面對三大巨變，鄉(xiāng)村治理走向何方

葉興慶

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村治理是其中重要一環(huán)。鄉(xiāng)村的重要性，不僅在于其常住人口占比仍然很高，還在于2.8億農(nóng)民工以及城市戶籍人口與鄉(xiāng)村千絲萬縷的聯(lián)系;不僅在于直接和間接的人口比重，還在于鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，及其對全社會穩(wěn)定的壓艙石作用。

鄉(xiāng)村社會遭遇治理困境

鄉(xiāng)村治理在實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化中具有重要作用，然而隨著社會的發(fā)展，鄉(xiāng)村正在發(fā)生改變，轉(zhuǎn)型與治理困境正困擾著鄉(xiāng)村社會。

首先表現(xiàn)在鄉(xiāng)村的主體正在發(fā)生新的變化：部分村精英流失，部分村外來人口增加、甚至比例“倒掛”，農(nóng)民找不到村干部，農(nóng)村社會人口結(jié)構(gòu)正發(fā)生著巨大調(diào)整。

鄉(xiāng)村治理的對象也發(fā)生了新的改變：村務(wù)的內(nèi)涵與外延從過去“要糧、要錢、要命”，轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋睾娃r(nóng)房如何流轉(zhuǎn)、村莊環(huán)境如何治理、集體資產(chǎn)以及補貼如何分配等新問題。

由此帶來新的治理困境，基層干部在工作中發(fā)現(xiàn)，“老辦法不管用、新辦法不會用，硬辦法不能用、軟辦法不頂用”，并由此引發(fā)諸多矛盾。在許多村民眼中，“中央領(lǐng)導(dǎo)是圣人、省里領(lǐng)導(dǎo)是好人、市里領(lǐng)導(dǎo)是忙人、縣里領(lǐng)導(dǎo)是壞人、鎮(zhèn)里領(lǐng)導(dǎo)是敵人、村里領(lǐng)導(dǎo)是仇人”。

三大變化影響鄉(xiāng)村治理

鄉(xiāng)村治理為何會出現(xiàn)這些變化？是什么影響著鄉(xiāng)村治理？

第一，農(nóng)民與土地的關(guān)系正發(fā)生歷史性變化。

改革開放初期，土地所有權(quán)跟土地承包經(jīng)營權(quán)分離，把農(nóng)民從集體統(tǒng)一勞動、統(tǒng)一分配的體制中解放出來，農(nóng)民獲得了自由勞動的時間。如今的“三權(quán)分置”則是把農(nóng)民從“家家包地、戶戶種田”的情況下解放出來，讓農(nóng)民可以自由支配勞動時間，為農(nóng)民市民化提供了制度基礎(chǔ)。

第二，農(nóng)民與國家的關(guān)系也發(fā)生著歷史性變化。

在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策方面，實現(xiàn)了從“索取”到“給予”的根本性轉(zhuǎn)變：農(nóng)民曾長期通過工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差為國家工業(yè)化提供原始積累，2004年以后國家實行了糧食最低收購價等價格支持政策;農(nóng)民曾長期為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動繳納農(nóng)業(yè)稅，2004年起實行種糧農(nóng)民直接補貼等多種補貼政策。另外，黨的十六大以后，根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新理念，我國不斷推出新農(nóng)合制度、農(nóng)村義務(wù)教育制度、農(nóng)村低保制度、新農(nóng)保制度等。這些制度的實施，讓農(nóng)民跟國家的關(guān)系發(fā)生變化，實質(zhì)上是把農(nóng)業(yè)從工業(yè)化原始積累者的角色中解放出來，把農(nóng)民從非國民待遇的地位中解放出來。

第三，農(nóng)民與村社共同體的關(guān)系發(fā)生歷史性變化。

我國早期實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)戶成為獨立的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，在農(nóng)村經(jīng)濟社會事務(wù)中的地位和作用大大提高，村組集體雖然還要不同程度地承擔(dān)集體公益事業(yè)，但政社合一的人民公社體制已不適應(yīng)時代的需要。所以從20世紀(jì)80年代初期我國就開始改革，到1983年10月12日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，廢除人民公社，成立鄉(xiāng)一級人民政府。這一改革的核心是實行“鄉(xiāng)政村治”的治理新體制。這個體制在過去30多年中發(fā)揮了重要作用，在未來，這個體制還將發(fā)揮巨大作用。

由“三治”結(jié)合而至鄉(xiāng)村善治

面對上述正在發(fā)生的巨變，鄉(xiāng)村善治如何實現(xiàn)？黨的十九大報告提出，要堅持自治、法治、德治相結(jié)合。那么，自治、法治、德治，各自需要如何去完善？相互又應(yīng)怎么去結(jié)合？

完善村民自治的核心是順應(yīng)自治功能的變化。具體而言，就是應(yīng)推動村黨組織書記通過選舉擔(dān)任村委會主任;全面建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會，推行村級事務(wù)陽光工程，推行村級小微權(quán)力清單制度;推動鄉(xiāng)村治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理下放到基層，繼續(xù)開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作;大力培育服務(wù)性、公益性、互助性農(nóng)村社會組織，積極開展農(nóng)村社會工作和志愿服務(wù)，發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用。

另外還要看到，完善村民自治的難點是推進集體產(chǎn)權(quán)治理改革。從長遠看，集體經(jīng)濟組織承擔(dān)著很多公共產(chǎn)品的職能，應(yīng)該交給政府;集體經(jīng)濟組織也承擔(dān)著很多村民自治的功能，應(yīng)該剝離出來交給村民自治組織。通過這兩個剝離，把集體經(jīng)濟組織變?yōu)橐粋€純粹的市場主體，這是改革的方向。

建設(shè)法治鄉(xiāng)村的關(guān)鍵是要有良法可依。我們要樹立依法治村、依法治鄉(xiāng)的理念。從干部的角度講，是要依法行政;從農(nóng)民的角度講，是要遵法、守法、學(xué)法、用法。

當(dāng)然，重視法治，有一個前提是要有良法可依。現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)法、農(nóng)村土地承包法和土地管理法等一系列法律都需要修改（2018年年底，農(nóng)村土地承包法部分條款已進行修訂，土地管理法修正案草案也提交全國人大常委會審議），還有新的法律空白需要填補，如鄉(xiāng)村振興促進法、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法等。

另外，要提升鄉(xiāng)村德治水平。如果德治深入人心，村民就能形成牢固的共同價值觀，在一些事情上容易達成共識，從而大大降低法治的成本，這是德治的奧妙所在。

建議深入挖掘鄉(xiāng)村熟人社會蘊含的道德規(guī)范，結(jié)合時代要求進行創(chuàng)新;開展好媳婦、好兒女、好公婆等評選表彰活動，開展尋找最美鄉(xiāng)村教師、醫(yī)生、村官、家庭等活動;深入宣傳道德模范、身邊好人的典型事跡，弘揚真善美，傳播正能量。

“三治”相結(jié)合，是鄉(xiāng)村振興很重要的內(nèi)容，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理很重要的思路。需要注意的是，在結(jié)合時要把握好自治、法治、德治的邊界，自治為基、法治為本、德治為先，自治、法治、德治各有各的適用范圍。

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長、研究員，清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院學(xué)術(shù)委員會委員）