劉安

2018年底，習(xí)近平總書記作出重要批示，強調(diào)2019年要解決一些困擾基層的形式主義問題，切實為基層減負(fù)。為貫徹落實習(xí)近平總書記重要批示精神，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，將2019年定為“基層減負(fù)年”，從指導(dǎo)思想、任務(wù)目標(biāo)、制度機制、組織保障等方面指明了為基層減負(fù)的工作方向與具體路徑，為打贏這場“減負(fù)戰(zhàn)役”奠定了重要基礎(chǔ)。

近些年來，基層工作負(fù)擔(dān)日益加重已是不爭的事實。以城市社區(qū)為例，中等規(guī)模的社區(qū)居委會一般配備有工作人員10至12名，但居委會所承擔(dān)的具體職能在細(xì)分后少則幾十項、甚至多達一百多項，涵蓋黨建、民政、勞動、社保、司法、調(diào)解、治安、衛(wèi)生、優(yōu)撫、救濟等幾乎所有政府行政職能。我們在調(diào)研中經(jīng)常聽到“上面千根線，下面一根針”、“誰都往社區(qū)插一桿子”、“一個人分成兩個人已經(jīng)完不成工作了”之類的反映。更有甚者，在繁重的工作任務(wù)之外，各種考核、檢查、評比應(yīng)接不暇，為了應(yīng)付此類“考檢評”而制作各類臺賬也占據(jù)了基層大量時間和精力。

基層長期處于負(fù)擔(dān)過重的工作狀態(tài)，對我國黨政系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)、對國家與社會治理都會產(chǎn)生一些負(fù)面影響，因此，必須從黨的政治建設(shè)高度深刻認(rèn)識這一問題。首先，基層負(fù)擔(dān)過重會極大降低政府行政效率?；鶎诱俏覈姓湕l的末端，是中央政策得以貫徹落實和民眾訴求有效表達的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。窮于應(yīng)付形形色色的文山會海，忙于迎接各種各樣的考核檢查，上級政策勢必難以有效貫徹落實到基層。其次，基層負(fù)擔(dān)過重也會顯著影響社會治理水平。當(dāng)前，我國的改革進入攻堅克難的關(guān)鍵時期，國際國內(nèi)形勢復(fù)雜多變，通過有效社會治理實現(xiàn)社會整合與社會秩序是今后一個時期我國基層治理的首要目標(biāo)?；鶎迂?fù)擔(dān)過重會導(dǎo)致基層工作者沒有充分的時間精力直面社會治理中的難點、痛點、重點問題，直接影響社會治理水平。最后，基層負(fù)擔(dān)過重將會侵蝕黨的執(zhí)政根基。中國共產(chǎn)黨的力量來源與執(zhí)政基礎(chǔ)都在于人民群眾，基層則是黨聯(lián)系人民群眾的重要橋梁與基本紐帶。基層負(fù)擔(dān)，尤其是形式主義、官僚主義所導(dǎo)致的基層負(fù)擔(dān)過重勢必導(dǎo)致基層主動或被動地“唯上不唯下”，脫離人民群眾，也損害了黨的執(zhí)政之本、立黨之基。

基層負(fù)擔(dān)過重的形成原因是復(fù)雜的。第一，技術(shù)化、精細(xì)化、信息化治理時代的到來在提升社會治理水平的同時，也加重了科層治理的文牘主義、程序主義等傾向?？茖又票徽J(rèn)為是應(yīng)對現(xiàn)代社會復(fù)雜性及其治理最為有效的組織與制度形式，但也不可避免會存在一些內(nèi)在弊病。近些年來，在信息技術(shù)的影響下，技術(shù)化、精細(xì)化將科層制的治理績效提升到了一個全新的高度，然而內(nèi)嵌其中的各種問題也隨之更加凸顯，基層治理中的臺賬泛濫、基層工作人員疲于應(yīng)付各種工作微信群和政務(wù)APP等現(xiàn)象正是上述問題的集中體現(xiàn)。第二，我國從中央到基層的治理鏈條長、治理層級多，治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平還有待提升。如何在確保中央權(quán)威和政令暢通的同時，又讓基層政府能夠根據(jù)具體情況做出靈活安排，是我國國家治理中一直致力達成的目標(biāo)。在長鏈條、分層級和條塊結(jié)合的治理體系中，這種相對較為復(fù)雜的框架為基層政府和各條線部門的博弈提供了極大空間。近年來“項目制”大行其道就是這種條塊博弈的表現(xiàn)。第三，錯誤的政績觀以及由此產(chǎn)生的形式主義官僚主義問題依然存在。有的黨政部門和領(lǐng)導(dǎo)干部在實際工作中首先考慮的是“不出事”，進而在基層治理中形成一種心照不宣的“不出事邏輯”。該邏輯主導(dǎo)下的基層治理會脫離人民群眾現(xiàn)實需要，回避基層社會棘手難題，熱衷于開會發(fā)文、搞形象工程的治理生態(tài)，不僅滋生形式主義和官僚主義，也難免給基層造成各種沒有必要的負(fù)擔(dān)。

由此看來，基層負(fù)擔(dān)過重的原因錯綜復(fù)雜，牽涉到國家與社會治理體系的方方面面。因此，有效為基層減負(fù)，需要在“治理”二字上下足功夫，以國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化為抓手，以構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局為目標(biāo)，破解我國基層治理的制度瓶頸。

在理論層面，要明確以下二個問題。第一，誰來治理的問題。在基層社會，長期以來社會發(fā)育相對比較滯后。隨著社會的進一步轉(zhuǎn)型與社會主義民主政治的深入發(fā)展，社會建設(shè)與基層社會自治逐漸興起，各種社會組織蓬勃發(fā)展并更多地承擔(dān)社會治理的責(zé)任。在這樣的情況下，政府必須發(fā)揮對基層治理的主導(dǎo)作用，一味追求居民的自我管理、自我組織，不僅不利于社會建設(shè)的總體發(fā)展，還有可能產(chǎn)生一系列負(fù)面效果。但另一方面來說，居民自身或通過特定組織與團體形式實現(xiàn)自我組織、自我管理和自我服務(wù)，是社會治理與社會建設(shè)的必然趨勢。這既有利于重塑國家與社會的邊界，形成兩者間的和諧關(guān)系;又符合全球公共管理發(fā)展的歷史規(guī)律，同時還能最大限度地增進公共利益。此外，政府（公域）、市場（私域）和社會（第三域）結(jié)構(gòu)體系中的市場組織，因掌握特定的資源與技術(shù)，也不可避免地成為基層治理的重要組成部分。

第二，如何治理的問題，即如何動員、調(diào)配、使用各種資源，以解決現(xiàn)實生活中關(guān)系公共利益的實際問題。傳統(tǒng)的社會治理機制，主要依靠的是政府的行政力量，以行政命令和法律法規(guī)的方式來動員各種資源與力量。這種自上而下的行政動員方式，能夠高效集中和優(yōu)化配置政府、市場與社會三方面的資源，解決一些與基層民眾利益密切相關(guān)的重大問題。隨著社會的發(fā)展，社會成員渴望能夠通過更多的途徑積極主動地參與社會治理過程，渴望能夠建立自下而上地影響公共事務(wù)決策的渠道，形成共建共治共享的社會治理格局。

在實踐層面，要逐步構(gòu)建政府、市場和社會之間的良性互動，改變目前政府在基層事無巨細(xì)、大包大攬的治理思路，投入資源來培育社會組織以及引導(dǎo)市場組織參與基層社會服務(wù)與治理，真正形成多元主體協(xié)同共治的格局。

首先，要始終保持基層治理格局中黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和政府的主導(dǎo)地位。一方面要加強基層黨組織的建設(shè)，創(chuàng)新基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式?；鶎狱h組織應(yīng)立足于服務(wù)群眾，以基層服務(wù)體系建設(shè)為抓手，著重做好規(guī)劃、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)工作。避免疲于應(yīng)付各種具體事務(wù)，又要切實發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。另一方面則要著力建設(shè)服務(wù)型基層政府組織。強化基層政府的服務(wù)意識、服務(wù)職能并不斷提升其服務(wù)能力，使之成為基本公共服務(wù)的提供者和社會服務(wù)體系建設(shè)的參與者。同時，基層政府組織還要改變片面強調(diào)對上負(fù)責(zé)的慣性思維，更多地面向基層民眾，有效回應(yīng)、吸納和滿足基層社會的各種利益訴求。

其次，要培育各類基層社會組織，增強基層社會自我服務(wù)的能力。要擴大基層社會自我管理的渠道，培養(yǎng)其公共參與的意識和能力;要推動包括社區(qū)居委會、業(yè)主委員會在內(nèi)的居民自治組織以及其他各類社會組織的發(fā)育成長，發(fā)揮社會組織在基層治理中秩序整合與利益表達的功能，同時又能夠?qū)φ畽?quán)力產(chǎn)生有效的監(jiān)督與制約;還要進一步健全和規(guī)范基層自治的相關(guān)法律法規(guī)，為社會組織在社會治理中發(fā)揮更為積極的作用提供制度支持。

再次，要充分發(fā)揮市場組織在基層治理中的作用?；鶎诱獙鶎由鐣卫砺毮苓M行系統(tǒng)徹底的梳理，基于效益和質(zhì)量的雙重指標(biāo)重新明確各服務(wù)職能的供給主體，并制定基層社會服務(wù)職能外移與讓渡的制度和政策。政府還要通過財政補貼、政策扶持、稅收減免等措施創(chuàng)造寬松環(huán)境，鼓勵企業(yè)進入社會公共服務(wù)領(lǐng)域;扮演好規(guī)則制定者和比賽裁判員的角色，而不是直接干預(yù)服務(wù)供給過程;通過制定相應(yīng)的市場法律法規(guī)，切實發(fā)揮監(jiān)督監(jiān)管作用、保障有效落實。

（作者單位：南京師范大學(xué)）

責(zé)任編輯：李佳婧