基于整體性治理的公共體育場館經(jīng)營權改革后政府監(jiān)管體系構建研究

周 彪，陳元欣，姬 慶

2016年4月，國家發(fā)改委和國家體育總局等24部門出臺《關于促進消費帶動轉型升級的行動方案》，提出對行政機關和事業(yè)單位所屬的體育場館實行所有權屬于國有，經(jīng)營權屬于公司的兩權分離改革。公共體育場館（以下簡稱場館）實施經(jīng)營權改革將所有權與經(jīng)營權分離，旨在轉變政府職能，破解現(xiàn)有的場館由事業(yè)單位運營的體制機制障礙，通過引入社會力量，激發(fā)市場主體的積極性，從而提升場館公共服務能力。當前，場館兩權分離改革實踐如火如荼，為保障經(jīng)營權改革的順利推進，政府的有效監(jiān)管勢在必行。但在監(jiān)管過程中，也存在缺失化和碎片化的問題，造成場館運營服務質量下降、群眾滿意度較低、政府和運營商產(chǎn)生糾紛等問題，為后續(xù)監(jiān)管帶來困難。場館經(jīng)營權改革是一項長期的過程，需要相關的配套政策以及一系列制度安排為其作支撐，而目前關于場館經(jīng)營權改革的研究多集中于改革模式和改革后的績效評價，對于改革后政府職能轉變以及政府監(jiān)管則鮮有涉及。根據(jù)黨的十八屆三中全會關于“創(chuàng)新社會治理體制”和黨的十九大報告關于“打造共建共治共享的社會治理格局”的要求，本文從整體性治理的角度分析當前場館經(jīng)營權改革后政府監(jiān)管中存在的問題，并提出相關建議。

1 整體性治理理論與政府監(jiān)管

1.1 整體性治理理論

整體性治理（Holistic Governance）是以公眾需求為治理導向，以信息技術為治理手段，以協(xié)調、整合、責任為治理機制（寇丹，2012），使政府部門在溝通與合作的基礎上，針對治理主體分散化、治理方式單一化等問題進行整合與協(xié)調，使公共治理模式從分散走向整合，從混亂走向協(xié)調，從破碎走向整體。整體性治理概念最早由英國學者安德魯·鄧西爾于1990年提出，真正提出并不斷完善整體性治理理論體系的是佩里·?？怂梗溆?997年在《整體性政府》中首次提出“整體性政府”概念，此后又在《圓桌治理：整體政府策略》一書中指出其構建策略是整合。2002年，?？怂乖谥鳌哆~向整體治理：新一代革新議程》中首次提出“整體性治理”，將研究方向從整體性政府轉向整體性治理，并從基本理念、構建策略等方面進行了闡述（張玉磊，2016）。此后，各國學者對該理論進行了進一步的豐富和完善。國內最早研究該理論的是臺灣學者彭錦鵬，其對整體性治理理論的發(fā)展脈絡及制度化構建策略進行了分析。大陸學者竺乾威（2008）對該理論的產(chǎn)生背景及主要思想進行了研究，并指出整體性治理強調政府部門的整體運作。胡象明等（2010）在回顧前人研究的基礎上，指出實現(xiàn)整體性治理的關鍵在于協(xié)調、整合、信任機制的形成。曾維和（2012）在對整體性治理理論進行系統(tǒng)評析的基礎上，指出該理論對于我國構建服務型政府具有重要意義。曾凡軍（2013）認為，整體性治理是對政府功能碎片化的有力回應。在體育研究方面，呂尋金等（2014）從整體性治理的角度探索了非營利體育組織的發(fā)展路徑及保障機制。王志文等（2017）就全民健身公共服務供給面臨的困境給出了整體性治理的建議。李洪波等（2018）將整體性治理理論融入城市社區(qū)健身秩序，為其規(guī)范化發(fā)展提出了相關建議。國內學者將整體性治理理論應用于城市治理、公共服務、“放管服”改革等領域的研究，成果豐碩。

1.2 整體性治理與場館經(jīng)營權改革后政府監(jiān)管的理論聯(lián)系

政府監(jiān)管是指在市場經(jīng)濟條件下，政府為保障社會公共利益的實現(xiàn)通過規(guī)章制度等方式對相關主體進行的規(guī)范與制約。國內學者將整體性治理理論應用于政府監(jiān)管的各個領域，以解決監(jiān)管面臨的實際問題。陳剛等（2012）、楊建國等（2018）、翁士洪（2018）、方衛(wèi)華等（2018）等學者運用整體性治理理論，分別就食品安全、城市共享單車、生態(tài)環(huán)境等領域的碎片化監(jiān)管問題提出整體性治理之策。作為為解決傳統(tǒng)公共治理過程中的碎片化問題而產(chǎn)生的新公共治理范式，整體性治理通過多主體、多領域的信任、協(xié)調與整合，實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務的有效供給，其與場館經(jīng)營權改革后政府監(jiān)管有較強的理論契合度。1）價值理念相契合。場館經(jīng)營權改革后的政府監(jiān)管是為鞏固改革成果，實現(xiàn)場館經(jīng)濟效益和社會效益雙贏，滿足新時期群眾和市場的多樣化體育需求?？梢姡w性治理與場館經(jīng)營權改革后政府監(jiān)管具有一致的價值理念，即以滿足群眾需求為根本目標（劉瀟陽 等，2018）。2）運行機制相契合。整體性治理強調信任機制的重要性，注重政府部門之間以及公私部門之間的協(xié)調合作。而場館經(jīng)營權改革后政府監(jiān)管涉及政府部門、運營商以及公眾等多個主體，各主體在監(jiān)管過程中需相互信任與配合。兩者運行機制皆強調處理好政府、市場、公眾之間的關系，厘清各主體的職能邊界。3）治理手段相契合。伴隨著信息時代的發(fā)展，整體性治理以信息技術為治理手段，場館經(jīng)營權改革后，充分利用信息技術的發(fā)展，采用線上線下相結合的方式，不斷拓寬群眾參與監(jiān)管的渠道，實現(xiàn)監(jiān)管方式的創(chuàng)新。

2 場館經(jīng)營權改革后政府監(jiān)管的必要性

2.1 貫徹落實相關政策文件要求

完善場館經(jīng)營權改革后政府監(jiān)管體系不僅是確保場館公益屬性、促進場館良性運營的需要，更是落實相關政策文件的要求。2015年，國家體育總局印發(fā)《體育場館運營管理辦法》，要求體育主管部門需增強對場館運營管理的監(jiān)督，建立健全監(jiān)管責任制，并將責任落實到具體部門。2016年，國家體育總局出臺《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，指出要加快轉變政府職能，厘清各政府部門權力邊界，加強事中事后監(jiān)管。當前，隨著我國深入推進全面深化改革，轉變政府職能，各省市在開展場館經(jīng)營權改革時，均通過設計不同的制度或機制來實現(xiàn)政府監(jiān)管。

2.2 規(guī)范運營行為，提高場館運營效率

目前，國內場館業(yè)主多為政府部門，其更注重充分發(fā)揮自身公共體育服務職能，滿足群眾日益增長的體育需求，強調場館的社會效益。而場館經(jīng)營權改革后，場館運營商獲得較大的經(jīng)營自主權，自然會選擇通過多種途徑擴大場館經(jīng)營項目和業(yè)務范圍，追求經(jīng)濟效益，出現(xiàn)過度市場化行為（陳元欣 等，2014）。因而在運營過程中業(yè)主與運營商容易產(chǎn)生利益沖突，此時政府需通過設計合理的制度加強監(jiān)管。改革后場館的監(jiān)管涉及財政、安全生產(chǎn)、體育等多個領域，從課題組的問卷調研結果來看，超過70%的受訪者認為改革后政府對場館的監(jiān)管應圍繞公共體育服務和資產(chǎn)安全進行（表1）。有效的政府監(jiān)管是平衡運營商所追求的經(jīng)濟效益與場館自身公共效益的杠桿（應建華 等，2012），因此，構建科學合理的政府整體性監(jiān)管體系對于規(guī)范運營商行為，提升場館綜合效益具有重要意義。

表1 場館經(jīng)營權改革后監(jiān)管內容占比情況Table 1 The Proportion of Supervision Content after the Reform of Venue Management Rights

2.3 降低信息不對稱導致的風險

理想狀態(tài)下，場館實施經(jīng)營權改革引入市場主體運營，業(yè)主與運營商所掌握的信息是相同的，但在市場經(jīng)濟條件下，運營商作為行業(yè)內專業(yè)機構，掌握的信息遠多于業(yè)主，二者表現(xiàn)出明顯的信息不對稱（宋慧宇，2013）。如前所述，業(yè)主追求社會效益最大化，而運營商則相反，在市場經(jīng)濟刺激下，作為理性經(jīng)濟人，其以實現(xiàn)自身經(jīng)濟利益最大化為目標，且在市場競爭壓力下，運營商會通過多種途徑擴大收入來源，受這一動機驅使，往往會忽視社會效益。運營商利用信息不對稱，采取某些隱蔽行為獲利。如在場館經(jīng)營權招投標過程中，運營商可能會隱瞞某些妨礙自己中標的信息，導致場館業(yè)主誤選；而運營商在獲得場館經(jīng)營權后，業(yè)主對運營商究竟付出了多大程度的努力來運營場館也無從得知。因此，需通過設計多種形式的監(jiān)管機制降低信息不對稱帶來的風險。

3 場館經(jīng)營權改革后政府的碎片化監(jiān)管及其弊端

場館經(jīng)營權改革的持續(xù)推進在激發(fā)市場主體積極性、提升公共體育服務質量等方面發(fā)揮了重要作用。但也應注意到經(jīng)營權改革后政府監(jiān)管方面存在的碎片化困境，主要表現(xiàn)在監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管主體、監(jiān)管方式以及保障措施上，在一定程度上影響了場館經(jīng)營權改革的效果。

3.1 監(jiān)管依據(jù)碎片化——制度供給不足，專項法規(guī)缺乏

目前，有關政府對場館經(jīng)營權改革事中事后監(jiān)管沒有專門的規(guī)定，只是在相關政策文件中有所提及，且多為原則性的要求，并沒有具體的監(jiān)管操作細則，有關政府監(jiān)管的專項法規(guī)制度建設較為滯后。具體表現(xiàn)為當前政府監(jiān)管制度供給不足，較為權威的只有國家體育總局近年來發(fā)布的相關文件，但作為指導性的政策文件，其約束力剛性稍顯不足。而各地在實踐過程中，頒布的文件多沿用中央下發(fā)的文件，缺乏實質性的操作規(guī)范。由于相關法律規(guī)范的不完善，導致政府監(jiān)管職能模糊。此外，場館業(yè)主與運營商在簽訂合同時更多地考慮場館經(jīng)濟效益、社會效益的實現(xiàn)，而對于運營過程中的監(jiān)管問題則容易忽視。

3.2 監(jiān)管主體碎片化——政府角色多樣，職責權限模糊

政府監(jiān)管最重要的前提是監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間需保持距離，否則難以確保監(jiān)管的獨立性，事實上，監(jiān)管部門的獨立性和權威性是監(jiān)管結果公平公正的重要保障（馮維勝 等，2016）。而從已實施經(jīng)營權改革的場館來看，并未設置獨立的監(jiān)管機構，監(jiān)管職責多由場館業(yè)主或政府部門承擔，從國內情況來看，場館業(yè)主多為行政部門下屬事業(yè)單位，與政府關系密切，二者職能界限模糊。政府部門既是實際的場館資產(chǎn)所有者，也是政策制定者和場館運營監(jiān)管者，集多種角色于一身，導致出現(xiàn)自己監(jiān)管自己的局面。

3.3 監(jiān)管方式碎片化——缺位越位并存，監(jiān)管手段單一

政府監(jiān)管缺位主要表現(xiàn)在意識層面上，政府部門對于自身應承擔的監(jiān)管職能認識不足，自認為場館交由公司運營后就徹底解決了場館運營難的問題。但實質上，場館經(jīng)營權改革只是提升場館公共服務能力的一種手段，并不意味著政府不必再履行公共服務供給職能。相反，政府更應該承擔起對場館運營的監(jiān)管職責，維護好各利益相關方的權益。在政府監(jiān)管缺位的情況下，運營商為實現(xiàn)利益最大化，通過多種手段增加收入來源，甚至不惜侵蝕公共利益。監(jiān)管越位則表現(xiàn)在政府對運營商的監(jiān)管過于全面，且以直接的行政干預為主，從部分場館經(jīng)營權改革實踐來看，運營商在涉及場館冠名、非體項目經(jīng)營以及大型賽事開展等重大事項方面均需向監(jiān)管部門申請匯報（李佳穎 等，2018），導致運營商在場館資源多元化開發(fā)方面不敢放開手腳。政府在監(jiān)管過程中應調整監(jiān)管手段，形成以合同契約、規(guī)章制度等經(jīng)濟和法律手段為主，行政指導為輔的監(jiān)管機制。

3.4 監(jiān)管保障碎片化——配套措施不健全，監(jiān)管效果受限

如前所述，場館經(jīng)營權改革后政府監(jiān)管是一個長期的過程，需要一系列政策、制度等保障措施才能穩(wěn)步推進，但是從實踐來看，上述保障措施還存在不足。首先，統(tǒng)一獨立的政府監(jiān)管部門缺乏。場館經(jīng)營權改革涉及部門眾多，除體育行政部門外，還有財政等部門。由于經(jīng)營權改革過程中完善的部門協(xié)調機制尚未形成，導致監(jiān)管流于形式。其次，合同內容規(guī)范性缺失。根據(jù)相關政策文件要求，場館經(jīng)營權改革應通過公開競爭性方式進行，在確定好運營商后，應通過合同將雙方權責以及場館公共服務、履約保證金等內容契約化，以規(guī)范雙方的行為。但從筆者查閱到的部分合同來看，合同文本多未能結合場館實際情況，合同內容規(guī)范性不足，場館服務定價權、政府監(jiān)管方式等核心內容未能明確（陳元欣 等，2018），導致后期政府監(jiān)管困難。最后，第三方評估參與不足。經(jīng)營權改革后對場館運營商的運營質量進行評估是檢驗改革效果的必要手段，同時也是政府監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)。但實踐中，部分改革后的場館未引入第三方評估，而從筆者參與的評估來看，多為期末對運營商進行評估，運營過程中各個階段的評估缺乏，致使運營效果不夠理想。

4 域外場館監(jiān)管的經(jīng)驗與啟示

歐美等發(fā)達國家在場館運營方面經(jīng)驗豐富，尤其在構建完善的事中事后監(jiān)管體系方面投入大量時間和精力，形成了較為成熟的經(jīng)驗和做法，深入分析國外的經(jīng)驗和做法可為我國政府構建場館經(jīng)營權改革后的監(jiān)管體系提供借鑒和參考。

4.1 設立獨立監(jiān)管部門

監(jiān)管機構及其工作人員的獨立性是場館經(jīng)營權改革后政府監(jiān)管有效性的重要保證。從美國路易斯安那州體育場館委托管理實踐來看，州政府與運營商在簽訂委托合同時就約定了合同管理者對體育場館的預算等事項進行監(jiān)管，但不得干涉運營商的日常運營活動（陳元欣，2014）。同時，政府還設有專門機構——體育場館與展覽區(qū)域委員會協(xié)助進行場館管理。通過設置獨立的機構專門就場館業(yè)主與運營商簽訂的合同進行監(jiān)管，定期對運營商的行為進行審查，既保證了合同雙方能按合同約定行事，也增強了監(jiān)管的可信度。

4.2 以合同監(jiān)管為核心

國外體育場館委托經(jīng)營實踐尤其是美國起步較早，運作模式已發(fā)展較為成熟，其能夠保證委托經(jīng)營良性發(fā)展的核心是完善的委托經(jīng)營合同制度設計，對運營商實施契約化監(jiān)管。從查閱到的部分合同來看，委托人多為州政府，受托人則為專業(yè)運營商如SMG、AEG等，通過合同明確委托人享有一定范圍內的監(jiān)管權，但在此范圍外，委托人則不得影響運營商的正常經(jīng)營。委托人的監(jiān)管權限主要包括財務審查、服務標準監(jiān)管、預算審批等。如美國康涅狄格州政府與AEG簽訂的合同中約定，AEG在場館管理、大型賽事演藝活動收支以及銀行賬戶等方面須接受州政府的審查，且業(yè)主有權對AEG的年度預算提出修改意見（王健 等，2013）。美國體育場館委托經(jīng)營合同雙方通過事前在合同中對監(jiān)管范圍等內容予以明確，保證了后期運營過程中政府監(jiān)管權力的有效行使。

4.3 注重全過程監(jiān)管

為了充分發(fā)揮場館的經(jīng)濟效益和社會效益，必須對運營商進行動態(tài)監(jiān)管。美國體育場館委托給專業(yè)運營公司后，除每年末對運營商進行評估外，運營商還需定期向業(yè)主提供運營情況月度、季度、年度報告（陳磊 等，2018）。根據(jù)合同約定，運營商需定期向業(yè)主匯報當月或當年的總收支情況、主要收入來源、每月大型活動舉辦情況以及年度計劃完成情況等內容，此外，在每個季度的報告中，運營商還需向業(yè)主說明后續(xù)經(jīng)營中需購置或維護的設備以及未來必要的支出，以便業(yè)主能夠隨時了解場館的運營狀況，并根據(jù)運營商提供的報告及時做出應對。國外場館運營政府監(jiān)管涉及運營的全過程，既保證了業(yè)主能夠順利行使其知情權，也保證了運營商在運營過程中的兢兢業(yè)業(yè)。

4.4 定期進行財務審計

財務審計是美國體育場館委托運營合同中的重要內容。運營商需定期向業(yè)主提交財務報告，及時向業(yè)主匯報場館收支情況。如知名場館運營商AEG每月或每季度要向業(yè)主上報主要收入來源、支出去向、應付應收賬款說明以及銀行賬戶信息等情況。此外，部分委托合同還明確指定獨立的第三方審計機構，負責對運營商的財務預算或運營收支進行審計，如發(fā)現(xiàn)運營商有弄虛作假的行為，運營商除需彌補業(yè)主的損失外，還要承擔審計相關的費用（嚴小娟，2012）。

5 場館經(jīng)營權改革后政府整體性監(jiān)管體系的構建

公共體育場館經(jīng)營權改革是全面深化體育改革的重要組成部分，未來將持續(xù)進行。因此，完善改革后的政府監(jiān)管體系尤為重要。針對目前改革后政府在監(jiān)管實踐中存在的碎片化困境，本文擬結合整體性治理理論，從以下幾方面入手，構建場館經(jīng)營權改革后政府整體性監(jiān)管體系（圖1）。

5.1 整合監(jiān)管主體，構建以政府為核心的多元參與格局

在整體性政府監(jiān)管理念下，要將政府作為場館經(jīng)營權改革后唯一監(jiān)管主體的傳統(tǒng)思維轉變?yōu)槎嘣黧w共同參與，推動各監(jiān)管主體的溝通協(xié)作，以及各個主體內部的協(xié)調，構建多層次的監(jiān)管體系和多元化的參與格局。多層次的監(jiān)管體系強調以政府監(jiān)管為核心，設置獨立監(jiān)管機構；多元化的參與格局則強調社會組織、公眾等多元主體的共同參與。在構建以政府為核心的監(jiān)管體系方面，應堅持權責對等和經(jīng)濟高效的原則，在場館實施經(jīng)營權改革過程中，政府應成立由業(yè)主與運營商共同認可的監(jiān)管部門，并安排專職人員負責該項工作，同時，該監(jiān)管機構應具備獨立性、專業(yè)性，獨立于被監(jiān)管者和政府部門之外。多元化的參與格局則要求以政府為主導，市場主體、社會組織、公眾等多元主體協(xié)同參與，妥善處理政府部門與社會力量之間的關系（舒宗禮 等，2016）。政府作為場館經(jīng)營權改革后監(jiān)管的核心主體，應明確自身在監(jiān)管體系中的職責定位，順應國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求，創(chuàng)新監(jiān)管思維，轉變治理理念，正確認識到社會力量參與監(jiān)管的重要性，給予社會組織、公眾等更多的參與機會。同時，政府應協(xié)助能力強、信譽好的運營商共同建立行業(yè)規(guī)范，推動場館運營服務標準化，提高場館運營市場進入門檻，合理運用監(jiān)管結果，確保經(jīng)營權改革過程中有更多的優(yōu)質運營商參與（任鵬飛，2018）；場館運營商應積極配合政府的工作，加強自我監(jiān)管，最大限度地公開場館運營相關信息，主動接受社會公眾的監(jiān)督，共同建立良好的溝通協(xié)調機制，促進彼此的互聯(lián)、互動，為政府監(jiān)管提供便利。同時，注重自身建設，積極學習國外先進經(jīng)營理念，借鑒國外優(yōu)秀經(jīng)驗，提高自身專業(yè)化水平，探索與國內場館實際情況相結合的運營模式；場館協(xié)會等專業(yè)社會組織應積極承接政府轉移職能，在政府監(jiān)管不到位的地方，發(fā)揮自身優(yōu)勢參與場館運營評估；公眾是場館經(jīng)營權改革最直接的感受者，應積極接納公眾的意見，鼓勵群眾通過多種途徑對改革建言獻策。場館經(jīng)營權改革涉及的主體眾多，主要有政府部門、運營商、公眾等，各主體之間溝通難度大、成本高且效率較低，而構建以政府為核心的多元監(jiān)管格局一方面能對經(jīng)營權改革進行全過程監(jiān)管，保證改革的順利進行，另一方面則能更好地協(xié)調各利益主體間的關系，保證監(jiān)管的公平公正。

圖1 場館經(jīng)營權改革后政府整體性監(jiān)管體系示意圖Figure 1. Schematic Diagram of the Government's Overall Regulatory System after the Reform of the Venue Management Rights

5.2 創(chuàng)新監(jiān)管方式，正向激勵與負向激勵相結合

在監(jiān)管方式上應有所創(chuàng)新，將正向激勵與負向激勵相結合。在正向激勵方面，通過制定一系列明確的正向激勵指標以及配套的激勵方案，對按照合同誠信運營的場館運營商給予物質或精神激勵。物質激勵主要包括為優(yōu)秀運營商提供政府補貼、稅收優(yōu)惠、運營便利等，精神激勵則主要指聲譽激勵機制等，此種激勵雖不能直接帶來經(jīng)濟利益，但其能夠提升場館運營商品牌形象，是一項重要的無形資產(chǎn)，主要包括榮譽激勵如授予公共體育服務優(yōu)質供應商稱號以及法律許可范圍內的優(yōu)先續(xù)約權，即合同到期后，對于評估良好的運營商可優(yōu)先續(xù)約（陳元欣等，2019）。負向激勵是指當運營商的行為違背合同約定而做出有損場館業(yè)主利益的行為時，監(jiān)管機構為及時糾正而對運營商做出處罰或負面評價等。通過對運營商進行負面激勵如警告、沒收履約保證金等促使運營商規(guī)范其運營行為，使其按照合同約定執(zhí)行。正向激勵與負向激勵相結合的監(jiān)管方式從獎懲兩方面約束運營商的行為，降低了運營商采取機會主義行為的可能性，推動了監(jiān)管效果的提升。

5.3 拓寬監(jiān)管渠道，激發(fā)社會力量積極性

場館經(jīng)營權改革的核心目標是提升場館經(jīng)濟和社會效益，滿足群眾日益增長的多元化體育需要，而完善監(jiān)管體系是實現(xiàn)這一目標的重要保證。整體性監(jiān)管體系的構建應順應國家治理現(xiàn)代化趨勢，拓寬監(jiān)管渠道，激發(fā)社會力量參與的積極性，形成政府、社會、公眾緊密配合的局面。培育社會監(jiān)管力量，發(fā)揮多元主體的監(jiān)管作用，主要從以下三方面進行：一是增強公眾監(jiān)管意愿和權利意識，使其自覺對運營商的行為進行監(jiān)督，同時，完善相關配套措施，運用信息技術，如開通監(jiān)督熱線或官方微信公眾號，提供多種需求表達和服務投訴渠道，為群眾監(jiān)管提供便利。二是進一步調動相關社會組織或市場主體的積極性，引入第三方評估。由場館經(jīng)營權改革利益相關者共同確定第三方機構，通過第三方服務認證、第三方績效評估等方式定期或不定期對運營商的運營效果進行考核，并及時向監(jiān)管部門反映。三是增強信息透明度。通過線上線下多種途徑，及時對外公布場館經(jīng)營權改革相關信息，增強公眾的信息知情權和責任感，同時提升政府公信力。場館經(jīng)營權改革后的政府監(jiān)管是一項長期的、系統(tǒng)的工作，需要多元主體的協(xié)調配合才能完成，而拓寬社會力量參與渠道是彌補政府監(jiān)管缺位、完善監(jiān)管體系的有效途徑。

5.4 加強監(jiān)管保障，完善合約內容

合同是場館經(jīng)營權改革后政府監(jiān)管的重要依據(jù)。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，契約思想已深入社會生活的方方面面，場館業(yè)主在選定運營商后，需就場館運營可能遇到的問題以及雙方的權責與運營商協(xié)商一致后簽訂合同，合約監(jiān)管既有法律約束力，同時在方式上又靈活多變。從目前國內場館經(jīng)營權改革后業(yè)主與運營商簽訂的合同內容來看，存在較為明顯的規(guī)范性缺失的問題，部分合同核心條款缺失。因此，業(yè)主與運營商應就合同問題反復協(xié)商，除合同雙方權利與義務等一般性內容外，還應重點細化公共體育服務、服務定價權以及政府監(jiān)管等核心內容。通過細化公共體育服務內容和要求，為運營商提供群眾滿意的公共體育服務指明方向；通過明確服務定價權給予政府實施價格監(jiān)管的權力，針對公共體育服務提出最高限價，避免運營商的過度經(jīng)營行為；通過明確監(jiān)管主體、方式和內容，為政府實施有效監(jiān)管提供保障。同時，政府層面應積極推廣示范合同，為各地在場館經(jīng)營權改革中提供參考。

5.5 優(yōu)化監(jiān)管過程，確保監(jiān)管的持續(xù)性

在保持監(jiān)管效果方面，場館經(jīng)營權改革后政府監(jiān)管并不是一勞永逸的，而是一個長期持續(xù)的過程。對運營商的監(jiān)管可分為改革前的監(jiān)管，運營過程中的監(jiān)管以及合約到期后的監(jiān)管，只有對運營商實施全過程的監(jiān)管才能有效實現(xiàn)經(jīng)營權改革的目的。改革前的監(jiān)管主要集中在對運營商資質的監(jiān)管。場館業(yè)主根據(jù)自身利益訴求和群眾體育需要，通過招投標等公開競爭性方式向社會公開遴選運營機構，符合相關要求的運營商參與競爭，由政府部門對運營商的資質和服務能力進行審核，通過完善的招投標程序，綜合考慮多種因素，選擇最優(yōu)的運營商。運營過程中的監(jiān)管主要是對運營商的合同履行情況進行監(jiān)督。政府在確定運營商后應與之就合同內容進行協(xié)商，盡量簽訂內容完備的合同，此后，政府根據(jù)合同內容履行監(jiān)管職責。同時，政府還可充分發(fā)揮公眾、社會組織或第三方機構的作用。公眾是場館經(jīng)營權改革效果優(yōu)劣的直接體驗者，最具發(fā)言權，公眾通過向監(jiān)管機構反饋信息幫助政府及時修改合同內容或對運營商進行約束。第三方獨立評估主體對運營效果進行評估既可以緩解政府壓力，又能夠保證監(jiān)管的公正準確。合約到期后的監(jiān)管主要包括運營期滿后場館資產(chǎn)順利移交，以及確保運營商能夠誠實守信，嚴守場館相關的商業(yè)秘密。