新時代下推進不可移動文物資產化改革

陳曦

摘 要：不可移動文物是中國文化遺產的重要組成部分。推動中國76萬余處不可移動文物整體保護利用傳承，無法單純通過政府治理實現(xiàn)。新時代下對于文物保護利用的新要求與我國當前不可移動文物保護利用困境高度碰撞，倒逼不可移動文物治理改革。改革整體思路和方向在于樹立不可移動文物資產理念并推行資產化改革：包括在不可移動文物治理中加快政府職能轉變并重塑中央和地方關系，構建不可移動文物公共產權、資產定價、用益物權有償出讓以及收益分配制度，改革不可移動文物保護利用相關財稅制度等。

關鍵詞：不可移動文物;資源性資產;財政改革

一、新時代下文物保護利用的新要求和新問題倒逼不可移動文物資產化改革

黨的十九大報告提及中國特色社會主義進入新時代和主要矛盾轉化的重大政治論斷。其中，文化需求和文化消費是“人民日益增長的美好生活需要”的重要組成部分，而文物則是滿足人民文化需求、提供文化消費、增強文化自信的基礎和核心資源。新時代下國家對于文物保護利用傳承提出了新要求，在加強保護前提下轉向保護與利用并重。而我國占國土面積近1%的不可移動文物，大部分位于城鎮(zhèn)建成區(qū)和農村用地，人類生產生活活動頻繁，文物保護利用面臨的土地、資金、民生等問題十分尖銳。“全域旅游”語境下的文物保護利用，更面臨著普遍、被動、無序市場化的尷尬局面。新時代下的新要求與現(xiàn)實突出的人地關系矛盾高度碰撞，倒逼不可移動文物保護利用傳承的體制機制改革創(chuàng)新。

不可移動文物體制機制改革的整體思路和方向，在于樹立不可移動文物資產理念并推行資產化改革。不可移動文物由于占有土地資源而與自然資源屬性高度相似，不可移動文物應作為與自然資源同等重要的國有資源性資產，納入我國資源性國有資產管理范疇，更應得到與其他國有資產體制機制改革快速推進相同步的頂層制度設計和保障。全面深化改革大背景下自然資源已大踏步實行資產化改革，積極推進不可移動文物“有序資產化”，實現(xiàn)不可移動文物的資產化管理也迫在眉睫、勢在必行。積極推動不可移動文物資產化改革，有利于匹配新時代下對于文物保護利用的政策導向，防范化解破壞不可移動文物保護利用失序的潛在風險，進一步保障文物安全、提高文物資源利用效率、促進文物文化價值的提升與傳承，推動形成文物保護利用“高質量發(fā)展”的新格局。

二、不可移動文物資產化改革的核心在于加快政府職能轉變和重塑中央地方關系

推動中國76萬余處不可移動文物整體保護利用，無法單純通過政府治理實現(xiàn)。不可移動文物資產化改革，核心在于處理好政府與市場、政府與社會、中央與地方的關系。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，發(fā)揮社會力量的協(xié)同作用，同時更好地發(fā)揮政府作用，實現(xiàn)文物保護利用傳承中多元主體的共享共治。在理順政府、市場、社會職能邊界基礎上，進一步調整文物部門中央和地方關系，推動文物部門治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

1.大力促進文物部門政府職能轉變

在文物部門進行不可移動文物資產化改革，首要任務是轉變政府職能，厘清政府與市場的職能邊界，通過調整政府與市場和社會的關系，促進向市場和社會分權，改善政府在文物治理中的缺位、越位和錯位問題。在傳統(tǒng)文物治理的政府主導模式下，政府既是不可移動文物保護利用及其相關公共服務的投入者和運營者，又是管理者和監(jiān)督者，轉變政府職能將使政府從大包大攬角色中抽離出來，專注于制度供給和宏觀監(jiān)管;向市場分權，則是在文物領域以經濟手段發(fā)動市場力量去配置資源，發(fā)揮激勵約束作用;向社會分權，則是以社會理性來引領經濟理性，以社會發(fā)育來促進市場健康，弱化和糾正“政府失靈”和“市場失靈”。

2.重新調整中央與地方事權劃分

事權劃分是政府治理有效運轉的基礎，也是理順央地關系的邏輯起點。在不可移動文物資產化改革中，將改革保護利用相關事權的決策權集中在中央，執(zhí)行權、支出權和監(jiān)督權（事權的履行責任）集中在地方，即事權與支出責任重心過低、過分下沉的現(xiàn)狀。將部分文物保護利用相關事權的履行責任上收至中央，減少中央決策權與履行責任的分離;并將部分相關事權決策權下移，擴大地方的決策權，以促進地方事權和支出責任相匹配;同時，減少并規(guī)范中央與地方關于不可移動文物保護利用的共同事權，避免政府管理上的職能交叉、權責模糊和監(jiān)管盲區(qū)。

3.完善文物部門中央和地方兩級治理架構

黨的十八大以來全面深化改革總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。將全面深化改革總目標聚焦到“國家治理”上，“發(fā)揮中央與地方兩個積極性”，意味著國家治理實行兩級架構而非五級政府架構：一級是國家（中央）層面，另一級是地方層面，省以下都屬于“地方治理”。而我國不可移動文物共分四級并實行多級管理，在資產化改革中，不可移動文物治理也應契合國家治理中央和地方的兩級架構設置，建立文物保護利用的國家治理和省域轄區(qū)治理兩極分權架構，在中央統(tǒng)一領導下調動地方積極性，讓地方政府在文物保護利用傳承中享有充分自主權和責任約束。

4.完善不可移動文物保護利用的綜合立法體系

推進不可移動文物資產化改革，法制是前提。法制思維應貫穿不可移動文物保護利用傳承的各個方面和各個環(huán)節(jié)。不可移動文物治理由政府向市場和社會分權，法律是約束和化解三方主體行為所帶來不確定性和潛在風險的重要保障。通過法制化建設可以對不可移動文物資產化改革中各類經濟主體行為形成硬約束，一方面維護不可移動文物安全并抑制潛在破壞沖動，另一方面也可以增強市場和社會的確定性預期，保證市場和社會主體的各項權益，增強社會資本進入不可移動文物保護利用傳承的動力。目前我國文物立法多集中在保護層面，對于利用層面的法律規(guī)制依然十分粗線條，亟待專門立法探索建立健全不可移動文物綜合立法體系，給予各項改革制度以法律地位和權威，開展對文物保護法以及物權法、土地管理法、擔保法等涉及不可移動文物的修訂，完善不可移動文物各項行政法規(guī)和部門規(guī)章為配套的法律法規(guī)體系。

三、不可移動文物資產化改革中的若干關鍵性技術問題

立足于解決現(xiàn)實矛盾、實現(xiàn)發(fā)展目標，推進不可移動文物資產化改革，促進不可移動文物“有序資產化”，需首先理順不可移動文物資產化改革中的一些基本理念和關鍵性問題。

1.構建不可移動文物公共產權制度

不可移動文物的突出特征是與土地資源緊密附著、無法分割，我國土地國家和集體所有制度直接導致不可移動文物產權固化。促進文物治理向市場和社會分權，以市場力量配置資源，前提條件是將不可移動文物所在土地固化的所有權轉變?yōu)橐唤M可以分離、流轉的權利束，即不可移動文物公共產權的結構化。不可移動文物公共產權制度的構建，是解決不可移動文物土地問題的關鍵，也是建立以產權約束為核心的治理體系的基礎。

不可移動文物資產化改革，應構建以所有權（自物權）、用益物權（他物權）和規(guī)制權（國家公權）為核心的不可移動文物公共產權結構體系。其中，所有權體系可細化為國家所有權、集體所有權和私人所有權;用益物權體系可細化為占有權、使用權（經營權）、收益權;規(guī)制權體系可細化為文物保護地役權、文物征稅權、文物監(jiān)管權、文物收益分配權。在公共產權結構化基礎上，應實現(xiàn)不可移動文物公共產權的“三權分離”和“三權分立”：對應所有權（自物權）體系，剝離文物主管部門代行國務院的所有者職能，將不可移動文物納入國有資源性資產管理體系，其所有者職能劃歸國資委統(tǒng)一行使。建議成立不可移動文物資源資產管理委員會，由國資委領導，負責不可移動文物資源資產評估、交易和收益管理，行使全民所有不可移動文物所有者權利;對應用益物權（他物權）體系，應探索中央和地方分級代理行使制度，全國重點文物保護單位由中央代理行使，非全國重點文物保護單位（包括省級、市縣級以及尚未核定級別的不可移動文物）由省級人民政府代理行使，用益物權權能可全面推向市場，充分引入市場力量實現(xiàn)不可移動文物整體利用;對應規(guī)制權（國家公權）體系，由國家各級文物主管部門行使，可考慮全國重點文物保護單位及大型跨區(qū)域不可移動文物規(guī)制權由國家文物局直接行使，人權、財權、事權統(tǒng)一由中央落實和保障，減少地方行政干預、降低監(jiān)管成本、提高監(jiān)管效率。另由省級文物主管部門負責轄區(qū)內非全國重點文物保護單位規(guī)制權行使。

2.建立不可移動文物資產定價、用益物權有償出讓和收益分配制度

文物治理向市場和社會分權，實現(xiàn)多元主體共治共享，需以文物經濟價值得到發(fā)掘和實現(xiàn)為前提。全面深化改革要“建立健全現(xiàn)代文化市場體系”“實行資源有償使用制度”，首先要正確看待文物的經濟價值。文物經濟價值的實現(xiàn)有利于文物文化價值的提升、轉化、外溢與共享。文化價值沒有經濟價值和經濟手段為依托，則難以實現(xiàn)更廣泛和更長遠的傳播與傳承。文物經濟價值的實現(xiàn)，可以讓文物自身擁有造血功能，從而真正的“活起來”（利用）并可持續(xù)地“活下去”（傳承）。

推進不可移動文物有序“資產化”，迫切需要突破“文物無價論”，從經濟學角度合理評估和計量不可移動文物價值和資產價格，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。應建立不可移動文物資產定價和有償出讓制度，嚴禁無償或低價出讓不可移動文物用益物權各項權能。加強不可移動文物價值科學計量，建立能夠全面反映不可移動文物價值、市場供求、資源稀缺程度、外部性和風險對價的不可移動文物資產定價體系，推進不可移動文物資產市場化定價機制。將不可移動文物納入公共資源交易平臺，探索建立統(tǒng)一的不可移動文物用益物權交易服務平臺，參考土地流轉建立兩級交易市場。此外，在資產化改革中，為維護國家和全體人民作為不可移動文物所有者的權益，兼顧社會公共利益和代際公平，應按照中央和地方分級行使公共產權代表不同，探索建立中央政府和地方政府出讓收益分配機制。按照“發(fā)揮中央和地方兩個積極性”以及“資源收益全民共享”的原則，合理劃分中央與地方、所有者和經營者在不可移動文物資產收益中的分配比例。

3.改革不可移動文物保護利用相關財稅制度

不可移動文物資產化的相關財稅制度改革，應首先調整政府間財政關系。關于央地事權劃分，對于全國重點文物保護單位的大部分事權，必須完整集中到中央，包括決策權、執(zhí)行權、支出權。加強國家統(tǒng)一管理并由中央財政負擔，減少委托事權;同時，國家文物局也應進一步簡政放權，順應中央和地方兩級國家治理架構，給予地方政府省級及以下不可移動文物保護利用的決策、支出、執(zhí)行事權，因地制宜，發(fā)揮地方積極性。省級文物部門負責各自轄區(qū)內的省級及以下不可移動文物行政管理工作，建立省級轄區(qū)責任;中央和地方共同事權應以跨區(qū)域大型不可移動文物相關事權、各級不可移動文物監(jiān)督事權為主，視具體項目外溢性和各級政府財政能力進行動態(tài)調整。

關于央地財權劃分，不可移動文物公共產權收益權如何在中央和地方之間進行分配，是央地之間財權劃分的重大問題。財權調整應以事權劃分為準繩，財權作為一級政府履行其相應支出責任的重要保障，可細分為決定權、征管權和使用權。關于所有權收益，各級不可移動文物所有權收益的決定權均應由不可移動文物的所有者代表國資委統(tǒng)一行使決定權和征管權，收益應按一定比例在納入一般公共預算和部門留存中進行分配。在部門留存收益中，結合不可移動文物相關事權劃分，與全國重點文物保護單位所有權收益使用權應劃歸中央，省級及以下不可移動文物所有權收益的使用權可劃歸地方;關于規(guī)制權收益，稅收收益和行政規(guī)費收益等的決定權，在不影響市場統(tǒng)一的前提下，省級及以下不可移動文物規(guī)制權收益的決定權和使用權可適當下放給地方，全國重點文物保護單位的規(guī)制權收益決定權和使用權仍劃歸中央，但各級不可移動文物的征管權均應劃歸地方。

關于財力調配問題，省級及以下不可移動文物的大量公共產權收益直接劃歸地方，將極大加強地方政府履行不可移動文物相關事權的自有財力保障。這也意味著可以適當削減專項轉移支付規(guī)模，并逐步優(yōu)化國家重點文物保護專項補助資金的轉移支付制度。此外，不可移動文物資產化相關財稅改革還包括預算制度和稅收制度的逐步完善，如將不可移動文物公共產權收益納入全口徑預算管理;逐步使資源稅計征從森林、草原等自然生態(tài)空間擴大至不可移動文物空間，建立和完善合理的不可移動文物開發(fā)利用稅費調節(jié)機制等。

（責任編輯：劉海琳）