何花

[摘? 要]中華人民共和國成立70年，地方政府角色經(jīng)歷了深刻變遷。地方政府角色與行政審批制度相關(guān)聯(lián)，并伴隨著行政審批制度的變遷而變遷。本文在回顧行政審批制度70年演變歷程的基礎(chǔ)上，梳理地方政府角色的變遷過程，分析總結(jié)其變遷特征與趨勢，剖析地方政府角色變遷背后的影響因素，以期為新時代地方政府改革和角色創(chuàng)新提供經(jīng)驗和借鑒。

[關(guān)鍵詞]地方政府;政府角色;行政審批;制度變遷

[中圖分類號]C93? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）12-0068-08

在國家治理和改革的過程中，地方政府是一個繞不開的永恒話題，扮演著關(guān)鍵性角色。行政審批制度與地方政府角色之間存在著密切關(guān)聯(lián)，是突顯地方政府角色的一個重要領(lǐng)域。中華人民共和國成立以來，中國的行政審批制度發(fā)生了重大變化，在不同的發(fā)展階段，地方政府扮演了不同的角色。本文擬從歷史的角度出發(fā)，以行政審批制度變遷為背景，探究地方政府角色的70年變遷歷程。

一、問題的提出

在公共管理研究的不同范式中地方政府角色先后經(jīng)歷了“行政人”式劃槳者[1]、“企業(yè)型政府”式掌舵者[2]、“服務(wù)型政府”式劃槳者[3]以及“整合者”[4]“合作伙伴”[5]“網(wǎng)絡(luò)化政府”[6]等演進(jìn)。對中華人民共和國成立以來地方政府角色變遷的研究主要集中在以下幾個方面：一是基于制度變遷。地方政府在“主導(dǎo)型”“中間擴散型”和“誘致型”制度變遷中分別扮演了“主導(dǎo)者”“第一行動集團(tuán)”和“企業(yè)合作者”等角色。[7]地方政府的角色經(jīng)歷了從中央政府的被動接受者和忠實執(zhí)行者到代理人兼制度創(chuàng)新主體，再到初級行動團(tuán)體身份、微觀主體創(chuàng)新的保護(hù)與支持者的演變。[8]在行政管理體制變遷中扮演“理性人”，經(jīng)歷了釋放、強化和規(guī)范三個階段的角色狀態(tài)演進(jìn)。[9]二是基于政府與市場、社會關(guān)系變遷。地方政府角色從“家長”“旁觀者”到“合作者”的演變[10]，也在向“回應(yīng)-賦權(quán)”型政府演進(jìn)[11]，由“全能型”轉(zhuǎn)向“效能型”角色，管理型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。[12]三是基于中央與地方政府關(guān)系變遷。以委托-代理模型作為分析工具，地方政府是中央政府的“代理人”。[13]

黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革”，加快轉(zhuǎn)變政府職能，行政審批制度則成為關(guān)鍵抓手、起點和突破點。2016年，李克強總理提出“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，隨后，國務(wù)院發(fā)布相關(guān)指導(dǎo)意見文件，行政審批進(jìn)入了“智能化”建設(shè)時期，全國各地方政府積極創(chuàng)新探索行政審批改革，形成了行政審批服務(wù)創(chuàng)新浪潮，地方政府角色也隨之變化。其中，浙江地方政府的“最多跑一次”行政審批改革實踐得到中央高度肯定，并被寫入2019年政府工作報告。國外將“行政審批”稱為“規(guī)制”，不同規(guī)制理論中政府扮演角色不同。規(guī)制公共利益理論中，政府角色假設(shè)是“社會人”或“道德者”，政府扮演公共利益的代表人，規(guī)制是彌補市場失靈的工具。[14]規(guī)制俘虜理論認(rèn)為，規(guī)制是滿足特定利益集團(tuán)需要而設(shè)定的，政府扮演利益集團(tuán)的“俘虜”。[15]激勵規(guī)制理論認(rèn)為，政府與被規(guī)制者是委托——代理關(guān)系，政府角色假設(shè)是“經(jīng)濟人”，政府扮演市場主體的“代理人”[16]。目前國內(nèi)學(xué)者主要集中于基于行政審批制度改革研究地方政府角色，地方政府從“權(quán)力無限型”轉(zhuǎn)向“權(quán)力有限型”角色，改變了經(jīng)濟發(fā)展中政府主導(dǎo)型角色。[17]從碎片化政府走向整體型政府[18]，由“管制型政府”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型政府”。[19]縱觀相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，在本領(lǐng)域的研究仍存在有待完善的方面：一是經(jīng)驗總結(jié)類研究較少，大多集中于行政審批制度改革研究，變遷視角研究成果甚少;二是系統(tǒng)性與專門性研究不足，不少研究僅分析行政審批制度時有所涉及地方政府角色變化，研究較為碎片化;三是大部分學(xué)者著重研究地方政府角色演進(jìn)的樣式變化，較少關(guān)注其變遷的趨勢與影響因素。

二、行政審批制度與地方政府角色的變遷過程

1.模仿與初建階段（1949-1978年）：全能管制型政府。1949年中華人民共和國成立，到1956年完成了社會主義改造，中國經(jīng)濟在恢復(fù)與發(fā)展中學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗，模仿蘇聯(lián)體制，逐漸形成了一種獨特的計劃經(jīng)濟體制。這一體制一直持續(xù)到1978年，即改革開放前。相應(yīng)地，行政審批制度明顯受計劃經(jīng)濟影響，行政審批范圍幾乎覆蓋經(jīng)濟社會的所有資源，形成了與計劃經(jīng)濟體制相匹配的“審批型經(jīng)濟”模式。這一模式具有三個重要特點：（1）強模仿性。模仿甚至照搬蘇聯(lián)模式，初步建立了“蘇聯(lián)式”行政審批制度。（2）高度集權(quán)性。受集權(quán)型行政體制影響，行政審批權(quán)力高度集中，實行“家長對子女”式[20]18的行政審批制度。（3）功能有限性。計劃經(jīng)濟體制下，以指令性計劃為主導(dǎo)，行政審批制度的功能極為有限。這一階段，“政府是全能型的高度集權(quán)的政權(quán)組織，是只有政府的社會關(guān)系，只有國有企業(yè)的經(jīng)濟形態(tài)?！盵20]18這一時期地方政府作為中央政府簡單的被動接受者和貫徹執(zhí)行者，扮演了“全能管制者”角色，呈現(xiàn)出以下特征：一是全能性。地方政府這只“有形之手”幾乎滲透在社會生產(chǎn)與生活的各個方面。二是唯一性。地方政府是地方政治、經(jīng)濟與社會運轉(zhuǎn)的唯一管制主體，其他經(jīng)濟社會主體均是被管制對象。三是法律性。此階段我國法律極不完整，在行政審批制度中，地方政府在某種程度上發(fā)揮了法律的部分功能。

2.探索與成熟階段（1979-1996年）：有限調(diào)控型政府。黨的十一屆三中全會掀開了改革開放新篇章，直到1992年黨的十四大的召開，標(biāo)志著我國進(jìn)入了社會主義市場經(jīng)濟。市場經(jīng)濟體制的確立，市場秩序與市場主體逐漸多元化，倒逼行政審批制度進(jìn)行調(diào)整以適應(yīng)市場經(jīng)濟，改變行政審批的全覆蓋性與方式的簡單命令性，減少地方政府對市場經(jīng)濟的過渡干預(yù)和管控，不斷探索新的行政審批制度。市場經(jīng)濟下的行政審批事項設(shè)置需遵守三個優(yōu)先原則“市場調(diào)節(jié)優(yōu)先、社會自治優(yōu)先、制度規(guī)范優(yōu)先”[20]59。改革開放初期，調(diào)整政府機構(gòu)，在放權(quán)與收權(quán)之間搖擺徘徊，進(jìn)行一系列機構(gòu)改革，下放審批許可權(quán)，1982年機構(gòu)改革重在下放權(quán)力，1988年首次提出轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整政府與其他主體關(guān)系，1993年機構(gòu)改革過程中，政府開始改變與市場的關(guān)系，行政審批制度開始重視經(jīng)濟領(lǐng)域的審批調(diào)整，地方政府對經(jīng)濟的“審批之手”從“手指操作”轉(zhuǎn)向“手掌調(diào)控”——“微觀管理”走向“宏觀調(diào)控”，建立了宏觀調(diào)控型的審批制度，以適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要，探索過程中逐漸產(chǎn)生了較為成熟的現(xiàn)代型行政審批制度。在此階段，地方政府扮演了“有限調(diào)控型政府”，一方面，在一些微觀的經(jīng)濟社會領(lǐng)域漸漸收回“有形之手”，形成“權(quán)力有限型政府”;另一方面，努力探索和調(diào)整對市場與社會的審批制度，由計劃經(jīng)濟下的“管制型政府”轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟下的“調(diào)控型政府”。

3.改革與規(guī)范階段（1997-2011年）：有效法治型政府。1997年深圳先開始行政審批制度改革的試點工作，減事項、減流程、減材料并開始規(guī)范行政審批。隨著改革擴延，行政審批開始由分散化走向集中化，浙江地方政府走在全國前列，1999年金華成立市政府辦事大廳，紹興上虞設(shè)立行政服務(wù)中心，使得原有的審批事項減少了一半多，審批效率大幅度提升。隨后各地紛紛效仿成立公共服務(wù)中心，同時，各地方政府出臺關(guān)于行政服務(wù)中心的管理辦法、責(zé)任與追究意見等文件，從法規(guī)方面進(jìn)一步規(guī)范行政審批制度，地方政府開啟了“一站式”“一門式”審批服務(wù)。2001年9月，國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于行政審批制度改革工作實施意見》，確定了改革應(yīng)堅持合法、合理、效能、責(zé)任和監(jiān)督的原則，自此，行政審批制度改革正式起步，開始在全國范圍進(jìn)行。同年，我國加入世貿(mào)組織（WTO），WTO要求必須遵循自由市場規(guī)律，對我國傳統(tǒng)的“無所不審、無所不批、無所不辦”的傳統(tǒng)行政審批制度提出了很大挑戰(zhàn)，在很大程度上倒逼行政審批制度改革，行政審批制度開始與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌。伴隨著政府機構(gòu)的合并與精簡改革，地方政府開始放權(quán)于社會，大幅度減少審批事項。2004年《行政許可法》的頒布標(biāo)志著我國行政審批制度步入了規(guī)范化與法治化的軌道。2008年10月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)行政審批制度改革意見的通知》。從2008年到2010年，行政審批制度改革工作部際聯(lián)席會議共召開了五次全體會議，一直圍繞取消、下放和調(diào)整行政審批事項，轉(zhuǎn)變政府職能展開行政審批適度改革。2011年國務(wù)院召開深入推進(jìn)行政審批制度改革工作電視電話會議，本次改革以轉(zhuǎn)變政府職能為中心，在投資、社會事業(yè)與非行政許可審批等三大重點領(lǐng)域推進(jìn)改革。在近十年的時間里，國務(wù)院分五批共取消和調(diào)整行政審批事項2183項，占原有總數(shù)的60.6%，各地區(qū)則占原總數(shù)的一半以上。

此階段的行政審批制度逐漸步入了改革與規(guī)范階段，地方政府的角色發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，在上階段中“權(quán)力有限型政府”角色的基礎(chǔ)上，更加注重了政府的行政效能，重塑與市場、社會的關(guān)系，切實服務(wù)于市場和社會，真正推動經(jīng)濟社會的有序發(fā)展，地方政府注重扮演“效能型政府”角色。同時，2001年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于行政審批制度改革工作實施意見》中將“合法”列為五大原則之首。2004年《行政許可法》頒布，標(biāo)志著政府真正轉(zhuǎn)變?nèi)藶楣苤菩偷男姓徟绞?，開始注重轉(zhuǎn)向法治化審批道路，行政審批事項設(shè)定須于法有據(jù)，審批程序法定化，對違反行政審批法律法規(guī)的行為嚴(yán)格追究其法定責(zé)任，改變了地方政府行為的隨意性，從法律上進(jìn)一步規(guī)范了行政審批制度，地方政府開始走向“法治型政府”角色。

4.深化與創(chuàng)新階段（2012年-今）：創(chuàng)新服務(wù)型政府。2012年黨的十八大提出更加尊重市場規(guī)律，深化行政體制改革，特別是在此基礎(chǔ)上深化行政審批制度改革，“繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變?！盵21]自此，行政審批制度進(jìn)入了全面深化改革階段，2012年8月，國務(wù)院已分六批共取消和調(diào)整了2497項行政審批項目，占原有總數(shù)的69.3%。2013年黨的十八屆三中全會上再次強調(diào)深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，大力向地方和基層下放權(quán)力，取消一切市場機制可有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動。2015年，國務(wù)院印發(fā)《2015年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案的通知》，提出要“繼續(xù)取消含金量高的行政審批事項，徹底取消非行政許可審批類別?！辈⒗^續(xù)深化推進(jìn)在行政審批、投資審批、職業(yè)資格以及收費清理等各項改革。[22]2016年5月，國務(wù)院召開全國推進(jìn)放管服改革電視電話會議，李克強總理在《政府工作報告》中提出，持續(xù)推進(jìn)“放管服”（簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)）改革，不斷提高政府效能。2017年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》，開始重視行政審批“智能化”建設(shè)。在該階段中，各地方政府貫徹中央行政審批制度改革意見，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，積極探索和創(chuàng)新，2012年國務(wù)院批準(zhǔn)廣東省“十二五”時期在行政審批制度改革方面先行先試，2013年四川省政府首設(shè)行政審批制度改革處，2016年浙江省政府提出“最多跑一次”改革，設(shè)立相應(yīng)的改革辦機構(gòu)，是放管服改革的深化與提升，居于全國領(lǐng)先地位。

隨著行政審批制度步入全面深化與創(chuàng)新階段，地方政府的角色也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變。一方面，從中央與地方政府的關(guān)系看，地方政府不再僅僅是中央政府行政審批制度的被動接收者，也不再只是其簡單的執(zhí)行者和落實者。而是在擔(dān)任中央政府的“代理人”角色的同時，扮演了地方行政審批制度的創(chuàng)新者和傳播者，如浙江省地方政府的“最多跑一次”改革，產(chǎn)生了地方政府獨特的自下而上的角色影響力，扮演了“創(chuàng)新型政府”角色。另一方面，從政府職能轉(zhuǎn)換來看，行政審批制度在這一階段徹底從地方政府管制市場與社會的手段，轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸?wù)與回應(yīng)市場和社會需求的工具。地方政府的職能開始以服務(wù)為主，堅持民本價值與社會本位價值導(dǎo)向，不斷塑造和完善自身“服務(wù)型政府”角色。

三、中華人民共和國成立70年地方政府角色變遷的主要趨勢

1.地位：從“絕對服從”到“相對獨立”。中央與地方關(guān)系是觀察行政審批制度和地方政府角色的重要視角。中華人民共和國成立以來，地方政府的地位發(fā)生了很大變化，逐漸由“絕對服從”中央走向“相對獨立”。在行政審批制度的模仿與初建階段（1949-1977），計劃經(jīng)濟體制背景下，“國家的大部分重要行政事務(wù)都是由中央執(zhí)掌，或是直接通過實地行政管理機構(gòu)，或是通過專門性機構(gòu)，也可能利用地方政府管理諸如教育或公路這樣的事務(wù)，但它們都只不過是處于嚴(yán)格的中央控制下的代理機構(gòu)?！盵23]中央政府對地方政府有著完全的控制主導(dǎo)權(quán)，地方政府完全依附于中央政府，缺乏一定的獨立自主性，是中央政府在地方的純粹“代言人”和行政審批政策的忠實執(zhí)行者和絕對服從者，“非獨立化人格特征的地方政府沒有憲法和法律賦予的剛性行為空間?！盵24]改革開放后，行政審批制度進(jìn)入探索、成熟、改革與規(guī)范時期，中央政府逐漸下放權(quán)力，地方政府的自主性得到較大程度的釋放，顯現(xiàn)出“相對獨立化”的人格特征。從地方經(jīng)濟社會發(fā)展需要出發(fā)，探索改革地區(qū)行政審批制度，地方政府具有“雙重代言人”角色：在中央政府“代言人”基礎(chǔ)上增加了“地方利益代言人”角色，開始“基于利益最大化努力實現(xiàn)自主行為空間最大化的積極性由此得到了充分激勵，其理性‘經(jīng)濟人角色變得越來越突出?！盵25]特別是行政審批制度進(jìn)入全面深化與創(chuàng)新階段（2012-今），地方政府的“相對獨立化人格”得到進(jìn)一步強化，主動將自身權(quán)力開始賦權(quán)于市場、社會，同時，積極運用新信息技術(shù)，創(chuàng)新實踐“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，實行“一網(wǎng)通辦”“一證通辦”“數(shù)據(jù)跑路”等智能化行政審批制度，得到中央政府的肯定，產(chǎn)生了自下而上的政策影響力。

2.價值：從“政府本位”到“社會本位”。價值取向是理解地方政府角色演進(jìn)的一個重要視角?；仡櫺姓徟贫?0年的變遷，在不同階段地方政府扮演了不同角色，體現(xiàn)了不同的價值取向。本文通過對行政審批制度變遷背景的考察，發(fā)現(xiàn)地方政府角色的價值取向呈現(xiàn)出由“政府本位”向“社會本位”的轉(zhuǎn)變趨勢。在行政審批制度的模仿與初建、探索與成熟等階段，地方政府一直堅持政府本位的價值取向，行政審批的項目設(shè)計與流程管理等都是以自我為中心，從自身的機構(gòu)設(shè)計、管理需要出發(fā)踐行和改革行政審批制度，以達(dá)到控制社會的目的。麻寶斌教授認(rèn)為“正義是行政審批制度的根本價值取向。”[26]行政審批制度最終應(yīng)為實現(xiàn)社會正義而服務(wù)。當(dāng)行政審批制度進(jìn)入改革與規(guī)范、全面深化與創(chuàng)新階段，地方政府開始在貫徹中央核心旨意的同時，轉(zhuǎn)變角色價值取向，堅持民本理念，遵循社會本位，以經(jīng)濟社會發(fā)展的需求為導(dǎo)向，以申請人為主導(dǎo)，通過一系列行政審批制度改革創(chuàng)新提升服務(wù)質(zhì)量，不斷增強民眾與企業(yè)的滿意度。

3.行為：從“管制”到“服務(wù)”。行為方式與目標(biāo)的變化是地方政府角色演進(jìn)的一個顯著特征。張康之教授指出，行政審批制度改革的最終目標(biāo)是創(chuàng)建服務(wù)型政府，改革過程中出現(xiàn)從管制走向服務(wù)的趨勢。[19]地方政府角色行為方式與目標(biāo)的變化其實是其職能的轉(zhuǎn)變，縱觀70年行政審批制度變遷，地方政府的角色逐漸從“管制者”轉(zhuǎn)向“管理者”，再到“服務(wù)者”，這其中與計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的時代要求分不開。特別是在行政審批制度的全面深化與創(chuàng)新階段（2012-今），地方政府在行政審批的項目設(shè)定、審批材料交納、審批流程再造、審批監(jiān)管等等眾多事項上積極探索創(chuàng)新，無不以“服務(wù)者”的姿態(tài)對市場和社會實行行政審批，轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)的行政審批制度中地方政府以自我為中心的“自我本位”意識，科學(xué)定位自身“服務(wù)者”的角色，堅持社會本位，堅持用戶思維，糾正之前“越位”“缺位”與“錯位”等角色偏差。以公眾需求為導(dǎo)向，以更好的服務(wù)態(tài)度和服務(wù)方式最大程度地滿足市場和社會的需求。

4.工具：從“人治”到“法治”。地方政府角色行為模式的確定性程度，是地方政府角色走向成熟的一個關(guān)鍵指標(biāo)。行政審批制度的變遷中，地方政府角色的行為模式由“人治性”走向“法治性”。在行政審批制度的模仿與初建階段（1949-1977），民國法律已基本廢止，新的國家法律體系極不完善，在行政審批領(lǐng)域更為顯著，基本處于“法律真空狀態(tài)”[27]，以“行政性命令”為主，并且充滿了強烈的人治色彩，行政審批政策缺乏穩(wěn)定性，地方政府政策的隨意性較強，在文革時期更為嚴(yán)重。隨著改革開放推進(jìn)，行政審批制度進(jìn)入探索和成熟時期（1978-1996），地方政府自身權(quán)力有所限制，遵循市場規(guī)律，其行為的人治性因素逐漸減弱。當(dāng)行政審批制度步入改革與規(guī)范階段（1997-2011），特別是《行政許可法》的頒布，將地方政府在行政審批領(lǐng)域的行為徹底用法律手段進(jìn)行約束，行政審批項目、流程與監(jiān)督等一系列事項法制化，地方政府開始走向“法治型政府”角色，其行為的隨意性基本消除，形成了一套具有“法治性”特質(zhì)的行為模式。在行政審批制度的全面深化與創(chuàng)新階段（2012-今），我國整體法律體系已較為完善，行政審批的法制化水平不斷提升，地方政府角色的“法治性”行為特征得到不斷強化與固化。

四、地方政府角色變遷的影響因素

1.經(jīng)濟與政治關(guān)系。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑?！敖?jīng)濟政治化與政治經(jīng)濟化，應(yīng)是經(jīng)濟和政治辯證統(tǒng)一關(guān)系和諧發(fā)展的集中體現(xiàn)?！盵28]經(jīng)濟體制的變化決定了行政審批制度的變遷，回顧行政審批制度70年的變遷，不難發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的變化是地方政府角色演進(jìn)的根基條件和顯著的外在動力機制，促使地方政府轉(zhuǎn)變角色意識，調(diào)整和創(chuàng)新行政審批制度以適應(yīng)和促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。1949-1977年是我國實行計劃經(jīng)濟體制時期，政治高于一切，國家政權(quán)高度集中，經(jīng)濟一定程度上被邊緣化，計劃經(jīng)濟決定了此時的行政審批制度具有“蘇聯(lián)式”集權(quán)命令性與高度管制性特點，地方政府必然扮演“全能管制型政府”。1978年改革開放后進(jìn)入市場經(jīng)濟時代，各類市場主體增多，經(jīng)濟發(fā)展愈加多樣化、復(fù)雜化和動態(tài)化，相應(yīng)的社會主義政治制度依據(jù)市場經(jīng)濟配套建立起來，市場經(jīng)濟也逐漸被賦予“政治化”特征，相應(yīng)地，行政審批制度逐漸開始具有“市場經(jīng)濟化”特征。特別是2001年我國加入WTO，要求政府必須遵循開放、自由、平等的市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，無形中在步步“倒逼”行政審批制度改革，“倒逼”地方政府轉(zhuǎn)變“管制者”角色，放棄行政命令的行為方式，轉(zhuǎn)變政府職能。在行政審批制度的第三、四階段，這種市場經(jīng)濟的外在動力已經(jīng)在逐漸轉(zhuǎn)化為地方政府角色演進(jìn)的內(nèi)在驅(qū)動力，地方政府“市場經(jīng)濟的服務(wù)者”的角色意識深層次推動地方政府角色演進(jìn)，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，深入推行簡政放權(quán)，積極回應(yīng)市場經(jīng)濟主體的需求，努力營造健康的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。

2.國家與社會關(guān)系。國家與社會的關(guān)系，是影響地方政府在行政審批制度變遷背景下角色演變的重要因素。學(xué)術(shù)界對國家與社會關(guān)系的研究多是以“強、弱”作為指標(biāo)分析二者關(guān)系的演變。如從傳統(tǒng)社會的“雙弱”、計劃經(jīng)濟“強國弱社”到市場經(jīng)濟時代“雙強”。[29]在行政審批制度的模仿與初建階段（1949-1977），經(jīng)濟體制與行政審批制度模仿蘇聯(lián)模式，國家權(quán)力統(tǒng)領(lǐng)一切、高于一切，對社會形成了全面性控制，計劃經(jīng)濟體制下，行政權(quán)力對社會資源的配置絕對控制，社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)高度組織化特征，城鄉(xiāng)社會成員均是依附于國家的“單位人”，國家是“全能主義者”，社會具有依附性人格，決定了地方政府在行政審批中必然是“全能型的管制政府”。當(dāng)行政審批制度步入探索與成熟階段（1978-1996）、改革與規(guī)范階段（1997-2011），進(jìn)入市場經(jīng)濟時代，國家對社會的控制范圍和力度開始縮小，社會的自主性開始萌芽，社會成員開始了跨區(qū)域跨城市的流動，社會流動性不斷增強，社會主體多元化發(fā)展，行政審批制度開始調(diào)整和改革，以適應(yīng)社會發(fā)展需求，地方政府探索改革，規(guī)范自身權(quán)力，提高審批效率，改善與社會市場關(guān)系，從“權(quán)力有限的管理型政府”到“行政有效的法治型政府”。黨的十八大后行政審批制度進(jìn)入全面深化與創(chuàng)新階段（2012-今），社會不同領(lǐng)域的主體更加多元化，社會組織在國家發(fā)展中的力量變大，作用愈加顯著。國家對社會的態(tài)度轉(zhuǎn)變?yōu)樽鹬睾凸膭睿珜?dǎo)多元共治格局，市場經(jīng)濟開始發(fā)揮決定性作用，社會呈現(xiàn)出高度的流動性，地方政府積極運用新信息技術(shù)創(chuàng)新行政審批制度，開始了行政審批“智能化”革命，優(yōu)化行政服務(wù)，用“數(shù)據(jù)跑”代替“社會跑”，以社會需求為導(dǎo)向，扮演了勇于創(chuàng)新的服務(wù)型政府。

3.中央與地方關(guān)系。中華人民共和國成立后，單一制的國家結(jié)構(gòu)形式在我國正式確立，單一制實行的是自上而下授權(quán)，地方政府聽命于中央，其角色在很大程度上決定于中央政府。[30]中央與地方政府的關(guān)系隨著行政審批制度的變遷越來越復(fù)雜化，從傳統(tǒng)自上而下的關(guān)系模式發(fā)展為中央與地方政府上下聯(lián)動的關(guān)系模式，導(dǎo)致地方政府的角色發(fā)生了較大變化。在行政審批制度的模仿與初建時期（1994-1977），政權(quán)高度集中，地方政府作為中央在地方的“代理人”，必須嚴(yán)格按照中央行政審批的決策與部署一一落實，地方政府幾乎無自主性。中央與地方的關(guān)系是簡單的領(lǐng)導(dǎo)者與執(zhí)行者關(guān)系。在行政審批制度進(jìn)入探索與成熟階段（1978-1996）、改革與規(guī)范階段（1997-2011），隨著市場經(jīng)濟體制的確立，政府普遍開始簡政放權(quán)，中央政府放權(quán)于地方政府，鼓勵地方政府探索改革，肯定試點創(chuàng)新。同時，地方政府放權(quán)于市場、社會，這時地方政府的自主性大幅度增強，為更好地適應(yīng)和促進(jìn)市場經(jīng)濟發(fā)展，深圳、廣州、上海、江蘇、四川等多個地方政府開始主動探索改革行政審批制度，先行試點并逐漸在全國推廣，中央與地方政府的上下聯(lián)動關(guān)系逐漸形成。在行政審批制度進(jìn)入全面深化與創(chuàng)新階段（2012年-今），地方政府的自主性更進(jìn)一步提升，基于本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，地方政府作為“理性人”，更加積極探索和創(chuàng)新行政審批制度改革。黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，指出全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[31]制度體系及執(zhí)行力則是國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化的實質(zhì)內(nèi)涵與落腳點。[32]行政審批制度是國家制度體系的重要組成部分，其改革的目標(biāo)是實現(xiàn)行政治理的現(xiàn)代化，這是新時代中央提出的宏觀性的政策取向，更是一種新型的行政理念，地方政府積極貫徹和進(jìn)行一系列“創(chuàng)新性響應(yīng)”。從主體看，呈現(xiàn)多元化治理特征，經(jīng)濟社會領(lǐng)域各主體參與意識和能力提升，地方政府改變“全能超人”角色，在行政審批制度中開始向市場、社會下放權(quán)力，扮演“賦權(quán)者”“有限型政府”。從職能看，治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于理順政府、市場與社會的關(guān)系，政府職能轉(zhuǎn)變則首當(dāng)其沖，最為顯著的是在行政審批制度中政府的行為取向，各地方政府根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展情況，不同程度上轉(zhuǎn)變自身角色，普遍從管制型的“劃槳人”轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型的“掌舵者”角色。這一階段地方政府作為行政審批制度創(chuàng)新實踐者和創(chuàng)新擴散者的角色發(fā)揮得淋漓盡致，中央政府與地方政府的上下聯(lián)動關(guān)系進(jìn)一步加深。

4.技術(shù)與治理關(guān)系。技術(shù)條件是政府行政治理的一項重要制約條件。行政審批制度是行政系統(tǒng)的具體構(gòu)成部分，其變遷勢必受到技術(shù)的影響。在行政審批制度變遷的四個階段，技術(shù)條件也在發(fā)生變化，從農(nóng)業(yè)技術(shù)、工業(yè)技術(shù)到信息技術(shù)特別是今天的大數(shù)據(jù)技術(shù)。中華人民共和國成立初期，以農(nóng)耕技術(shù)為主，呈現(xiàn)出典型的“熟人社會”，行政審批信息“集中產(chǎn)生”“有限傳遞”[33]，地方政府在行政審批過程中人治因素較強，其行為存在一定的隨意性，管制者角色凸顯。隨著工業(yè)技術(shù)發(fā)展，政府與市場的關(guān)系被重塑，行政審批制度逐漸成熟和規(guī)范，地方政府走向“有限調(diào)控型政府”和“有效法治型政府”。在行政審批制度進(jìn)入深化與創(chuàng)新階段（2012年-今），大數(shù)據(jù)技術(shù)的迅猛發(fā)展為行政審批制度進(jìn)入全面深化與創(chuàng)新改革階段提供了強有力的技術(shù)驅(qū)動機制。相對于托夫勒的“第三次浪潮”，在由數(shù)字技術(shù)驅(qū)動的社會與政治創(chuàng)新的“下一次浪潮”中，政府扮演的核心角色是在自身管理與公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)對云計算、高速寬帶、數(shù)字新媒體等新技術(shù)的廣泛應(yīng)用者。[34]大數(shù)據(jù)以自身強大的資源體系，形成了一系列特有的驅(qū)動機制，不斷推動縣級政府角色轉(zhuǎn)換。一是形成智能化參與平臺，促使市場、社會、公眾等共同參與治理;二是布置大數(shù)據(jù)一張網(wǎng)，將各個治理主體無縫銜接;三是建立精準(zhǔn)化需求定位系統(tǒng)，能動精準(zhǔn)地呈現(xiàn)社會和市場的需求;四是創(chuàng)新信息化技術(shù)，促使治理更加智能化;五是構(gòu)建大數(shù)據(jù)整合機制，數(shù)據(jù)整合背后是機構(gòu)部門整合，倒逼地方政府機構(gòu)改革。行政審批制度現(xiàn)階段中大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的驅(qū)動作用較為顯著。2015年以來，中央先后出臺了《關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》以及《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開展信息惠民試點實施方案》，各地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H出臺不少關(guān)于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等政策文件，掀起了多樣化的大數(shù)據(jù)審批制度創(chuàng)新浪潮。由“群眾跑”“企業(yè)跑”轉(zhuǎn)向“數(shù)據(jù)跑”，塑造了地方政府“創(chuàng)新型”和“服務(wù)型”的政府角色。

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