東營(yíng)市落實(shí)耕地保護(hù)政策的工作成效及優(yōu)化建議

張繼敏

摘 要：2017年，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號(hào)）對(duì)于改變地方長(zhǎng)期以來緊盯經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長(zhǎng)而忽視資源的可持續(xù)利用問題，加強(qiáng)耕地資源保護(hù)具有重要意義。2018年初，山東省委、省政府又下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的實(shí)施意見》（魯發(fā)〔2018〕6號(hào)），依據(jù)省域情況對(duì)上級(jí)政策精神進(jìn)行細(xì)化分解。在此基礎(chǔ)上，為切實(shí)貫徹落實(shí)好國(guó)家、省精神和要求，東營(yíng)市自今年上半年開始在充分梳理當(dāng)前用途管制保護(hù)耕地情況、用地報(bào)批補(bǔ)充耕地情況、土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)新增建設(shè)情況、整治資金籌措與管理情況等的基礎(chǔ)上，研究起草了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的實(shí)施意見》，目前已通過東營(yíng)市政府常務(wù)會(huì)議，待市委深改辦研究通過后即以市委市政府名義印發(fā)。為更好的落實(shí)耕地保護(hù)政策、改進(jìn)占補(bǔ)平衡模式，本研究結(jié)合前期調(diào)研及工作實(shí)際，現(xiàn)就東營(yíng)市近兩年來對(duì)中發(fā)〔2017〕4號(hào)貫徹落實(shí)情況形成如下報(bào)告：

1.貫徹落實(shí)基本情況

1.1突出規(guī)劃的用途管制作用

東營(yíng)市嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度新增建設(shè)用地計(jì)劃管理，加強(qiáng)土地用途管制，突出對(duì)耕地的特殊保護(hù)，將耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)面積作為政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)履行情況考核的重要內(nèi)容，并依據(jù)管理層級(jí)簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書。將規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)占用耕地規(guī)模嚴(yán)格限定在控制指標(biāo)確定的規(guī)模以內(nèi)，突出強(qiáng)調(diào)各類建設(shè)減少對(duì)耕地的占用，嚴(yán)格落實(shí)補(bǔ)充耕地義務(wù)，兩年來東營(yíng)市落實(shí)耕地保護(hù)面積均超額完成省政府下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)，耕地面積穩(wěn)中有增。在建設(shè)項(xiàng)目布局管理上，積極引導(dǎo)各類新建項(xiàng)目盡量不占或少占耕地，避讓永久基本農(nóng)田，近兩年來我市上報(bào)的重點(diǎn)項(xiàng)目未占用永久基本農(nóng)田。為實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)空間管制和數(shù)字化管理，東營(yíng)市國(guó)土資源局全面完成了永久基本農(nóng)田劃定，并建立永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)以圖管地，對(duì)劃定的268.295萬畝永久基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)。

1.2大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)

將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田列入年度重點(diǎn)工作，納入政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)履行情況考核范圍，各縣區(qū)成立國(guó)土、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、水利等有關(guān)部門和鎮(zhèn)政府業(yè)務(wù)骨干共同參與的項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施的各項(xiàng)工作，市級(jí)國(guó)土、財(cái)政部門加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，不斷完善工作機(jī)制，算好整個(gè)“十三五”期間項(xiàng)目安排的資金賬，為項(xiàng)目的順利實(shí)施奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，項(xiàng)目的實(shí)施充分尊重當(dāng)?shù)厝罕姷囊庠?，市縣鄉(xiāng)共同推進(jìn)，打造了一批實(shí)用工程、民心工程，切實(shí)改善了項(xiàng)目區(qū)內(nèi)生產(chǎn)生活條件，提高了耕地旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)能力?！笆濉币詠硪呀ǔ筛邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田39.8萬畝。

1.3優(yōu)化占補(bǔ)項(xiàng)目運(yùn)行與監(jiān)管

首先，針對(duì)目前耕地開墾費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題，我市在草擬的《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的實(shí)施意見》中明確實(shí)行差別化的耕地開墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)無法滿足本行政區(qū)內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡的，耕地開墾費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行省統(tǒng)籌耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)價(jià)格，占用永久基本農(nóng)田的，耕地開墾費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)為最高標(biāo)準(zhǔn)的2倍，用市場(chǎng)價(jià)格抑制大量占用耕地勢(shì)頭。同時(shí)，對(duì)耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)中所有耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目的進(jìn)行了清理清查，為下一步土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡奠定了基礎(chǔ)。其次，結(jié)合耕地占補(bǔ)平衡新形勢(shì)、新政策，開展了全市補(bǔ)充耕地后備資源調(diào)查工作，摸清后備資源底數(shù)。根據(jù)本次耕地后備資源調(diào)查，我市新增耕地后備資源總量為18.88萬畝，為下一步補(bǔ)充耕地項(xiàng)目的安排實(shí)施提供了方向。

2.當(dāng)前面臨的形勢(shì)和問題

2.1永久基本農(nóng)田保護(hù)問題

中發(fā)〔2017〕4號(hào)明確規(guī)定：“嚴(yán)格永久基本農(nóng)田劃定和保護(hù)，永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或改變用途，一般建設(shè)項(xiàng)目不得占用永久基本農(nóng)田，國(guó)家能源、交通、水利等重大建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)難以避讓基本農(nóng)田的，在可行性研究階段，必須對(duì)占用的必要性、合理性和補(bǔ)劃方案的可行性進(jìn)行嚴(yán)格論證，通過國(guó)土資源部預(yù)審”。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，省、市、縣等地方重點(diǎn)項(xiàng)目越來越多，特別是公路、鐵路等線性工程，有些項(xiàng)目確實(shí)無法避讓永久基本農(nóng)田，在辦理用地手續(xù)時(shí)困難重重。今年東營(yíng)市重點(diǎn)項(xiàng)目河廣大道和廬山路南延因占用永久基本農(nóng)田，用地手續(xù)遲遲無法辦理。后經(jīng)多次向省國(guó)土資源廳、國(guó)土資源部匯報(bào)，結(jié)合正在開展的永久基本農(nóng)田劃定工作，及時(shí)將占用的永久基本農(nóng)田調(diào)出。但南二路西延（G220）由于未列入國(guó)家重點(diǎn)交通規(guī)劃，且具體規(guī)劃線路是在永久基本農(nóng)田劃定完成后才確定，致使項(xiàng)目建設(shè)存在占用永久基本農(nóng)田問題而難以推進(jìn)相關(guān)工作。另外，實(shí)施土地整治，增加耕地?cái)?shù)量，提升耕地質(zhì)量，是加強(qiáng)耕地保護(hù)的重要舉措，對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)溝渠路林配套時(shí)，田間道路、水利設(shè)施不可避免的要占用永久基本農(nóng)田，嚴(yán)格執(zhí)行中發(fā)〔2017〕4號(hào)規(guī)定可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)不夠科學(xué)合理，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)交通不順暢、農(nóng)田灌溉受影響，影響項(xiàng)目區(qū)發(fā)揮效益，降低項(xiàng)目區(qū)內(nèi)耕地產(chǎn)能。

2.2耕地占補(bǔ)平衡壓力越來越大

近幾年東營(yíng)市承擔(dān)的交通、能源、水利等國(guó)家省市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目較多，占用了大量耕地，但是，全市耕地儲(chǔ)備庫(kù)剩余占補(bǔ)平衡指標(biāo)較少，已排在全省后位。但是按照中發(fā)〔2017〕4號(hào)和山東省有關(guān)政策要求，下一步東營(yíng)市補(bǔ)充耕地指標(biāo)要優(yōu)先保障國(guó)家、省重點(diǎn)項(xiàng)目，新入庫(kù)補(bǔ)充耕地指標(biāo)按一定比例納入省級(jí)統(tǒng)籌，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡壓力越來越大。在耕地質(zhì)量補(bǔ)充方面，東營(yíng)市地處濱海鹽堿區(qū)，耕地質(zhì)量相對(duì)較低，“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”落實(shí)難度增大，無法達(dá)到耕地質(zhì)量的占補(bǔ)平衡，不符合國(guó)家要求。而且東營(yíng)市耕地后備資源越來越少，特別是成方連片，易于開發(fā)的耕地后備資源已嚴(yán)重不足，開發(fā)難度增大，成本增高，而且下一步耕地保護(hù)更注重開發(fā)與保護(hù)生態(tài)相結(jié)合，嚴(yán)格控制成片未利用地開發(fā)，補(bǔ)充耕地越來越難。

2.3高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)存在的問題

2.3.1職能相近部門缺少統(tǒng)籌性

2015年，山東省政府對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行了批復(fù)，明確了各市、縣（區(qū)）的總體目標(biāo)任務(wù)，但高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)涉及發(fā)改、國(guó)土、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、水利等5個(gè)部門，各個(gè)部門的項(xiàng)目在資金安排、管理模式等各個(gè)方面都不盡相同，省、市層面均未出臺(tái)落實(shí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃的具體實(shí)施方案。在實(shí)際工作過程中，各相關(guān)部門在項(xiàng)目選址、安排、資金使用等方面各自為政、分而治之，規(guī)劃提出的充分整合各類資金、成方連片、集中投入的意見并未得到有效落實(shí)。在任務(wù)統(tǒng)籌方面，上級(jí)部門按照行政區(qū)劃下達(dá)了年度目標(biāo)任務(wù)和每個(gè)規(guī)劃期的總?cè)蝿?wù)，但并未將任務(wù)分解至各個(gè)相關(guān)部門，再加上各部門項(xiàng)目管理方面的差異，導(dǎo)致個(gè)別年度任務(wù)完成方面存在問題，以東營(yíng)市2016、2017年度為例，2016年僅國(guó)土、財(cái)政部門安排實(shí)施項(xiàng)目，發(fā)改、農(nóng)業(yè)、水利部門均未安排項(xiàng)目，2016年度目標(biāo)任務(wù)未完成，而2017年全市又超額完成任務(wù)。在項(xiàng)目區(qū)劃定方面，土地整治空間有限，各部門在項(xiàng)目安排前未充分溝通，導(dǎo)致項(xiàng)目雖在資金投入、工程量方面雖未重復(fù)，但在區(qū)域上卻有諸多重疊，重疊的項(xiàng)目無法在備案系統(tǒng)中備案，影響了全市總?cè)蝿?wù)的完成。在入庫(kù)管理方面，根據(jù)省政府批復(fù)的建設(shè)規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)應(yīng)由發(fā)改部門牽頭。在實(shí)際工作過程中，考核及上圖入庫(kù)均由國(guó)土部門牽頭，但國(guó)土部門并未參與其他部門項(xiàng)目的前期工作，且每個(gè)部門項(xiàng)目存在很大差異，給工作開展帶來很大難度。

2.3.2資金投入管理模式相對(duì)滯后

根據(jù)《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)程》，項(xiàng)目畝均投資為1500-2000元，在目前情況下，物價(jià)水平、人工費(fèi)等不斷上漲，而且《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》對(duì)提高耕地等級(jí)、提升土壤質(zhì)量等均有具體規(guī)定，實(shí)際的投資標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過規(guī)定投資標(biāo)準(zhǔn)，再加上耕地質(zhì)量提升見效慢，部分項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)多側(cè)重田間道路及溝渠的配套，真正用于提升土壤質(zhì)量的資金投入較少。國(guó)土部門土地整治項(xiàng)目立項(xiàng)前需要選址、編制可行性研究報(bào)告、規(guī)劃設(shè)計(jì)及預(yù)算、組織評(píng)審論證等，周期較長(zhǎng)，為確保項(xiàng)目按期竣工，往往需要提前一年謀劃，而上級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助資金均每年下達(dá)一次，沒有資金參考和保障，項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)編制比較被動(dòng)。

2.3.3項(xiàng)目后期管護(hù)機(jī)制不夠完善

重建輕管，項(xiàng)目工程后期管護(hù)意識(shí)較差，由于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的投入主要是以政府的無償資金為主，項(xiàng)目工程驗(yàn)收后，雖然辦理了產(chǎn)權(quán)移交手續(xù)，但工程管護(hù)機(jī)制不完善，管理不到位，再加上東營(yíng)市特殊地質(zhì)條件等因素，一些項(xiàng)目建成后易遭到損壞，影響了項(xiàng)目工程效益。

3.改進(jìn)耕地保護(hù)的建議

3.1優(yōu)化基本農(nóng)田占用、補(bǔ)劃?rùn)C(jī)制

對(duì)東營(yíng)市重點(diǎn)建設(shè)的線性工程占用永久基本農(nóng)田確實(shí)無法避讓的，參照國(guó)家重點(diǎn)能源、交通、水利等建設(shè)項(xiàng)目，允許占用永久基本農(nóng)田，并依法進(jìn)行補(bǔ)劃。改進(jìn)土地整治項(xiàng)目工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施與農(nóng)業(yè)發(fā)展相配套的建設(shè)原則，保障水利、道路等設(shè)施切合實(shí)際的實(shí)施。基本農(nóng)田減少部分可在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)或項(xiàng)目區(qū)外一定緩沖區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行補(bǔ)劃。

3.2盡快出臺(tái)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)具體實(shí)施方案

在機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)具體實(shí)施方案，進(jìn)一步明確和細(xì)化各相關(guān)部門職責(zé)，捋順工作機(jī)制，真正形成部門合力，充分整合各類資金，集中投入，統(tǒng)籌安排項(xiàng)目，科學(xué)合理安排資金使用，進(jìn)一步提升耕地產(chǎn)能，建設(shè)一批穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。加大中央、省資金投入力度，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，及早安排，統(tǒng)籌下達(dá)專項(xiàng)補(bǔ)助資金。強(qiáng)化項(xiàng)目全過程監(jiān)管。項(xiàng)目前期加大政策宣傳力度，充分調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)卮寮w經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的積極性，充分征求意見，做實(shí)做細(xì)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施過程中的監(jiān)督，把好驗(yàn)收關(guān)口，確保高質(zhì)量完成項(xiàng)目建設(shè)。

3.3建立可持續(xù)后期管護(hù)機(jī)制

切實(shí)落實(shí)好工程管護(hù)主體及資金。建議充分發(fā)揮基層政府主導(dǎo)作用，將管護(hù)主體責(zé)任放在鎮(zhèn)級(jí)，在鎮(zhèn)級(jí)安排后期管護(hù)專項(xiàng)資金，用于災(zāi)毀及損毀工程的修復(fù)等，確保項(xiàng)目發(fā)揮長(zhǎng)期作用。協(xié)調(diào)社會(huì)各方力量構(gòu)建耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制，對(duì)積極參與耕地保護(hù)的各方給予政策或資金方面獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)全社會(huì)共同參與耕地保護(hù)，凝聚社會(huì)共識(shí)，形成社會(huì)合力。

4.結(jié)論

耕地保護(hù)工作是涉及國(guó)土、農(nóng)業(yè)、財(cái)政等多個(gè)部門甚至是社會(huì)公眾的系統(tǒng)工程，各地應(yīng)該建立政府領(lǐng)導(dǎo)下的其同責(zé)任機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)耕地的全方位保護(hù)。

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