北上廣深四個一線城市正向一線都市圈演變

馮奎 盧志坤

通俗地講，北、上、廣 、深是四個一線城市，當(dāng)前這四個一線城市正在向一線都市圈邁進。北京市四套班子搬到通州、北京城市副中心開始大規(guī)模建設(shè)，標(biāo)志著首都圈提速。2017年12月，《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》獲國務(wù)院批復(fù)，規(guī)劃提出要建設(shè)上海大都市圈，這在四個一線大城市中是唯一的一個。十年前，國務(wù)院有關(guān)規(guī)劃就提出廣佛同城發(fā)展的問題，廣州與佛山多年來共建超級大都市圈趨勢明顯。深圳大都市圈的發(fā)展是深圳市大城市力量外溢的結(jié)果。目前，惠州、東莞等市在鄰近深圳的部分城區(qū)已經(jīng)“深圳化”（即產(chǎn)業(yè)由深圳轉(zhuǎn)移而來，樓房系由深圳企業(yè)員工在居?。钌翘貏e合作區(qū)內(nèi)所有居民也將（已）轉(zhuǎn)成深圳戶籍。深圳與東莞、惠州、汕頭等正在打造深-莞-惠-汕都市圈值得關(guān)注。

四個一線城市正在建設(shè)的大都市圈，背景不同，空間結(jié)構(gòu)各具特色，面臨的突出問題也不完全一致。首都市圈體現(xiàn)了強烈的國家意志，未來市場化力量如何盡快導(dǎo)入并發(fā)揮作用是薄弱環(huán)節(jié)。上海大都市圈范圍內(nèi)，大中小城市和小城鎮(zhèn)已形成較為完整的體系，城市之間的協(xié)調(diào)是發(fā)展關(guān)鍵。廣佛都市圈自下而上發(fā)展起來，現(xiàn)在需要進一步明晰多元目標(biāo)并引領(lǐng)資源配置，提升廣州與佛山城市能級。深圳超大城市在都市圈發(fā)展中主導(dǎo)力量明顯，如何與都市圈其他城市形成分享機制，是根本性問題。

深圳市面積不到2000平方公里，土地面積狹小，相當(dāng)于北京的八分之一，上海、廣州的三分之一。按照國家政策，至2020年為止，深圳市的建設(shè)用地僅允許增長36平方公里。深圳發(fā)展的空間問題是現(xiàn)實的，由于“無地自容”，深圳要充當(dāng)改革開放的旗艦就面臨著許多困難。深圳出現(xiàn)了房價過高、制造業(yè)外遷等一系列問題，發(fā)展后勁受到削弱。改革開放之初，小平同志在深圳畫了一個“圈”，這個城市圈不斷成長壯大為人口過千萬、經(jīng)濟總量國內(nèi)領(lǐng)先的超級大城市。今天則有必要順應(yīng)國際大都市的發(fā)展規(guī)律，再描畫一個“圈”，這個圈就是“大都市圈”。這個大都市圈要體現(xiàn)市場配置資源的特征，要充分探討區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機制，成為治理高效、交通便捷、要素通暢、宜居宜業(yè)的具有國際競爭力的發(fā)展平臺和優(yōu)質(zhì)生活圈。

深圳大都市圈，有四種可能范式，一是蔓延式發(fā)展。二是按照現(xiàn)有經(jīng)濟聯(lián)系強度，通過交通聯(lián)結(jié)予以增強，比如深圳與東莞一些城鎮(zhèn)構(gòu)建都市圈。三是行政區(qū)劃定，這種模式體現(xiàn)了區(qū)域協(xié)調(diào)特別是區(qū)域幫扶的要求，操作上可能要重點考慮深圳與惠州建立都市圈發(fā)展模式。四是飛地聯(lián)系模式，也就是深汕特別合作區(qū)模式。無論哪種模式，深圳都應(yīng)該探討如何讓市場發(fā)揮決定性的作用，不能簡單地寄希望于“吞并”其他城市的地盤以擴大自身。

新一輪軌道交通投資將加速形成都市圈發(fā)展大格局

四個一線都市圈引領(lǐng)，中國正在進入都市圈時代，都市圈發(fā)展所需要的4個條件已同時具備。

第一個條件是城鎮(zhèn)化率超過50%，進入城市型社會。美國、日本以及歐洲一些國家都市圈發(fā)展的經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)化率30%時，城鎮(zhèn)化開始出現(xiàn)加速度，中心城市壯大。城鎮(zhèn)化率超過50%以后，中心城市的輻射帶動功能顯著增強，核心城市與周邊中小城市開始加速形成都市圈。2012年中國城鎮(zhèn)化率達到50%，2018年底達到60%。目前，中國許多大城市打出都市圈發(fā)展戰(zhàn)略，通過都市圈這種方式“拉幫結(jié)伙”，建立“朋友圈”，實現(xiàn)“軟擴容”，這是大勢所趨。

第二個條件是核心大城市已經(jīng)足夠強。根據(jù)國家發(fā)改委規(guī)劃司與云河都市研究院的一項報告，按照GDP規(guī)模，中國排名前30位城市的GDP全國占比達到42.5%;按主板上市企業(yè)數(shù)量，排名前30位城市的全國占比高達69.7%，其中排名前三位城市的全國占比達39.6%;按照制造業(yè)輻射力，排名前30位城市的貨物出口全國占比高達74.9%;按機場便利性，排名前30位城市的旅客吞吐量高達81.3%;按集裝箱港口便利性，排名前30位城市的集裝箱吞吐量高達97.8%。按高等教育輻射力，排名前30位城市的211&985大學(xué)數(shù)量全國占比高達92.8%;按醫(yī)療輻射力，排名前30位城市的三甲醫(yī)院數(shù)量全國占比約為50.2%。未來以北、上、廣、深等一線城市為引領(lǐng)，其他30～50座城市為核心的都市圈構(gòu)造已初具雛形。

第三個條件是中小城市和小城鎮(zhèn)較為充分的成長。長三角、珠三角中小城市和小城鎮(zhèn)數(shù)目多、質(zhì)量高，有利于充實都市圈的內(nèi)容。長三角縣域資本活力的研究顯示，長三角一些中小城市經(jīng)濟活躍，人口眾多，埋伏著許多隱形冠軍。例如江陰有上市公司34家、張家港19家、諸暨14家。我去調(diào)研太倉，這是一個與上海的嘉定、寶山相連接的縣級市，是著名的德企之鄉(xiāng)，有德企300家。1993年第一家德企來的時候，指名要選擇離上海較近、靠近場、港口，但不要在上海市區(qū)，這顯示了德企選擇地點的都市圈意識。除了建制的城市，一批特大鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)的成長，為未來都市圈發(fā)展創(chuàng)造了條件。

第四個條件是軌道交通的迅速發(fā)展。目前我國軌道交通運營里程和在建里程均居世界第一，但由于軌道交通在空間上分散，因此就都市圈而言，軌道交通仍然薄弱。軌道交通是都市圈發(fā)展的必要條件。北京小汽車的出行比例占30%，出租車大概占6%，加總大約占40%。東京這個比例占4%。東京1.35萬平方公里的面積有2500公里的軌道交通里程，人口是3700萬，兩倍于北京。最近大家注意到，為了應(yīng)對經(jīng)濟下滑，同時也為經(jīng)濟長期發(fā)展創(chuàng)造條件，軌道交通項目加快審批并進入規(guī)劃建設(shè)程序。軌道上的長三角、珠三角、京津冀以及軌道上的其他都市圈正在加緊形成，半小時通勤圈、一小時交通圈的提速，這將為都市圈大發(fā)展創(chuàng)造條件。

都市圈是集成式改革創(chuàng)新的最佳空間

中國都市圈形成與發(fā)展的窗口期，這一時期大約會有30～50年，之后都市圈進入成熟與高質(zhì)量發(fā)展階段。這是中國發(fā)展大勢之一，應(yīng)該抓住。在美國，大約一半的GDP就集中在大約20個大都市圈周圍，經(jīng)濟危機之后的恢復(fù)也主要靠這些大都市圈的帶動。怎樣推動都市圈發(fā)展，有一種觀點是說要馬上做規(guī)劃，我認(rèn)為都市圈意識、在都市圈進行改革比規(guī)劃更重要。都市圈意識需要加緊形成，至少包括四個方面。

戰(zhàn)略愿景意識。中國都市圈戰(zhàn)略遠景意識還沒有形成。在城鎮(zhèn)化上半場，最大的失誤是沒有對超大城市、特大城市的人口有準(zhǔn)確的判斷。在城鎮(zhèn)化的下半場，最大的失誤是未能對超大、特大型都市圈有足夠的判斷。戰(zhàn)略愿景意識需要針對以下一些問題：1.缺乏都市圈遠景目標(biāo)與規(guī)劃; 2.行政邊界阻礙潛在都市圈的要素流動; 3.一線都市圈人口吸納不夠; 4.大城市簡單采用兼并方法做大; 5.過多過小過弱的衛(wèi)星城、衛(wèi)星鎮(zhèn)建設(shè)。

共同體意識。上海大都市圈較為成熟，為區(qū)域服務(wù)的溢出功能絕大部分在中心城區(qū)600平方公里內(nèi)，郊區(qū)的城鎮(zhèn)集聚和輻射力總體很弱。尚未制定較權(quán)威、較系統(tǒng)、能與國際大都市城市等級規(guī)模體系相匹配的上海市域都市圈規(guī)劃，還缺乏市域和都市圈尺度的深入政策研究都市圈基于共同的區(qū)域與環(huán)境，具有共同的目標(biāo)、問題，因而有共同的價值與利益。在共同體意識支配下，大中小城市和小城鎮(zhèn)要有以下一些機制：1.發(fā)展權(quán)的平等機制; 2.共同利益的分享機制;3. 區(qū)域協(xié)調(diào)的成本補償機制;4.重復(fù)建設(shè)與資源浪費的制約機制。

柔性邊界意識。都市圈不是行政區(qū)，具有開放、成長等特征，邊界柔性化。都市圈柔性邊界的以下特點值得重視：

1.圈層嵌套：大都市圈的核心層、緊密層、外圍層次第展開。

2.連綿生長：都市圈連結(jié)成為城市帶、城市群、灣區(qū)經(jīng)濟等等。

3.軟硬擴容。硬性擴容是行政區(qū)劃調(diào)整，城市面積增加; 軟性擴容是通過合作機制，不改變行政管轄現(xiàn)狀，進行功能擴展。

4.競合共存。例如：上海都市圈的國際商務(wù)功能、 江蘇都市圈的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、杭州都市圈的數(shù)字化、平臺功能，這些功能可以起到較強的互補促進作用。

市場化改革意識。都市圈發(fā)展的基礎(chǔ)是統(tǒng)一市場建設(shè)，統(tǒng)一市場建設(shè)必然有助于都市圈發(fā)展。因此需要加快體制機制創(chuàng)新，促進都市圈要素自由流動。大城市的集聚還有空間，中小城市的活力還需要培育，不宜匆忙地劃定都市圈的邊界，走到原先的行政切割的老路上去。當(dāng)前，尤其需要在以下幾個方面有所突破：

1.都市圈公共服務(wù)均等化改革;

2.城鄉(xiāng)建設(shè)用地入市改革;

3.房地產(chǎn)調(diào)控制度改革;

4.重大基礎(chǔ)設(shè)施投資改革;

5.生態(tài)共建環(huán)境共保模式改革;

6.科技協(xié)同平臺創(chuàng)設(shè)改革;

7.多元主體培育及治理體系改革。

總的來說，都市圈發(fā)展是中國未來30～50年的大勢。都市圈對于中國經(jīng)濟穩(wěn)中求進的作用重大，對經(jīng)濟發(fā)展能夠起到“壓艙石”作用。都市圈發(fā)展的引力、拉力、壓力、動力正在形成。都市圈意識比簡單的再切一刀的規(guī)劃更加重要。當(dāng)前正在興起的軌道交通投資熱潮，將引領(lǐng)都市圈新一輪發(fā)展，有可能奠定未來都市圈的大格局。特色小鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興等應(yīng)圍繞都市圈展開。都市圈發(fā)展需要集成式改革創(chuàng)新; 同時集成式創(chuàng)新的最佳空間就是都市圈。（馮奎：國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長）