[關鍵詞] 城市化;" 城市群治理;" 高質(zhì)量發(fā)展

[中圖分類號] C912.81" " " [文獻標識碼] A" " " "[文章編號] 0529-1445（2019）10-0060-04

改革開放40年來，我國城市化進程迅速向前推進，城市群建設是這一進程的重要推動力。當前，我國經(jīng)濟已經(jīng)邁入高質(zhì)量發(fā)展為特征的新時代，城市群也必須按照高質(zhì)量發(fā)展的要求進行建設與治理。這要求在實現(xiàn)GDP穩(wěn)定增長的同時更加關注經(jīng)濟增長的質(zhì)量和結(jié)構(gòu)問題。通過創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，找準新的經(jīng)濟增長點，有效協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展關系，實現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展，成為日益關鍵的問題和難點。

我國的城市化進程與城市群發(fā)展現(xiàn)狀

我國的城市化進程。城市化是我國改革開放40年最重要的發(fā)展特征。改革開放以來，中國的城市化進程大致經(jīng)歷了三個階段。第一階段：以農(nóng)村經(jīng)濟體制改革為主要動力的城市化啟動階段。1978—1984年的城市化，帶有恢復和啟動的性質(zhì)，城市化率由1978年的17.92%提高到1984年的23.01%。第二階段：以城市改革推動城市化全面推進階段。1985—2000年，以城市建設、小城鎮(zhèn)發(fā)展和普遍建立經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為主要動力，以中心城市輻射和帶動周邊地區(qū)為主要特征;城市化從沿海向內(nèi)地全面展開，到1998年我國城市化率提高到30.42%。第三階段：以城市群建設為主要抓手的城市化快速提升階段。進入21世紀以來，我國城市化發(fā)展的主要特征是城市群建設在全國范圍內(nèi)遍地開花，城市群內(nèi)部各城市之間的聯(lián)系與互動日益密切，形成了21個城市群。2018年，我國城市化水平達到59.58%。毫無疑問，40年來我國城市化進程是全世界最引人注目的一項偉大事業(yè)，取得的成就正在改變世界經(jīng)濟格局。當前，發(fā)達國家已基本完成城市化，城市化水平大多在75%以上。到2050年實現(xiàn)現(xiàn)代化之時，我國城市化率將達75%，達到發(fā)達國家的平均水平。

我國的城市群發(fā)展。我國城市群的形成是城市化進程中的產(chǎn)物。城市群是國家參與全球競爭和世界經(jīng)濟重心轉(zhuǎn)移的重要承載體，全球城市群建設的真實意圖在于迎接世界經(jīng)濟重心的多次轉(zhuǎn)移，每一次轉(zhuǎn)移都帶來大規(guī)模的工業(yè)化和城市化，進而催生出一批又一批城市群 。我國城市群的形成，是工業(yè)化與城市化在空間上的表現(xiàn)形式，同時也對應國際產(chǎn)業(yè)向東亞地區(qū)的轉(zhuǎn)移。特別是沿海地區(qū)城市群的形成與發(fā)展，與2001年我國正式加入世貿(mào)組織，進而深度融入國際經(jīng)濟體系是分不開的。我國城市群的發(fā)展從空間上呈現(xiàn)出“由南向北、由點及面”的發(fā)展軌跡。2014年在《國家城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》中提出的21個城市群，從核心區(qū)域來看，長三角的空間載體是長三角城市群，珠三角的空間載體是珠三角城市群，環(huán)渤海的空間載體是京津冀城市群。其他初具規(guī)模的城市群還有：成渝城市群、中原城市群、長株潭城市群、關中城市群、哈長城市群、北部灣城市群等。2018年，京津冀城市群、長三角城市群、珠三角城市群以占全國3.57%的土地面積，集聚了全國13.9%的人口和35%的地區(qū)生產(chǎn)總值，成為我國經(jīng)濟最活躍、人口最密集、創(chuàng)新最集中的城市群。三大城市群成為我國參與國際合作和競爭的主要平臺。

城市群發(fā)展與治理的階段性特征

伴隨城市化水平的提升，我國城市群有一部分已進入相對成熟的發(fā)展階段。當城市化的推進步伐逐漸慢下來的時候，初創(chuàng)和高速發(fā)展時期留下來的問題，將會逐步顯現(xiàn)，城市群治理就成為下一階段的重點任務。從城市化的發(fā)展規(guī)律和城市群的發(fā)展過程可以看到，城市群的治理有一個由點到面、由淺入深的過程。

在城市群發(fā)展初期，城市間的聯(lián)系相對較弱，城市群結(jié)構(gòu)尚未完全形成。這個階段，中心城市由于經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高，對周邊區(qū)域的資金、人才等具有較強吸引力，大量生產(chǎn)要素向中心城市集聚，區(qū)域治理的制度需求并不迫切。隨著城市化水平的提高，區(qū)域中心城市憑借區(qū)位優(yōu)勢和政策紅利得到迅速發(fā)展，成為城市群的“增長極”，通過空間溢出效應輻射帶動周邊地區(qū)發(fā)展。城市群內(nèi)部逐漸突破行政區(qū)劃的限制，資源配置效率得到提升，城市群逐步進入?yún)^(qū)域一體化階段。

城市群發(fā)展進入中期，城市群與行政區(qū)經(jīng)濟的關系就變得十分復雜。這一階段，由于行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟的剛性約束而產(chǎn)生一種特殊區(qū)域經(jīng)濟現(xiàn)象。這是中國從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，區(qū)域經(jīng)濟由縱向運行系統(tǒng)向橫向運行系統(tǒng)轉(zhuǎn)變時期出現(xiàn)的，具有過渡性質(zhì)的一種區(qū)域經(jīng)濟類型。由于行政區(qū)劃將城市群內(nèi)部劃分成若干相對獨立的單元，地方政府往往從自身的局部利益出發(fā)，各自為政，缺少必要的分工合作與溝通協(xié)調(diào)機制，惡性競爭頻發(fā)，市場分割嚴重，資源配置效率低下。伴隨著城市群的發(fā)展，行政區(qū)的界限逐步被打破，不同行政區(qū)內(nèi)城市群的區(qū)域一體化治理就顯得重要起來。在此背景下多元行政主體參與一個共同的城市群建設，區(qū)域公共治理就成為能夠平衡多元主體的唯一的治理形態(tài)。

城市群逐步成熟之后，隨著城市化水平不斷提高，城市間聯(lián)系日益密切，越來越多的經(jīng)濟社會活動需要跨行政區(qū)才能完成。原有的行政區(qū)劃不能適應新的發(fā)展形勢，因此我國行政區(qū)劃進入頻繁調(diào)整期。城市群治理形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓^(qū)內(nèi)的變革與區(qū)域融合，關鍵是解決原有行政區(qū)劃為發(fā)展帶來的障礙。這個階段稱之為行政區(qū)劃與城市群范圍的耦合階段。各城市政府通過變革與創(chuàng)新行政區(qū)劃，提升城市競爭力。以京津冀城市群為例，北京市于2010年撤銷崇文區(qū)和宣武區(qū)，并入新成立的東城區(qū)與西城區(qū)，以協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的發(fā)展;天津市于2009年撤銷塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)，設立天津市濱海新區(qū)，以充分整合區(qū)域內(nèi)資源;河北省于2005年進行“擴權強縣”改革，于2009年繼續(xù)推進省直管縣財政的改革，以促進區(qū)域內(nèi)縣市的均衡發(fā)展。不難發(fā)現(xiàn)，這一階段的改革主要局限于行政邊界之內(nèi)，促進區(qū)域內(nèi)部的融合和協(xié)調(diào)發(fā)展。那種認為適應城市群發(fā)展的行政區(qū)劃調(diào)整就是把現(xiàn)有行政區(qū)界限看作是發(fā)展的障礙，認為行政區(qū)調(diào)整就是行政區(qū)合并的觀點是不正確的。2014年2月，習近平總書記在北京市考察工作時指出，行政區(qū)劃并不必然就是區(qū)域合作和協(xié)同發(fā)展的障礙和壁壘，行政區(qū)劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的更大優(yōu)勢，用不好也可能成為掣肘，需要自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式。在這一理念引領下，行政區(qū)劃改革立足頂層設計，注重協(xié)調(diào)區(qū)域關系，破除區(qū)域間壁壘，優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局。一方面，行政區(qū)劃調(diào)整通過增強核心城市的輻射帶動作用，引導資源向發(fā)展軸集聚，破除區(qū)域合作的體制障礙;另一方面，行政區(qū)劃調(diào)整可以極大提升邊界地區(qū)的互聯(lián)互通程度，促進區(qū)域的分工與協(xié)作，提升區(qū)域的一體化程度。因此，適應城市群發(fā)展的行政區(qū)劃調(diào)整，既有行政區(qū)的合并，也有行政區(qū)的拆分。深圳的行政區(qū)劃調(diào)整是把現(xiàn)有的行政區(qū)域劃小。在實現(xiàn)基本公共服務均等化成為城市群建設重要任務的情況下，這樣的做法無疑更加合理。

隨著區(qū)域融合程度的提高，城市群發(fā)展進入一體化階段。城市群內(nèi)部不僅在經(jīng)濟方面聯(lián)系空前密切，還在政治、法律、文化、社會等方面形成全方位互動，逐漸組成“你中有我，我中有你”的利益共同體。當進入城市群發(fā)展的成熟階段，地方政府的主要任務是為公眾提供更多更好的公共服務，而不是去擁有更多的土地資源。行政區(qū)劃小，地方政府的工作會做得更好。在城市群建設過程中，過多地實施“縣改區(qū)”的行政區(qū)劃調(diào)整，也是值得商榷的。區(qū)域一體化治理是這一階段的治理形態(tài)，需要將資金、人才和技術等生產(chǎn)要素納入?yún)^(qū)域平臺，基于各城市的比較優(yōu)勢和發(fā)展定位，進行統(tǒng)籌布局，從而將資源配置的效率最大化。過多地實施“縣改區(qū)”行政區(qū)劃調(diào)整，只會形成中心城市一家獨大，形成向心吸引力，使區(qū)域內(nèi)的資源過度集中，不利于區(qū)域協(xié)同發(fā)展。要在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展同時避免過度膨脹的單個城市的擴張，在城市群治理中發(fā)揮所有參與治理的城市的積極性，形成更大的合力，實現(xiàn)城市群的善治。

完善城市群治理的途徑

黨的十九大報告首次將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提升為統(tǒng)領性的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。城市群的發(fā)展作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的增長極，發(fā)揮著重要的帶動作用和支撐作用。為進一步提升區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的水平和質(zhì)量，《中共中央國務院關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》指出，“建立以中心城市引領城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式，推動區(qū)域板塊之間融合互動發(fā)展。”“加強城市群內(nèi)部城市間的緊密合作，推動城市間產(chǎn)業(yè)分工、基礎設施、公共服務、環(huán)境治理、對外開放、改革創(chuàng)新等協(xié)調(diào)聯(lián)動。”

推進基礎設施建設和制度環(huán)境優(yōu)化。高效快捷、穩(wěn)定可靠的現(xiàn)代化基礎設施體系是深化區(qū)域間合作的必要條件。基礎設施互聯(lián)互通作為城市群建設的先導和突破口，應放在優(yōu)先和關鍵位置?；A設施的網(wǎng)絡化能夠發(fā)揮城市群內(nèi)部自組織、自協(xié)調(diào)、自調(diào)整的能動性，加強城市群內(nèi)部的經(jīng)濟聯(lián)系與合作。在交通方面，通過升級改造各級海陸空運輸網(wǎng)絡，改造繁忙干線、主要樞紐及客貨站場，加強以機場、高鐵站、公路客貨站場為中心的綜合交通樞紐建設，優(yōu)化樞紐內(nèi)部交通組織，完善區(qū)域外部運輸系統(tǒng)，重點提升聯(lián)通水平、運載能力和便捷程度。在能源方面，重點推進跨省區(qū)油氣長輸管道建設，加快跨區(qū)域管道建設，加強支線管道建設，逐步推進能源通道建設，構(gòu)建一體化環(huán)狀能源管網(wǎng)。在水利方面，優(yōu)化水資源配置，提升水資源安全保障能力，形成共同保護和開發(fā)利用水資源的管理機制，加快區(qū)域水資源信息統(tǒng)一平臺建設，推進水資源調(diào)度配置、水量水質(zhì)監(jiān)管、水土保持監(jiān)管、防洪減災監(jiān)測調(diào)度、水文測報自動化和決策管理一體化。在信息方面，統(tǒng)籌信息基礎設施建設，大力推進“三網(wǎng)”融合和物聯(lián)網(wǎng)應用，加快發(fā)展下一代互聯(lián)網(wǎng)和移動通信網(wǎng)，加強通信網(wǎng)絡、重要信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源保護，提高網(wǎng)絡治理和信息安全保障水平，協(xié)同建設智慧城市。城市群建設是跨省級行政區(qū)的空間安排，有助于推動體制機制改革創(chuàng)新，打破原有的地區(qū)封鎖和利益藩籬;有助于建立統(tǒng)籌國內(nèi)國際市場的政策體系，深入推進行政審批與市場監(jiān)管的“放管服”改革，營造透明、公平、自由的競爭環(huán)境。將有條件的城市打造為協(xié)同開放的窗口，發(fā)揮引領和帶動作用，并將其作為制度創(chuàng)新的引擎，通過在窗口城市推進行政體制改革、貿(mào)易投資規(guī)則改進等方面的嘗試，以點帶面，實現(xiàn)全域的深化改革與制度環(huán)境優(yōu)化，提升城市群整體的競爭力和吸引力。

統(tǒng)籌城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局。通過統(tǒng)籌城市群內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，根據(jù)自然稟賦、發(fā)展水平、歷史基礎和社會基礎明確功能定位，充分發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，處理好局部與全局的關系，能夠有效避免無序競爭帶來的區(qū)域經(jīng)濟沖突，形成主體突出、分工合理、優(yōu)勢互補、互利共贏的產(chǎn)業(yè)集群和經(jīng)濟體系。這有助于提高對行政、資金、人力等各項資源的利用效率。以京津冀城市群為例，首先要明確城市群內(nèi)部各城市定位。北京、天津的核心城區(qū)要著重發(fā)展技術含量高、附加值大、占地面積小的重點行業(yè)或是生產(chǎn)服務的核心環(huán)節(jié)。北京、天津的郊區(qū)和河北工業(yè)化基礎較好的城市側(cè)重發(fā)展占地面積較大的先進制造業(yè)。河北的中小城市則專門發(fā)展一般制造業(yè)和農(nóng)業(yè)，從而形成梯度的分工結(jié)構(gòu)。其次，通過加強政策引導，支持大型國企、科研機構(gòu)充分利用大城市周邊土地空間和生產(chǎn)成本優(yōu)勢，采取合作共建、自主建設等形式設立中試生產(chǎn)基地、創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化基地等，將部分行業(yè)逐步向外轉(zhuǎn)移。這既能夠輻射帶動京津冀城市群的發(fā)展，提升整體競爭力，也可以借助周邊的生產(chǎn)網(wǎng)絡，緩解大城市產(chǎn)業(yè)臃腫的問題，推動產(chǎn)業(yè)升級和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提升核心城市競爭力。最后，應進一步完善京津冀城市群內(nèi)部產(chǎn)業(yè)合作協(xié)調(diào)機制，搭建合作交流平臺，逐步構(gòu)建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移信息平臺，鼓勵跨行政區(qū)共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

著力提升城市群創(chuàng)新能力。我國經(jīng)濟已由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量增長，但創(chuàng)新要素的供給現(xiàn)階段仍遠不能滿足需要。這需要對創(chuàng)新要素進行有效整合。通過政府、市場和科研部門合作，形成產(chǎn)學研分工良好、有效補充的合作關系。加強平臺建設，通過平臺間、平臺與企業(yè)間的合作，形成緊密、高效的創(chuàng)新網(wǎng)絡，促進創(chuàng)新要素的進一步聚集。調(diào)動社會力量的主動性，實現(xiàn)創(chuàng)新平臺建設主體的多元化，發(fā)揮各個微觀主體的比較優(yōu)勢，實現(xiàn)創(chuàng)新資源的共享和有效配置。優(yōu)化市場信用環(huán)境，加強知識產(chǎn)權保護，依靠市場和政府雙輪驅(qū)動，通過一系列的激勵和懲戒措施，保護創(chuàng)新成果不受侵害。增強對于創(chuàng)新資源的吸引力，不斷提升城市群創(chuàng)新能力。完善創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化項目的政策，加強對重大科技項目的重點扶持，增強創(chuàng)新轉(zhuǎn)化能力，使城市群保有長期競爭力。

促進城市群全面對外開放。提倡地方城市的國際化發(fā)展方向，不能把國際化城市僅僅局限在北京、上海、廣州、深圳，要建設有獨特風格的地方性國際城市，這是促進城市發(fā)展的重要途徑。應當鼓勵中小城市承辦國際性的文化節(jié)、體育賽事、經(jīng)貿(mào)博覽以及政治會談等活動，在提升國際知名度的同時，也帶來豐厚的利潤。

（本文為國家社科基金重大專項課題：研究闡釋黨的十九大精神國家社科基金專項“新時代我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的理論深化與實踐創(chuàng)新研究”〈項目編號：18VSJ022〉的階段性成果）

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責任編輯 / 宋明晏