盛舒童

[摘 要] 農(nóng)村集體土地征收制度從中華人民共和國成立之初成立一直延續(xù)至改革開放，國家從法律層面規(guī)定集體土地征收范圍及內(nèi)容，補償安置的標準及方式。但是征地拆遷仍然是“天下第一難事”，隨著問題的出現(xiàn)迫使征收制度調(diào)整，同樣也迎來新的困境和挑戰(zhàn)。本文回顧農(nóng)村集體土地征收補償制度闡述其問題，結(jié)合鄉(xiāng)村振興的時代背景，論述農(nóng)村集體土地征收制度改革的表現(xiàn)和關(guān)鍵。

[關(guān)鍵詞] 集體土地；征收補償；鄉(xiāng)村振興

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 09. 084

[中圖分類號] F301.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2019）09- 0186- 02

1 引 言

土地征收是國家以公共利益為前提，以提供補償來獲取主體土地所有權(quán)的行為。伴隨著中國城鎮(zhèn)化和城市化進程，中國城市人口，城鎮(zhèn)邊緣人口以及規(guī)?？焖僭鲩L。國家為了城市發(fā)展的需要，大量征收農(nóng)村集體土地，由于征地范圍未明確、補償標準過低、補償主體模糊以及權(quán)力濫用等問題突出，村民、村干部、村集體、開發(fā)商等多元主體的矛盾突出。農(nóng)村集體土地征收補償制度的改革是在中國提倡城鄉(xiāng)融合的背景下不斷完善的，同時作為中國土地制度改革中的一部分發(fā)揮重要作用。集體土地征收補償制度的改革是維護鄉(xiāng)村穩(wěn)定，保障農(nóng)民合法權(quán)益，加快鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略舉措落地的重要因素。

2 農(nóng)村集體土地征收制度回顧

目前，《憲法》《土地管理法》《中華人民共和國物權(quán)法》《土地征收法》《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》等相關(guān)條例調(diào)整農(nóng)村集體土地征收。土地管理法將土地劃分為城市市區(qū)的土地和農(nóng)村及城市郊區(qū)的土地，其中規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。”憲法中規(guī)定因城市擴張而進入城市市區(qū)的集體土地需國有化，因此農(nóng)民集體土地由于城市發(fā)展的需要應進行國有化。憲法中規(guī)定土地所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，國家利用征收的方式進行公益性、經(jīng)營性等多方面的用途。1998年土地管理法中以及城市房地產(chǎn)管理法也將國家對建設用地的壟斷擴展到所有的包括房地產(chǎn)在內(nèi)的建設領(lǐng)域，涉及城市國有土地和農(nóng)村建設用地。完全的國家壟斷及強制征收成為農(nóng)村土地所有權(quán)的象征[1]。土地管理法從用途管制以及耕地占補平衡，征地方案、補償安置、補償?shù)怯涍M行規(guī)定。物權(quán)法中從土地征收范圍、征收補償標準、征收程序?qū)w土地征收做了規(guī)定。出于公共利益的需要，國家對集體土地實施征收，按照土地管理法進行土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。

由于土地的地域性、地上附著物的固定性和不可移動性，征地帶來的拆遷而形成的征地拆遷安置等一系列事情繁雜、資金流動巨大、利益主體眾多，“天下第一難事”顯然有很多困難之處。在公共利益、征地補償、補償標準、征地程度以及集體土地產(chǎn)權(quán)制度等多方面存在問題。對于公共利益的界定范圍不清，地方政府追求快速發(fā)展，招商引資用地需要隨意擴大征地外延；征地補償中未明確各利益主體的利益關(guān)系和博弈，依靠行政化手段的征地補償難以因地制宜而達到合理化；征地補償標準中土地補償費按照土地年產(chǎn)值來計算的合理性、按照當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平的適用性未考慮到農(nóng)民充分享受土地增值收益；征地程序中中央政府與地方政府對推動城市化的理解各異，城市化使得中央政府以行政權(quán)力擴大城市土地領(lǐng)土范圍，地方政府往往借助城市發(fā)展盲目征地拆遷，維護自身政績卻少有對征地程序的監(jiān)督和管制；農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的不完善，土地所有、使用、處分、收益權(quán)的不完整性帶來的地方政府和失地農(nóng)民的利益權(quán)衡和博弈的矛盾突出。

農(nóng)村集體土地作為農(nóng)村社會經(jīng)濟活動的載體在當今提倡鄉(xiāng)村振興，完善農(nóng)村土地、產(chǎn)業(yè)、人相互作用形成和諧局面的重要因素[2]。土地征收制度改革中對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，促進農(nóng)村集體建設用地入市，完善農(nóng)村宅基地制度等改革都是以農(nóng)地征收市場實現(xiàn)土地作為城鄉(xiāng)要素流動的唯一合法途徑[3]。所有權(quán)由集體轉(zhuǎn)為國有，在城鄉(xiāng)融合市場的重要一環(huán)中，放活農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)以及宅基地內(nèi)部轉(zhuǎn)讓等基于農(nóng)村集體土地的征地制度成為激活農(nóng)村土地市場的關(guān)鍵，使實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合市場的銜接成為可能。

3 集體土地征收補償制度改革

3.1 尊重并保障農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，確定補償標準

面對鄉(xiāng)村內(nèi)部要素的流失與衰退，在經(jīng)濟、政治、文化等多個層面的外部內(nèi)部建設共同激發(fā)鄉(xiāng)村振興。土地作為經(jīng)濟社會活動的重要載體，不僅在保證農(nóng)村集體土地所有權(quán)的同時，發(fā)展出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)等多項用益物權(quán)。

面對征地制度中補償?shù)臉藴蕟栴}，土地作為自然資源之一[4]，其地上附著物建筑物使得土地在無形中隨著社會的發(fā)展沉淀為自然資源資產(chǎn)。由于其資產(chǎn)的價值性，用益物權(quán)帶來的農(nóng)民的權(quán)利的補償應得到尊重和保障。因此，土地補償費、安置補助費、青苗及地上附著物建筑物補助費的重新核算就顯得尤為重要。

補償?shù)馁M用是為了適當減少征地拆遷的難度，而基于征地制度對農(nóng)民權(quán)力的保障，減少農(nóng)民與城市居民差異心理才最為本質(zhì)。從土地用益物權(quán)的原理出發(fā)，所有人設立了用益物權(quán)除在期限屆滿時或者物權(quán)人違反物權(quán)契約的情形外，都不能收回用益物權(quán)[5]。核算土地資源資產(chǎn)以及對集體土地用益物權(quán)的保障是對農(nóng)民喪失其基本權(quán)益的彌補，從而填補農(nóng)民增值收益的缺失。

3.2 完善農(nóng)村建設用地入市，城鄉(xiāng)融合發(fā)展

城鄉(xiāng)二元體制的存在使得農(nóng)村集體建設用地市場與城市建設用地一級、二級市場相隔離。而打破政府對土地一級市場的壟斷，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市是允許符合土地利用總體規(guī)劃的農(nóng)村集體建設用地直接進入市場流通。對于農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)帶來的收益是入市的直觀效益，而土地流轉(zhuǎn)與入市帶來的農(nóng)村土地市場化利益使得征地補償安置的費用更需要保障失地農(nóng)民的權(quán)利。農(nóng)村集體建設性用地作為商品在市場化中充分發(fā)揮其價值。村集體作為農(nóng)村建設用地的所有者在征地過程中獲取的增值收益如何合理地分配并用于村莊的建設，保持村莊的穩(wěn)定顯得尤為重要。在集體建設用地入市中，土地價值的顯化使得征地補償安置費的合理分配以及村土地利用轉(zhuǎn)型，促進土地資源高效配置形成連帶效應。

3.3 規(guī)范征地程序，多元化安置補償

農(nóng)民作為村集體組織成員享有對農(nóng)村集體土地所有權(quán)，在農(nóng)村集體土地征收的過程中保障公眾參與、知情權(quán)和決策權(quán)。征地公告、征地救濟、征地公開論證、申訴抱怨等程序的完備是對征地程序完整性的規(guī)范表達。在鄉(xiāng)村發(fā)展中，勞動力要素即人的要素是推動鄉(xiāng)村發(fā)展以及制度重構(gòu)的關(guān)鍵因素。從關(guān)注人的發(fā)展角度出發(fā)，參與征地環(huán)節(jié)中補償內(nèi)容、補償標準、安置方式以及征地評議申訴環(huán)節(jié)中才能合理聽取農(nóng)村訴求。鄉(xiāng)賢能人、村干部、村社精英組成的村莊核心團體為爭取自身權(quán)利的保障尋求多元化安置途徑，而當?shù)卣谡鞯夭疬w安置中能夠靈活采取其意見，因地制宜。采取貨幣安置、工作安置、分期或終身貨幣補償、土地債券等新型保障失地農(nóng)民生計的安置方式[6]。在促進當?shù)剞r(nóng)村發(fā)展的同時，能夠?qū)數(shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場化改革、流轉(zhuǎn)所得收益的可見性告知農(nóng)民，農(nóng)民主動參與使得征地程序更為合理高效。

3.4 完善土地收益在不同利益主體之間的分配

土地增值收益的分配是征地過程中各相關(guān)利益主體的利益調(diào)節(jié)，對于收益分配的利益主體有土地投資者、中央政府、地方政府、集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民等多個利益主體共同構(gòu)成。農(nóng)村土地的絕對地租，地上附著物建筑物的財產(chǎn)價值、土地發(fā)展權(quán)等各項權(quán)利的增值收益都應值得衡量并且分配至各個相關(guān)利益主體。農(nóng)村集體土地拆遷安置過程中對土地收益的分配實則也是利益博弈的過程。目前，征地制度的改革也是為了達到利益均衡的局面[7]，在一定的利益體系和格局下不同的利益主體之間和平共處，相對均勢。達到土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能在各個利益主體之間的分配。農(nóng)村集體建設用地的征收補償中對土地收益的確定和分配符合征地制度作為利益博弈的游戲規(guī)則。在征地過程中當?shù)卣c農(nóng)民之間的利益較量成為關(guān)鍵，多方主體之間的利益衡量機制不可或缺。

4 結(jié) 語

農(nóng)村集體土地征收存在于中國不斷發(fā)展的社會中，隨著新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的提出使得征收集體土地這一行為帶動農(nóng)村集體土地征收制度、農(nóng)村集體土地市場體系、農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)以及土地增值收益分配等多方面共同改革和發(fā)展。在提倡“產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕、生態(tài)宜居”鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，集體土地征收補償安置牽涉鄉(xiāng)村土地、人、產(chǎn)業(yè)等多個要素，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置，使得各個要素在推動破除城鄉(xiāng)二元體制，縮小貧富差距以及釋放土地改革紅利中發(fā)揮作用。集體土地征收中各個利益主體的權(quán)利和鞏固其自身領(lǐng)域?qū)傩缘淖畲蠡?，自身利益如何在征地過程中實現(xiàn)平衡和矛盾的最小化使得集體土地征收也要隨之改革和變遷。

主要參考文獻

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