展了“社會主義基本經(jīng)濟制度”的內(nèi)涵。

重要制度：是由根本制度、基本制度派生的、規(guī)定某一領域重要事項的主體性制度，它隨著實踐發(fā)展要不斷完善、不斷改進。我個人體會，從“排除法”的角度看，凡黨的重要文獻特別是這次《決定》的內(nèi)容里有，但又沒有被明確為“根本制度”“基本制度”的制度，都可以稱之為“重要制度”。

根本制度、基本制度、重要制度，依其穩(wěn)定度而言，根本制度是要堅守的，基本制度是要長期保持的，重要制度是要依據(jù)時代條件和實踐經(jīng)驗需要不斷調(diào)整、完善的。

第三，關于黨的領導制度與“根本制度”“基本制度”“重要制度”等制度的關系問題。《決定》把“堅持和完善黨的領導制度體系”置于其它12個制度體系之首，置于“統(tǒng)領地位”，體現(xiàn)了黨是領導一切的要求，體現(xiàn)了把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環(huán)節(jié)的要求。有的同志把黨的領導制度簡單地說成是根本制度，這個需要再斟酌一下。在一般語境下說黨的領導是我國的根本制度，是沒有問題的，但在“比較”語境下，恐怕不妥，因為從《決定》的安排來看，黨的領導制度比《決定》已經(jīng)明確的幾個“根本制度”地位和作用還要高，所以不能簡單把黨的領導制度與《決定》已經(jīng)明確的政治、文化、軍事領域“根本制度”等量齊觀。黨的領導制度體系，是其它12項制度體系的共同的統(tǒng)領者。在“比較”語境下，有的同志把黨的領導制度說成是“最重要最根本的制度”，雖然，加了一些修飾詞，但依然不準確。

第四，關于如何看待政治制度和經(jīng)濟制度的擺位問題。在一些地方的學習宣傳中，有的同志提出，經(jīng)濟很重要，經(jīng)濟是基礎，為什么沒有把經(jīng)濟制度擺在政治制度的前面，而是擺在政治制度的后面;還有的同志說，十九大報告把經(jīng)濟建設的安排放在第五部分（五、貫徹新發(fā)展理念，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系），而把政治建設放在第六部分（六、健全人民當家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治），也就是放在經(jīng)濟建設部分之后，這怎么理解呢？我理解這個不矛盾。黨的代表大會的政治報告，從社會主義現(xiàn)代化建設總體布局這個角度，不管是“兩位一體”“三位一體”“四位一體”，還是“五位一體”，都把對經(jīng)濟建設的部署擺在政治建設部署之前，這既是一個慣例，也符合以經(jīng)濟建設為中心的黨的基本路線的要求，但這并不妨礙專題研究制度建設的文獻把政治制度擺在經(jīng)濟制度之前。一個國家的政治制度雖然決定于這個國家的經(jīng)濟基礎，但政治制度又反作用于這個國家的經(jīng)濟社會基礎，乃至于起到?jīng)Q定性作用。在一個國家的各種制度中，政治制度處于關鍵環(huán)節(jié)。習近平總書記多次強調(diào)“堅定中國特色社會主義制度自信，首先要堅定對中國特色社會主義政治制度的自信，增強走中國特色社會主義政治發(fā)展道路的信心和決心?！彼裕沃贫葦[在經(jīng)濟制度前面是有道理的。

第五，關于《決定》對社會主義基本經(jīng)濟制度內(nèi)涵作出的重要拓展和深化問題。根據(jù)馬克思主義政治經(jīng)濟學理論，國家基本經(jīng)濟制度是由其社會生產(chǎn)關系決定的。社會生產(chǎn)關系由生產(chǎn)、分配、交換和消費4個基本環(huán)節(jié)構成，這4個環(huán)節(jié)之間的關系又是相互聯(lián)系相互作用的。黨的十五大第一次明確提出，“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，是我國社會主義初級階段的一項基本經(jīng)濟制度”。當時的表述明確了所有制問題即社會生產(chǎn)環(huán)節(jié)的生產(chǎn)資料歸屬關系是基本經(jīng)濟制度的內(nèi)容，還沒有涉及分配、交換和消費等環(huán)節(jié)，這樣的認識一直延續(xù)到黨的十九大報告的表述。這次全會《決定》深化了、發(fā)展了這方面的認識，即在黨的十五大確定的基本經(jīng)濟制度基礎上作出重大理論創(chuàng)新，把公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經(jīng)濟體制等，確定為社會主義基本經(jīng)濟制度，這一新論斷涵蓋了社會生產(chǎn)關系的4個環(huán)節(jié)，充分體現(xiàn)了基本經(jīng)濟制度中所有制、分配制度和經(jīng)濟體制3個方面制度的相互聯(lián)系、相互支撐和相互促進的關系，這是對我國改革開放40多年經(jīng)驗特別是黨的十八大以來新經(jīng)驗的一個科學總結，為推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系提供了理論支撐和制度支撐。

四、科學闡明了國家制度與國家治理體系和治理能力之間的關系，指明了把我國制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能的路徑依賴

《決定》指出，“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?！睆倪@段論述可以看出，制度是治理的依據(jù)，治理是制度的實踐，兩者是相輔相成的。必須看到，國家制度和國家治理體系、國家治理能力雖然有緊密聯(lián)系，但又不是一回事，不是國家制度成熟了，國家治理體系就會自然而然地完善、國家治理能力也自然而然地強。只有國家制度、治理體系、治理能力形成了正相關的關系，才能把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，這啟示我們，必須做好以下工作。

第一、要堅定制度自信。教育引導廣大干部群眾認識到，中國特色社會主義制度和國家治理體系經(jīng)過長期實踐檢驗，來之不易，必須倍加珍惜;做到完善和發(fā)展我國國家制度和治理體系，必須堅持從國情出發(fā)、從實際出發(fā)，既把握長期形成的歷史傳承，又把握黨和人民在我國國家制度建設和國家治理方面走過的道路、積累的經(jīng)驗、形成的原則，不能看到別的國家有而我們沒有就簡單地認為有缺陷，就要搬過來;也不能看到我們有而別的國家沒有就簡單地認為是多余，就要去除掉。

第二、要做好制度建設。既要保持中國特色社會主義制度和國家治理體系的穩(wěn)定性和延續(xù)性，又要抓緊制定國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化急需的制度、滿足人民對美好生活新期待必備的制度，推動中國特色社會主義制度不斷自我完善和發(fā)展、永葆生機活力。

第三、要健全治理體系。在我國，國家治理體系是由眾多子系統(tǒng)構成的復雜系統(tǒng)，這個系統(tǒng)的核心是中國共產(chǎn)黨，人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察委、法院、檢察院、軍隊、各企事業(yè)單位、群團組織、社會組織等都是治理主體，必須形成“黨的中央組織、地方組織、基層組織上下貫通、執(zhí)行有力的嚴密體系”，“完善黨和國家機構職能體系”，理順中央和地方權責關系，“構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系”，努力把黨和國家機關、企事業(yè)單位、人民團體等治理主體的管理能力和執(zhí)行能力都提高起來。

第四、提高干部隊伍治理能力。各級領導干部要增強學習本領、政治領導本領、改革創(chuàng)新本領、科學發(fā)展本領、依法執(zhí)政本領、群眾工作本領、狠抓落實本領、駕馭風險本領，發(fā)揚斗爭精神，增強斗爭本領。廣大黨員干部要通過加強思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉、專業(yè)訓練，嚴格按照制度履職盡責、行使權力、開展工作，提高推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局等各項工作的能力和水平。

（作者：中央宣講團成員、民政部副部長）

責任編輯：高天鼎