黃 曦 穎 周 君

城市化是人口和資源向城市集聚的過程。大家通常認(rèn)為，在給定技術(shù)水平和生活水平條件下，城市人口承載力的極限或閾值空間的確存在①。然而世界級大都市日本的東京，除若干年份外，人口一直保持持續(xù)穩(wěn)定的增長。包含東京都、神奈川縣、埼玉縣和千葉縣在內(nèi)的東京圈（稍小于中國北京市的面積）2017年人口達(dá)到3661萬人，而此時(shí)北京市域人口僅為2171萬人。近十年來向東京圈的人口集聚甚至有加強(qiáng)的趨勢，根據(jù)聯(lián)合國的判斷，到2030年，東京圈仍將維持世界第一的地位②。東京圈的人口集聚經(jīng)歷了哪些階段，期間采取了哪些調(diào)控政策，政策的效果如何，對這些問題的深入研究將為我國特大城市的人口調(diào)控政策提供參考。

一、東京人口集聚的總體特征

針對東京地域的討論通常分為三個(gè)層次，東京核心23區(qū)、東京都和東京圈，按地域面積可大致對應(yīng)為北京市五環(huán)、北京市六環(huán)和北京市域的范圍。東京都是日本省一級的行政單元（與道、府、縣同屬日本第一級行政區(qū)劃），大致上可分為三大區(qū)塊，分別為東京都區(qū)部（又稱“東京23區(qū)”）、多摩地域（東京西郊地區(qū)）、島嶼部（伊豆群島、小笠原群島等離島）。其中，核心23區(qū)面積621平方千米，集中于20千米圈范圍內(nèi)，略小于北京的五環(huán)范圍（667平方千米）。東京都總面積2187平方千米，略小于北京六環(huán)的范圍（2267平方千米）。此外，位列日本三大都市圈之首的東京圈，包含東京都和外圍的神奈川縣、埼玉縣和千葉縣，也就是通常所指“一都三縣”?！耙欢既h”面積13559平方千米，大致在80千米半徑范圍（見圖1），小于北京市域范圍（16800平方千米）。

圖1 東京圈的地理范圍

圖2 東京圈的人口增長歷程

東京圈內(nèi)部各區(qū)在人口集聚上存在著一定差異。東京都的人口增長于20世紀(jì)70年代進(jìn)入平緩期，而進(jìn)入21世紀(jì)后，伴隨著“都心回歸”現(xiàn)象進(jìn)入第二輪快速增長，其中，東京核心23區(qū)人口從20世紀(jì)70年代開始逐步減少，自20世紀(jì)末又開始逐漸恢復(fù)增長。相比核心區(qū)域的集聚波動，東京都外圍的神奈川縣、崎玉縣和千葉縣，自20世紀(jì)60年代至今一直保持著高增長（見圖2）。總體而言，包含“一都三縣”在內(nèi)的東京圈，其人口集聚雖歷經(jīng)起伏，但至今仍保持著增長態(tài)勢，區(qū)域總?cè)丝谝褟?950年的1305萬人增長至2010年的3562萬人。而并列為日本三大都市圈的大阪圈和名古屋圈，自20世紀(jì)70年代的石油危機(jī)之后，就再沒出現(xiàn)過新一輪的人口增長。

人口向東京圈集聚過程受到國際和日本國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，然而從本質(zhì)上看，是居民基于“收益—成本”內(nèi)在選擇的結(jié)果，換言之，客觀規(guī)律對人口的遷移產(chǎn)生著決定性作用。然而，對于政府而言，其核心職責(zé)在于有效控制客觀規(guī)律所產(chǎn)生的“負(fù)外部性”，引導(dǎo)客觀規(guī)律向有利于社會的方向發(fā)展。面對不同歷史階段東京集聚特征和問題，日本全國和首都圈地區(qū)政府采取了不同的人口調(diào)控政策，調(diào)控理念和方式的選擇影響了政策的執(zhí)行效果，并對地區(qū)乃至全國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生影響。下文將分別以日本歷次《全國綜合開發(fā)規(guī)劃》（又稱“全綜”）和《首都圈整備規(guī)劃》為例，探討在面對客觀的集聚規(guī)律時(shí)，如何通過全國及區(qū)域政策平衡特大城市的人口增長與可持續(xù)競爭力。

二、國家級規(guī)劃對東京圈集聚的影響

與其他資源稀缺型國家類似，為了實(shí)現(xiàn)對有限資源的統(tǒng)一調(diào)配，日本中央政府具有較強(qiáng)的宏觀調(diào)控能力，這種較強(qiáng)的調(diào)控能力也體現(xiàn)在城市發(fā)展與人口政策上。以《全國綜合開發(fā)規(guī)劃》為代表的國家級規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策相配合，主導(dǎo)著各個(gè)時(shí)期的發(fā)展重點(diǎn)和方向，同時(shí)通過地域均衡化、國土結(jié)構(gòu)多極分散化等政策，試圖影響包括東京圈在內(nèi)的全國的城鎮(zhèn)化格局。

東京圈戰(zhàn)后至今的增長過程可大致分為五個(gè)階段，每個(gè)階段的全國性政策的應(yīng)對方式各有不同。

1.第一階段（1954—1961年）：戰(zhàn)后快速增長期

人口持續(xù)從其他地區(qū)涌入東京市區(qū)，出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的人口過密和住宅短缺問題。由于國家發(fā)展仍處于百廢待興狀態(tài)，該階段尚未有針對城市與區(qū)域發(fā)展的全國性政策出臺。

2.第二階段（1962—1973年）：人口回流期

日本戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位，人口向東京、大阪和名古屋三大都市圈高度集聚。大都市地區(qū)人口與產(chǎn)業(yè)過度膨脹的趨勢日益明顯，并引發(fā)住房稀缺、交通擁堵等大城市病問題，疏解分散大都市壓力的呼聲頗高。1962年頒布的《全國綜合開發(fā)計(jì)劃》（“一全綜”）將“地域均衡發(fā)展”作為核心目標(biāo)，將“防止都市過大化、縮小區(qū)域差距、謀求地域間均衡發(fā)展”作為核心目標(biāo)。1969年出臺的第二次全國綜合開發(fā)規(guī)劃（“二全綜”）是前一次規(guī)劃的延續(xù)，力圖通過興建跨區(qū)域大型基礎(chǔ)設(shè)施縮小地域差距。在鮮明的宏觀政策背景之下，日本的經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生了深遠(yuǎn)變化。以工業(yè)為例，為改變過去制造業(yè)高度集中于三大都市圈的格局，日本提出了著名的“太平洋帶狀地區(qū)”設(shè)想，原則上限制新工業(yè)向原有大工業(yè)區(qū)集中，并將原來“點(diǎn)狀”的工業(yè)集中區(qū)拓展為“帶狀”的沿海重化工業(yè)帶，地方工業(yè)由此得到長足發(fā)展。其直接的結(jié)果是，地方制造業(yè)占全國的份額明顯上升，帶動大量就業(yè)機(jī)會，開始出現(xiàn)人口從三大都市圈遷移回地方圈的現(xiàn)象。從1962年開始，東京圈的經(jīng)遷入人口跨過頂峰開始顯著下降，該過程一直持續(xù)到了70年代中期，疏解大城市的策略成效顯現(xiàn)（見圖3）。

3.第三階段（1974—1985年）：調(diào)整恢復(fù)期

圖3 日本GDP增長、東京圈人口凈遷入與歷次全國綜合開發(fā)規(guī)劃

1973年爆發(fā)的第一次石油危機(jī)對日本的經(jīng)濟(jì)政策和城市政策產(chǎn)生了較大的沖擊。經(jīng)濟(jì)計(jì)劃中的增長率目標(biāo)開始逐漸降低，同時(shí)，為從赤字財(cái)政體制中擺脫出來，日本在財(cái)政上采取嚴(yán)格削減措施，使得政府在全國范圍調(diào)配資源和開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能力降低。為提高行政效率，國鐵、電報(bào)電話公司等國家重點(diǎn)行業(yè)開始實(shí)行民營化。雖然在1977年頒布的第三次全國國土綜合開發(fā)規(guī)劃（“三全綜”）中，抑制大都市一極集中、振興地方發(fā)展、解決“過疏”“過密”問題等均衡策略仍舊是規(guī)劃的主導(dǎo)思想，但此時(shí)，日本首要的任務(wù)是“發(fā)展”和“效率”，而不是“調(diào)控”。在這種情況下，東京作為國際化大都市和首都，其集聚效應(yīng)的優(yōu)勢再次顯現(xiàn)，人口、資本和產(chǎn)業(yè)不自覺地重新涌入東京圈，尤其是服務(wù)業(yè)和商業(yè)開發(fā)開始活躍。

4.第四階段（1986—1993年）：泡沫期

東京圈迎來再次繁榮的同時(shí)，“阻止東京一極集中”的政策導(dǎo)向再次占據(jù)主流，構(gòu)建“多級分散型”國土成為1987年頒布的日本第四次全國國土綜合開發(fā)規(guī)劃（“四全綜”）的核心任務(wù)。而此時(shí)的日本，正面臨著日元升值后的不斷膨脹的經(jīng)濟(jì)泡沫，股市和房地產(chǎn)市場一路暴漲。1990年東京核心23區(qū)的地價(jià)總和甚至達(dá)到了可以購買美國全部國土的水平（見圖4）。地價(jià)和房價(jià)的飛漲迫使人們出于經(jīng)營成本和生活成本的考慮搬離東京圈，東京圈的凈遷入人口逐年降低。然而人口從大都市疏散更多的是人們“趨利避害”的內(nèi)在選擇，而難以歸功于國家政策的調(diào)控。

5.第五階段（1994年至今）：都心回歸期

1990年泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后，日本經(jīng)濟(jì)驟然減速，長期停滯不前，迎來戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)最蕭條的時(shí)期。學(xué)界和社會各界開始反思導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰退的深層原因，其中，長達(dá)半個(gè)世紀(jì)的“均衡政策”遭到質(zhì)疑。均衡政策中包含諸多對企業(yè)的管制，此外，為縮小地區(qū)間差距所采取的政府投資建設(shè)行為，對私人企業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了擠出效應(yīng)，也為財(cái)政赤字埋下了伏筆③。此外，均衡發(fā)展的分散政策導(dǎo)致資源流向生產(chǎn)率低下的地區(qū)④，生活、生產(chǎn)和經(jīng)營的整體效率下降，大城市的作用被很大程度削弱。

圖4 東京都地價(jià)和遷入人口的關(guān)系

人們越來越意識到大城市是帶領(lǐng)日本走出經(jīng)濟(jì)衰退泥潭的關(guān)鍵。1998年，由經(jīng)濟(jì)團(tuán)體聯(lián)合會發(fā)表的《新東京圈的創(chuàng)造》提出“沒有東京圈的繁榮就沒有日本的繁榮”。如果東京圈的活力提高了，那么也會惠及地方圈；相反，如果東京圈的發(fā)展受到限制，那么地方圈的振興也會受到影響。同年發(fā)布的第五次全國國土綜合開發(fā)規(guī)劃（“五全綜”）一改過去限制東京圈集中的國土政策，將確保東京圈產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的國際競爭力、推動?xùn)|京的城市再生、構(gòu)建開放自由的市場、推進(jìn)勞動力自由流動等作為重要目標(biāo)。同樣，第二次國土形成規(guī)劃（亦稱為“七全綜”）明確指出，東京作為一個(gè)世界城市和帶動日本整體發(fā)展的大城市，需要強(qiáng)化高層次城市功能的配給和可持續(xù)的發(fā)展，但不宜強(qiáng)化引導(dǎo)首都圈向地方圈分散的政策，而應(yīng)將政策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向促進(jìn)地方圈的自立和人口在地方圈的定居。

三、區(qū)域規(guī)劃對東京圈空間格局的影響

東京圈總體的集聚態(tài)勢是日本國家層面調(diào)控的重點(diǎn)，而東京圈內(nèi)部的結(jié)構(gòu)調(diào)整和格局優(yōu)化則有賴于區(qū)域級的政策及規(guī)劃。早在1956年，日本政府就提出了構(gòu)建“首都圈”的方案，并頒布了《首都圈整備法》，由首都圈整備委員會負(fù)責(zé)首都圈的規(guī)劃工作。先后頒布實(shí)施的五次首都圈整備規(guī)劃，在疏散東京核心區(qū)人口、促進(jìn)東京都外圍地區(qū)成長、形成富有國際競爭力的東京都市圈等方面發(fā)揮著關(guān)鍵性作用（見圖5），通過區(qū)域空間發(fā)展格局的優(yōu)化，使得東京地區(qū)既能保持持續(xù)吸引力和競爭力，又規(guī)避了特大城市的過度集聚等負(fù)面問題。

1.第一階段：嚴(yán)控增長

第一次首都整備規(guī)劃出臺于東京經(jīng)濟(jì)增長最快、人口集聚最劇烈的時(shí)期。規(guī)劃頒布前后，東京都核心23區(qū)年平均新增人口27萬人，5年間增加134萬人。加上戰(zhàn)后嬰兒潮的出現(xiàn)，東京都年增加人口達(dá)到35萬人，是歷史最高點(diǎn)。新增人口中工業(yè)就業(yè)人口占較大比例。1955—1960年，工業(yè)從業(yè)人員由71萬人增加到116萬人。與快速增長的人口相伴的是建成區(qū)的無序蔓延，20世紀(jì)30年代到50年代，東京各圈層建設(shè)用地開發(fā)強(qiáng)度上升了近一倍，其中，10公里圈土地開發(fā)比例由64%升至80%，20公里圈由19%升至37%，30公里圈由7%升至14%。同時(shí)，交通擁堵、空氣污染、住房緊張等大城市問題日益嚴(yán)重。為應(yīng)對這樣的局面，日本出臺了第一次首都整備計(jì)劃，其主要目的就是為限制建成區(qū)的無序擴(kuò)張，并緩解建成區(qū)過密的局面。

圖5 東京都向外圍三縣的人口凈疏散量與歷次首都圈規(guī)劃

此次首都整備計(jì)劃將首都圈劃分成既成市街地、近郊地帶和周邊區(qū)域三個(gè)層次。對于既成市街地，嚴(yán)格限制新增工廠和大學(xué)。近郊地帶范圍內(nèi)，仿照1944年的大倫敦規(guī)劃，明確提出在建成區(qū)周圍設(shè)置5—10千米環(huán)狀綠化帶，以防止建成區(qū)惡性膨脹，并主張?jiān)诰G帶周邊設(shè)置衛(wèi)星城，接納從中心區(qū)疏散的人口。

然而，此次計(jì)劃的實(shí)施效果并不好。首先，人口增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)期。規(guī)劃中設(shè)定的1975年的人口目標(biāo)在1965年時(shí)就已經(jīng)快要達(dá)到。其次，規(guī)劃的核心策略——“綠帶”策略，由于遭到綠帶范圍內(nèi)的各個(gè)利益集團(tuán)特別是土地所有者的聯(lián)合反對，綠帶被逐漸蠶食，最終不得不放棄。

2.第二階段：有機(jī)疏散

1968年、1976年和1986年的三次首都圈整備規(guī)劃的共同點(diǎn)在于，不再采取第一次規(guī)劃中以“抑制”為主導(dǎo)的策略，取而代之的是“充實(shí)近郊”“形成多核心復(fù)合體”“培育次級核心城市”等以“疏散”為主導(dǎo)的策略。

從疏散的結(jié)果來看，大量人群從東京都向同屬東京圈的神奈川縣、埼玉縣和千葉縣遷移，向這三個(gè)縣的遷出量遠(yuǎn)高于全國其他地區(qū)，東京都的凈遷入人口于1967年轉(zhuǎn)為負(fù)值，該狀態(tài)一直持續(xù)到20世紀(jì)末。工業(yè)向外圍遷移的趨勢也非常明顯。1971年至1985年間的工業(yè)制成品總額增長主要產(chǎn)生于建成區(qū)外圍的近郊整備地帶和都市開發(fā)區(qū)域。15年間，近郊整備地帶的工業(yè)制成品總額增長50%，更外圍的都市開發(fā)區(qū)域工業(yè)制成品總額增長80%，前者占到東京圈工業(yè)品總量的一半。

從疏散的措施來看，日本從居民的客觀需求出發(fā)，通過完善基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化公共服務(wù)、充實(shí)就業(yè)崗位等方式，引導(dǎo)人們以改善生活質(zhì)量為目標(biāo)自發(fā)地遷移。日本20世紀(jì)60年代最初開始的新城建設(shè)，單純地考慮了居住需求，而沒有考慮產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)的配套，新城不可避免地成了“臥城”，職住分離情況嚴(yán)重，通勤時(shí)間不斷增加。從第三次首都圈準(zhǔn)備計(jì)劃開始，日本明確提出要充實(shí)橫濱、川崎、立川、千葉等東京圈外圍都市的功能，并大量修建東海道本線、京葉線等軌道交通。為緩解通勤壓力，東京從20世紀(jì)60年代開始大規(guī)模修建軌道交通。從東京站計(jì)算1小時(shí)軌道交通可達(dá)范圍的面積由1960年的1000平方千米增加到1980年的1800平方千米。日本第四次首都圈整備規(guī)劃，提出培育東京圈“多級分散型”副次核都市。一方面保留和強(qiáng)化東京核心區(qū)的國際金融職能和高層次中樞管理功能；另一方面通過融資、地方債等特殊政策支持培育東京圈次中心的多方面職能，增強(qiáng)其獨(dú)立性，緩解職住分離。

3.第三階段：理性再生

日本在1986年的第四次首都圈整備規(guī)劃時(shí)已經(jīng)認(rèn)識到加強(qiáng)東京國際中樞職能的重要性，但當(dāng)時(shí)的首都圈乃至全國的主旋律仍然是“抑制一極集中”，因此，實(shí)際政策執(zhí)行中并沒有突出東京市區(qū)的作用。

1999年頒布的第五次首都圈整備規(guī)劃中，東京核心區(qū)的發(fā)展得到極大的推崇，這與同期頒布的第五次全國綜合開發(fā)規(guī)劃（“五全綜”）的理念相一致。為維持和強(qiáng)化東京的國際競爭力，“都市再生戰(zhàn)略”開始推行，其中包括恢復(fù)東京核心區(qū)的居住功能、緩解長時(shí)間通勤距離、改善綠地河流等內(nèi)容。此外，廢止了20世紀(jì)60年代以來對東京城區(qū)新增工業(yè)和大學(xué)等職能的限制。在東京城區(qū)，大量基礎(chǔ)設(shè)施開始建設(shè)。長達(dá)11公里的山手地下隧道快速路動工及竣工，下穿已有的11條地鐵和2條地下河。容積率一再放開，東京核心23區(qū)的平均容積率限制比率為250%，甚至出現(xiàn)了超過1600%的大樓。依托“地下化”“高層化”及高效的配套設(shè)施，東京市區(qū)的容納潛力不斷拓展。從1997年開始，東京都人口重新出現(xiàn)凈增長，距離上次凈增為正已有30余年，東京市區(qū)重新成為東京圈的主要增長點(diǎn)。

四、東京人口調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)與反思

以日本全國綜合開發(fā)規(guī)劃為代表的國家級規(guī)劃，從日本總體戰(zhàn)略發(fā)展格局的角度，引導(dǎo)和調(diào)控東京圈的整體發(fā)展，目標(biāo)在于發(fā)揮東京圈之于國家的動力引擎作用；而以首都圈整備規(guī)劃為代表的區(qū)域規(guī)劃，則著眼于東京圈（東京都和外圍三縣）內(nèi)部的人口格局和功能布局，以多級分散的空間格局，支撐東京增長極的可持續(xù)發(fā)展?？偨Y(jié)長達(dá)半個(gè)多世紀(jì)針對東京地區(qū)發(fā)展的政策演變，可以梳理出以下幾點(diǎn)重要經(jīng)驗(yàn)。

1.從控制特大城市向活化特大城市轉(zhuǎn)變

日本在20世紀(jì)90年代以前長達(dá)半個(gè)世紀(jì)的國土政策，抑制“一極集中”一直是主旋律，然而一極集中的趨勢并沒有因此而真正減弱，東京圈的人口增速雖然在某些時(shí)段有所放緩，但從整體上看，人口總量一直保持快速增長。首都圈的政策與全國的政策相似，經(jīng)歷了半個(gè)世紀(jì)的演變和發(fā)展，首都圈規(guī)劃才第一次開始倡導(dǎo)大都市的重要性，東京都的抑制政策受到摒棄。由此，核心區(qū)的潛力得到進(jìn)一步的挖掘和釋放，東京獲得了再生，并為日本的再生發(fā)動了引擎。

不僅僅是日本東京，全球范圍內(nèi)的發(fā)達(dá)國家，其城市化過程已經(jīng)基本完成，城市化率達(dá)到80%以上，而人口仍然在不斷地向大城市集聚。對于企業(yè)和個(gè)人而言，在大城市集聚所產(chǎn)生的邊際收益遠(yuǎn)大于邊際成本；對于整個(gè)地區(qū)而言，集聚所提高的效率遠(yuǎn)大于所產(chǎn)生的負(fù)的外部性成本。

2.從“機(jī)械控制”向“因勢利導(dǎo)”轉(zhuǎn)變

大都市圈人口發(fā)展具備內(nèi)在調(diào)節(jié)機(jī)制。從政策的影響來看，真正影響東京圈格局的只有兩次，第一次是20世紀(jì)60年代的均衡發(fā)展策略，使得人口逐漸向地方圈聚集；第二次是21世紀(jì)的極化策略，使人口逐漸回歸東京。前者疏而不堵，后者順勢而為。除這兩次之外，東京圈人口的遷移主要受外部環(huán)境的沖擊，而非政策本身。

東京圈自身是一個(gè)具備自我調(diào)節(jié)機(jī)制的有機(jī)體，從戰(zhàn)后至今的人口遷移規(guī)律來看，每逢經(jīng)濟(jì)衰退，政府政策轉(zhuǎn)為重發(fā)展輕調(diào)控，對東京的限制放松，一旦放松，人就自然而然地涌向東京。直到21世紀(jì)，人們才懂得“順應(yīng)”東京的自身發(fā)展的重要性。城市發(fā)展的動力和自組織特性，很難用理性規(guī)劃甚至行政命令來強(qiáng)行加以扭轉(zhuǎn)。

3.從“人由令驅(qū)”向“令隨人走”轉(zhuǎn)變

對日本歷次首都圈規(guī)劃及其實(shí)施效果的梳理表明，首都圈的前四次規(guī)劃都以限制人口和產(chǎn)業(yè)向核心區(qū)過度集中為主要目的，但第一次和后三次規(guī)劃所采取的策略十分不同，效果也截然不同。最初通過綠帶、限制性政策等行政手段主動控制人口的策略效果不佳，規(guī)劃中設(shè)定的人口目標(biāo)提早突破。20世紀(jì)70年代以后的政策從“機(jī)械控制”轉(zhuǎn)為“因勢利導(dǎo)”。居民出于成本的考慮，逐漸向外圍地區(qū)搬遷，政策順應(yīng)了這一趨勢，并通過修建軌道交通、完善公共服務(wù)、優(yōu)化多方面職能等方式，改善生活環(huán)境、縮短通勤時(shí)間、提升生活質(zhì)量。政策不再是以強(qiáng)制性管控的角色出現(xiàn)，而是配合人的遷移選擇、服務(wù)人的遷移需求。

城市發(fā)展的動力和自組織特征具有其客觀規(guī)律性，很難用立法、規(guī)劃甚至行政命令來強(qiáng)行加以扭轉(zhuǎn)。最好的政策是對大城市自身發(fā)展趨勢進(jìn)行合理的預(yù)測，適時(shí)配套相應(yīng)的制度、設(shè)施和服務(wù)，以減少大城市帶來的問題，并促進(jìn)社會福利的提升。

五、對我國特大城市調(diào)控的啟示

經(jīng)過30余年的大規(guī)模、快速城市化，我國的特大城市發(fā)展迅速，截止到2018年底，人口1000萬人以上的城市已有13個(gè)，特大城市所伴隨的交通擁擠、住房緊張、環(huán)境污染問題亦日益凸顯。不同于國外的是，我國的城鎮(zhèn)發(fā)展帶有濃厚的行政化色彩，資源分配特別是優(yōu)質(zhì)公共資源的分配受行政等級影響較大，由于特大城市往往行政級別較高，在資源爭奪戰(zhàn)中持續(xù)占優(yōu)，獲得更強(qiáng)的集聚效應(yīng)。但從政策角度而言，新中國成立以來，控制大城市規(guī)模一直是我國城市發(fā)展方針的主流，直到2001年通過的“十五”計(jì)劃綱要，才結(jié)束嚴(yán)控大城市的政策導(dǎo)向，而提出要走大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路?！笆晃濉币?guī)劃綱要之后，開始以城市群和都市圈的形式謀劃和引導(dǎo)大城市及其周邊區(qū)域的發(fā)展（見表1）。我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展總方針歷經(jīng)數(shù)次調(diào)整，如何應(yīng)對特大城市發(fā)展問題一直以來都是爭論的焦點(diǎn)，東京經(jīng)驗(yàn)對此提供了幾點(diǎn)啟示。

1.特大城市人口調(diào)控要遵循市場規(guī)律

有效的調(diào)控政策是對客觀規(guī)律的運(yùn)用，其根本目的在于引導(dǎo)市場規(guī)律向有利于社會的方向發(fā)展。從國際經(jīng)驗(yàn)上看，人口向大城市和特大城市集聚是普遍規(guī)律⑤，特別是在城市化后期。對特大城市實(shí)施人口調(diào)控的原因在于人口迅速增長對既有的城市發(fā)展管理形成了較大挑戰(zhàn)，人口集聚和規(guī)模擴(kuò)大提高了城市運(yùn)行的復(fù)雜性和管理難度，導(dǎo)致各類矛盾凸顯，對城市的承載能力構(gòu)成壓力。東京經(jīng)驗(yàn)表明，采取控制人口和發(fā)展的對策，難以從根本上扭轉(zhuǎn)特大城市人口集聚的趨勢。而當(dāng)前我國對城市政策仍側(cè)重于行政控制的手段，未來應(yīng)更注重采用經(jīng)濟(jì)杠桿手段和規(guī)劃手段，一方面，出臺更有針對性、更精細(xì)化的城市治理政策，提高城市運(yùn)行效率和服務(wù)質(zhì)量；另一方面，充分運(yùn)用價(jià)值規(guī)律對人口因勢利導(dǎo)，充分尊重市場規(guī)律，以就業(yè)崗位、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等要素引導(dǎo)人口自發(fā)向外疏解。

2.重視特大城市的引擎帶動作用

特大城市是國家經(jīng)濟(jì)增長的引擎和創(chuàng)新源泉，其發(fā)展關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的步伐，以及我國在全球競爭格局中的地位。但由于交通擁堵、住房緊張、就業(yè)困難、環(huán)境污染等原因，我國許多特大城市主政者把造成城市“臃腫”的主要原因歸結(jié)為外來人口的流入。而忽略這些背井離鄉(xiāng)、富有創(chuàng)新精神的外來人口許多都是社會精英，在城市各行各業(yè)創(chuàng)造財(cái)富，為城市創(chuàng)新注入了新鮮的血液，同時(shí)這些外來人口中大部分是年輕人，為日益老齡化的社會帶來了生機(jī)，激發(fā)出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。日本經(jīng)驗(yàn)顯示，越是步入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸期乃至衰退期，越應(yīng)重視特大城市的引擎帶動作用。特大城市的負(fù)面效應(yīng)不應(yīng)成為限制其發(fā)展的理由，相反，應(yīng)通過聚攏人才進(jìn)一步釋放特大城市的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

表1 我國城鎮(zhèn)化發(fā)展總體方針演變歷程

3.調(diào)控重點(diǎn)應(yīng)從控總量向優(yōu)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變

首先，應(yīng)理性看待特大城市人口總量的承載極限。從時(shí)間上看，承載力本身是一個(gè)動態(tài)的概念，會隨著技術(shù)水平和城市管理水平的提高而呈現(xiàn)不斷上升的趨勢。從空間上看，以資源條件、勞動就業(yè)等指標(biāo)來反推城市可容納的人口的最大的問題在于，忽視了城市系統(tǒng)的開放性及稀缺資源的區(qū)際可流動性。

其次，要充分意識到，我國特大城市面臨的主要問題并不是人口規(guī)模太大，而是中心城區(qū)人口過密。以北京為例，北京核心區(qū)（即五環(huán)內(nèi)）的人口密度達(dá)到每平方千米1.49萬人，東京核心區(qū)（即23區(qū)）人口密度為每平方千米1.44萬人，北京的外圍地區(qū)吸納人口能力明顯不足。北京市域面積大于東京圈（一都三縣）的面積，2018年末，北京市常住人口為2154萬人，但東京圈人口已達(dá)到3561萬人，東京外圍30—50千米范圍內(nèi)中小城市承載了大量人口。因此，相比于總量的控制，人口分布和空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化更應(yīng)成為下一步特大城市調(diào)控的重點(diǎn)。應(yīng)通過優(yōu)質(zhì)公共資源的引導(dǎo)，發(fā)展權(quán)限的下放，輔之以土地、稅收等優(yōu)惠政策，積極培育特大城市周邊的中小城市、小城鎮(zhèn)，使其成為疏解特大城市功能、要素的空間載體，與主城相配合，共同形成空間梯度有序、產(chǎn)業(yè)功能互補(bǔ)、要素流動順暢、具有可持續(xù)競爭力的特大城市有機(jī)體。

注釋

①參見石憶邵的《中國新型城鎮(zhèn)化與大城市發(fā)展》，載于《城市規(guī)劃學(xué)刊》2013年第4期，114—119頁。②參見《世界城市化發(fā)展展望（UN World Urbanization Prospects）》報(bào)告。③參見內(nèi)閣府經(jīng)濟(jì)社會綜合研究所原田泰和吉岡真史于2004年撰寫的《日本の実質(zhì)経済成長率は，なぜ1970年代に屈折したのか》。④參見八田達(dá)夫2001年撰寫的《構(gòu)造改革と都市再生》。⑤根據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)，1950—2015年這65年中，全球1000萬人及以上人口的城市從兩個(gè)增加到29個(gè)，人口占全球的比重由0.9%增加到6.4%。