空間規(guī)劃治理變革與規(guī)劃院發(fā)展升維

文｜王曉東

外部需求與矛盾的變化

2018年，隨著自然資源部的成立和空間規(guī)劃職能的調(diào)整，空間規(guī)劃治理體系的變革再次成為規(guī)劃行業(yè)普遍關(guān)注的焦點。作為新時代國土空間藍圖的繪制者，我們面對的是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾變化，是城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)市場的新需求，我們提供技術(shù)服務(wù)性工作更應(yīng)以需求作為服務(wù)輸出的發(fā)力點，提升城鄉(xiāng)經(jīng)濟和城鄉(xiāng)建設(shè)，促進社會發(fā)展。

在這一特定的時代背景下，城鄉(xiāng)規(guī)劃的市場需求發(fā)生了很多變化。

基本任務(wù)變化：回首百年，我們從過去一窮二白階段的講究不起，到如今生活有保障后對“高品質(zhì)”的追求。這使得城鄉(xiāng)的發(fā)展重心從應(yīng)對和解決供給規(guī)模不足的總量矛盾，轉(zhuǎn)向了應(yīng)對供應(yīng)不均衡、不充分的結(jié)構(gòu)性矛盾。

基本追求的回歸：通過對理想人居環(huán)境的營造來滿足人民對美好生活的向往和需求。（公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、公共安全設(shè)施的供應(yīng)，基本民生保障，人居環(huán)境改善……）不再是先生產(chǎn)、后生活。

決策的平衡點轉(zhuǎn)變：早在2013年習(xí)近平總書記就指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！鄙鷦有蜗蟮乇磉_了黨和政府對于環(huán)境保護的鮮明態(tài)度和堅定決心。因此作為城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的決策者，其對于發(fā)展與保護間的天平重心已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo優(yōu)先，堅持可持續(xù)發(fā)展，將自然生態(tài)資源環(huán)境的保護，從理念、目標(biāo)、口號，逐步走向?qū)嶋H行動。

關(guān)注視角轉(zhuǎn)化：大都市地區(qū)的規(guī)劃治理，關(guān)注點從新區(qū)、新城，轉(zhuǎn)向老城區(qū)的改造、提質(zhì)，轉(zhuǎn)向補欠賬、補短板、治理城市病。更新地區(qū)的規(guī)劃治理，在規(guī)劃院業(yè)務(wù)構(gòu)成中的比重將大幅度提高。

城市發(fā)展動力轉(zhuǎn)化：宏觀經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下，城市發(fā)展從工業(yè)、投資、房地產(chǎn)驅(qū)動，轉(zhuǎn)向生態(tài)、科技、文化、消費和智造業(yè)驅(qū)動。

發(fā)展模式轉(zhuǎn)型：生態(tài)資源環(huán)境難以為繼，倒逼城鄉(xiāng)發(fā)展模式從粗放走向集約、節(jié)約、可持續(xù)。

業(yè)務(wù)格局重構(gòu)：長期以來，我國的空間規(guī)劃體系龐雜、種類繁多，存在著空間資源浪費、管理成本增加等一系列問題，因此，在國家機構(gòu)改革的機遇下，空間規(guī)劃體系重構(gòu)勢在必行。然而，改革后的空間規(guī)劃治理體系，并不是業(yè)務(wù)更“單一”“更集中”，而是“更分散”“更多元”。以往對多規(guī)合一做出簡單機械的解讀，是基本認(rèn)知錯誤。規(guī)劃院面向的業(yè)務(wù)市場，是集中與分化并存，上收與下放并行。發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃等各類規(guī)劃仍將圍繞不同層面的工作需求而存在。

滿足多維度的要求

城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)需求的變化，既包括建設(shè)目地的轉(zhuǎn)變，也包括技術(shù)及實施細節(jié)的轉(zhuǎn)變，這就對空間規(guī)劃的變革提出了目標(biāo)、功能、技術(shù)和實施四個維度的要求，只有把握核心原則，充分響應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)的需求，才能保證空間規(guī)劃治理變革的有效性。空間規(guī)劃治理對市場需求的響應(yīng)應(yīng)滿足以下要求：

更科學(xué)：從模糊、經(jīng)驗決策，走向大數(shù)據(jù)和現(xiàn)代化技術(shù)平臺和手段支持下的科學(xué)決策。同時，我們也呼吁社會對專業(yè)知識的價值認(rèn)同，這對規(guī)劃院的發(fā)展非常重要。

更及時：從更多的后端治理，轉(zhuǎn)向前端預(yù)防、過程導(dǎo)控+后端治理的主動防控。防止規(guī)劃滯后，避免頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。

更高效：在城市治理中，反應(yīng)滯后會造成更大的傷害和損失，而且經(jīng)常是不可逆轉(zhuǎn)和難于挽救的。因此要求規(guī)劃能夠快速發(fā)現(xiàn)、快速診斷、快速應(yīng)對，如果反應(yīng)太慢，治理發(fā)揮作用的機會都沒了，再高大上的規(guī)劃，也是枉然！

更智能：新時代背景下的規(guī)劃要求讓城市成為真正的“生命體”，“有智慧”、“會思考”具備更強的自組織能力，規(guī)劃治理從“外部被動干預(yù)過程”轉(zhuǎn)化為“自發(fā)主動調(diào)適過程”。規(guī)劃治理過程，是給城市這個智慧體植入規(guī)劃治理思維和邏輯，是“給城市賦能”的過程，而不是單純的行為過程干預(yù)。

更靠下：貼近實踐/貼近一線/契合實際。治理能力要貫穿到最基層、最末梢，而不是懸在空中，脫離實際，華而不實，不能落地。

更開放：要以開放的心態(tài)和姿態(tài)，面對國家、面對社會、面對行業(yè)，回答好自己是誰、為什么服務(wù)、價值何在的問題。避免主觀固化在某個狹義的專業(yè)狀態(tài)或領(lǐng)域中以及對過往成熟范式和路徑的依賴。同時，市場也應(yīng)該更加開放，包容新型業(yè)務(wù)的出現(xiàn)和發(fā)展。

更人本：規(guī)劃院服務(wù)的對象從表征上看是公共治理的代言人——甲方，在治理過程中，甲方和我們是一體的，都面向共同的城市治理需求，而規(guī)劃院業(yè)務(wù)的最終指向，是生活居住在城市和鄉(xiāng)村空間的各類人群。因此，洞察人的需求和感受，創(chuàng)造良好人居環(huán)境，才是規(guī)劃院參與“公共治理”的本源價值所在。

更適度：規(guī)劃院在當(dāng)前中國的規(guī)劃治理體系中，具有隱性的重要話語權(quán)和影響力，很多行為過程是“公權(quán)力”的代言和行駛，從規(guī)劃技術(shù)方案的供給側(cè)，就要斬斷“規(guī)劃干預(yù)過度”的傾向。這種法定化、剛性化、政策化，是一柄雙刃劍，在提高權(quán)威性和話語權(quán)的同時，也加劇了技術(shù)內(nèi)容“泛政策化”的風(fēng)險。因此，規(guī)劃院要有所為，有所不為。不能把規(guī)劃作為“炫技”的舞臺。要避免技術(shù)借道政府公共治理之手，形成干預(yù)過度，扼殺多樣性。

更均衡：治理能力不足、人才匱乏的技術(shù)洼地區(qū)域，是規(guī)劃院服務(wù)應(yīng)重點關(guān)注的區(qū)域。規(guī)劃應(yīng)當(dāng)?shù)阶钚枰牡胤饺?，而不是只把目光投向效益好的市場?/p>

更可持續(xù)：把自然生態(tài)資源環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展，作為規(guī)劃決策前提，而不是以開發(fā)建設(shè)為中心，不惜以自然生態(tài)資源環(huán)境為代價。自然生態(tài)資源環(huán)境評價，不是給“開發(fā)建設(shè)可行性”背書，而要真正成為“供給側(cè)的硬約束”，在“有節(jié)制地滿足需求”的前提下，推動可持續(xù)發(fā)展。

響應(yīng)局勢，發(fā)展升維

國土空間規(guī)劃的變革，是以自然資源管理改革為基礎(chǔ)的空間治理體系、治理方式的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，是順應(yīng)當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)需求的的選擇，既包括規(guī)劃目標(biāo)理念的變革，又包含技術(shù)方法和實施體系的變革。要想使空間規(guī)劃治理變革從書面成果落實為真正意義上的城鄉(xiāng)建設(shè)服務(wù)，最終仍要依托于規(guī)劃院，落實到每一位規(guī)劃人肩上。規(guī)劃院作為技術(shù)服務(wù)機構(gòu)，應(yīng)立足規(guī)劃服務(wù)的本源——滿足城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)的時代需求，為國家和社會（城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村）創(chuàng)造價值。變革當(dāng)前，規(guī)劃設(shè)計的服務(wù)方式，服務(wù)能力，以及技術(shù)方法技術(shù)工具都要調(diào)整升級，規(guī)劃院應(yīng)當(dāng)從如下幾方面進行升維應(yīng)對：

角色升維：作為機構(gòu)的規(guī)劃院要獨立于體制之外，這樣才能有更好地獨立思想和創(chuàng)新精神，提供更科學(xué)的技術(shù)判斷。同時，作為服務(wù)的規(guī)劃工作要逐步內(nèi)嵌到整個治理過程，而不是游離在具象化的治理工作之外。與各層面、各維度、全過程的空間治理的鏈接能力，才是未來規(guī)劃院核心能力建設(shè)的著眼點和著力點。政府與規(guī)劃院，由體制內(nèi)外的“項目甲乙方”到形成內(nèi)外互信的“長期共事伙伴”，方為規(guī)劃院角色轉(zhuǎn)化的長期趨勢。

理念升維：空間規(guī)劃是目前大多數(shù)規(guī)劃院的主營業(yè)務(wù)，本質(zhì)是政府公共服務(wù)外包，而不是技術(shù)成果的交易，收的費不是“產(chǎn)品的交易費”，而是公共服務(wù)支出。即使甲方是“開發(fā)商”，也是如此，內(nèi)在邏輯沒有區(qū)別?？臻g規(guī)劃業(yè)務(wù)不是可以完全商業(yè)化的業(yè)務(wù)，這使得規(guī)劃院不同于傳統(tǒng)的商業(yè)性企業(yè)，其基本發(fā)展邏輯，要逐步回歸公共、公眾、公益的基本屬性，絕不能建立在“做生意”的邏輯上，那是十分危險的。

價值升維：規(guī)劃院要立足于為空間規(guī)劃治理創(chuàng)造“多元價值”， 提供高價值規(guī)劃技術(shù)成果，提供實施過程的咨詢服務(wù)，提供管理過程的技術(shù)輔助以及運行過程的智力支持，而不是只碼文字、畫圖紙。否則就會逐步喪失“用戶需求粘性”。

能力升維：規(guī)劃院應(yīng)當(dāng)把工作重點從規(guī)劃編制審批轉(zhuǎn)向?qū)嵤┕芾?，在?guī)劃編制基礎(chǔ)能力之上，提升長期跟蹤服務(wù)能力、政策咨詢能力、管理輔助能力、項目策劃能力及運營服務(wù)支撐能力，同時把大數(shù)據(jù)和集成化空間規(guī)劃管理平臺建設(shè)，作為提升政府空間規(guī)劃治理能力的基礎(chǔ)支撐，實現(xiàn)數(shù)字化、智慧化平臺的鏈接能力以及多資源的整合能力?？傊?，事業(yè)需求在哪里，就圍繞哪里厲兵秣馬。

技術(shù)升維：城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)、大數(shù)據(jù)分析、信息平臺技術(shù)、公共政策分析、社會治理。規(guī)劃是以科學(xué)和技術(shù)立命的。規(guī)劃的改革創(chuàng)新，最終要回到科技進步的核心命題上來。規(guī)劃院要緊跟時代科技的步伐，完善空間規(guī)劃政策工具和技術(shù)工具體系，空間規(guī)劃技術(shù)創(chuàng)新，首先在工作平臺和工具手段上要率先突破，以科技進步推動空間規(guī)劃治理的科學(xué)化、高效化、精準(zhǔn)化水平。

產(chǎn)出升維：傳統(tǒng)技術(shù)成果、平臺、數(shù)據(jù)、咨詢意見升級，輸出責(zé)任規(guī)劃師、社區(qū)規(guī)劃師等人才；規(guī)劃院要作為資源供給方和需求方的銜接紐帶存在。

服務(wù)升維：從短期，到長期；從甲乙方，到合作“伙伴”；從項目思維，到基地思維；從打一槍換一個地方，到陪伴式成長。

經(jīng)營升維：規(guī)劃院新商業(yè)模式的營造應(yīng)當(dāng)從單純的成果收費，轉(zhuǎn)向綜合型服務(wù)收費；從一次收費，轉(zhuǎn)向長期持續(xù)收費；從單一規(guī)劃編制取費，到技術(shù)輸出、人才輸出、服務(wù)輸出、產(chǎn)品輸出的多元化模式。

管理升維：管理需要“時間”“精力”的充分投入，在規(guī)劃院也不例外。規(guī)劃院的管理層，要先“升級自己的思維”，愿意在管理上花時間、下功夫，是什么不重要，只要管理架構(gòu)圍繞“服務(wù)空間規(guī)劃治理，持續(xù)創(chuàng)造價值”，視需而定。同時避免身份固化、業(yè)務(wù)模式固化、經(jīng)營模式固化、發(fā)展定位固化，因時因勢而變。無為而治，在大變革時期是行不通的。

面向未來，規(guī)劃院是開啟入冬模式，還是進入又一個春天？在討論這個問題時，很多同行把注意力放在國家、放在宏觀經(jīng)濟、放在行業(yè)變革、放在規(guī)劃“市場”走勢上。我們試圖弄清未來規(guī)劃行業(yè)是“入冬”還是“開春”。

宏觀大勢確與每個規(guī)劃院息息相關(guān)，但規(guī)劃院自身是“入冬”還是“開春”，更多還在自身選擇和努力。在冬天，仍有企業(yè)春意盎然；在春天，也有大批企業(yè)頹然倒下。憂國憂民固然重要，但做好自己才是根本。把規(guī)劃院自身的事做好了，方能為國分憂，為家解難。規(guī)劃院的春天，不能靠風(fēng)吹來，要靠自強不息營造出來。