宋亞麗 張肖靜 朱藝博 金雅霖 張碩 張宏忠

摘要：將Ag/g-C3N4（銀/石墨相氮化碳）可見光催化技術(shù)應(yīng)用于廢水中磺胺嘧啶的去除，考察Ag/g-C3N4對磺胺嘧啶的降解效果、水質(zhì)因素對降解效果的影響、降解機(jī)理、中間產(chǎn)物及其應(yīng)用于實際水體時磺胺嘧啶的降解情況.結(jié)果表明：1）質(zhì)量分?jǐn)?shù)為5%?的Ag/g-C3N4在可見光照射下能將磺胺嘧啶有效降解，去除率高達(dá)98.3%，且降解過程符合擬一級動力學(xué)模型;2）溶液的pH值和堿度對Ag/g-C3N4降解磺胺嘧啶的效果影響不大，但溶液中腐殖酸的存在對磺胺嘧啶的降解起抑制作用;3）在磺胺嘧啶的降解過程中，·O2-和光生空穴是主要的活性物種;4）降解過程主要產(chǎn)生4種中間產(chǎn)物，分別為2-氨基嘧啶、對氨基苯磺酸、羥基化磺胺嘧啶和硝基化磺胺嘧啶;5）以松花江水和生活污水的二級出水為水質(zhì)背景時，Ag/g-C3N4對磺胺嘧啶的去除率分別為95.4%和77.5%.

中圖分類號：X703?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?DOI：10.3969/j.issn.2096-1553.2019.06.010

文章編號：2096-1553（2019）06-0072-08

關(guān)鍵詞：Ag/g-C3N4;可見光催化技術(shù);磺胺嘧啶;降解機(jī)理

Abstract：Visible-light?catalysis?technology?of?Ag/g-C3N4?（silver/graphite?carbon?nitride）?was?applied?to?the?removal?of?sulfadiazine?in?wastewater.?The?degradation?effect?of?Ag/g-C3N4?on?sulfadiazine?and?water?quality?factors，degradation?mechanism，intermediate?products?and?its?degradation?effect?on?sulfadiazine?in?actual?water?were?investigated.?The?results?showed?that?Ag/g-C3N4?with?a?mass?fraction?of?5%?could?effectively?degrade?sulfadiazine?under?visible-light?irradiation，with?a?removal?rate?of?up?to?98.3%，and?the?degradation?process?conformed?to?the?pseudo-first-order?kinetic?model;?the?pH?and?alkalinity?of?the?solution?Ag/g-C3N4?had?little?effect?on?the?degradation?of?sulfadiazine，but?the?presence?of?humic?acid?in?the?solution?inhibited?the?degradation?of?sulfadiazine;?during?the?degradation?of?sulfadiazine，·O2-and?photogenerated?holes?were?the?mainactivitiesspecies;?the?degradation?process?mainly?produced?4?kinds?of?intermediate?products，which?were2-aminopyrimidine，p-aminobenzenesulfonic?acid，hydroxylated?sulfadiazine，and?nitrated?sulfadiazine.?When?the?Songhua?River?water?and?the?secondary?effluent?of?domestic?sewage?were?used?as?the?water?quality?background，the?removal?rates?of?Ag/g-C3N4?for?sulfadiazine?were?95.4%?and?77.5%，respectively.

二、咨詢機(jī)構(gòu)參與PPP項目過程中存在的問題

隨著PPP項目運作亂象的涌現(xiàn)，相關(guān)部門已開始認(rèn)識到規(guī)范咨詢機(jī)構(gòu)的重要作用。2017年3月22日，財政部發(fā)布《政府和社會資本合作（PPP）咨詢機(jī)構(gòu)庫管理暫行辦法》的通知〔財金[2017]8號〕，要求建立PPP項目咨詢機(jī)構(gòu)庫，公示咨詢機(jī)構(gòu)的名稱、簡介、主要人員、資質(zhì)、業(yè)績等，并建立動態(tài)入庫機(jī)制，開始對PPP項目咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范管理。2018年6月6日，財政部政府和社會資本合作中心發(fā)布《關(guān)于PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫入庫機(jī)構(gòu)年度業(yè)績公示的公告》，提出在全國PPP綜合信息平臺“機(jī)構(gòu)庫信息公開”界面（www.cpppc.org）增設(shè)“機(jī)構(gòu)年度業(yè)績公示”欄目，按年度展示入庫機(jī)構(gòu)服務(wù)業(yè)績。隨后，又開展了PPP項目清庫工作，對咨詢機(jī)構(gòu)庫進(jìn)行了清理。截至2018年12月，財政部PPP中心兩度清理咨詢機(jī)構(gòu)庫，共清退未及時更新項目業(yè)績的咨詢機(jī)構(gòu)48家，并要求被清退咨詢機(jī)構(gòu)兩年內(nèi)不得重新入庫，以推動PPP咨詢服務(wù)市場規(guī)范有序發(fā)展。盡管如此，咨詢機(jī)構(gòu)參與PPP項目過程中仍存在不少問題。具體來說，主要有以下幾個方面。

1.市場準(zhǔn)入競爭不足

目前，我國咨詢機(jī)構(gòu)在市場準(zhǔn)入階段競爭不足，主要體現(xiàn)在四個方面。其一，咨詢市場準(zhǔn)入存在潛規(guī)則。財政部設(shè)立咨詢機(jī)構(gòu)庫，地方各級政府也紛紛推進(jìn)機(jī)構(gòu)庫建設(shè)，標(biāo)準(zhǔn)不一，未入庫的咨詢機(jī)構(gòu)難以取得承接項目的機(jī)會，并且各級政府在項目咨詢服務(wù)采購過程中，存在互不認(rèn)可資質(zhì)的現(xiàn)象，影響咨詢機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入。其二，采購流程形式化。事實采購與形式采購之間存在延遲，即咨詢服務(wù)過程已經(jīng)開始，咨詢成果陸續(xù)完成，采購公告才予以公示，且采購文件中對服務(wù)提供者要求苛刻，存在為內(nèi)定的咨詢機(jī)構(gòu)量身打造資格條件之嫌疑。例如，在財政部示范項目某濕地公園PPP項目公開招標(biāo)采購公告中明確要求，“投標(biāo)人在報名時應(yīng)提供某年某月某日至某年某月某日內(nèi)完成的某X萬元全過程造價咨詢服務(wù)業(yè)績一份”，顯然是通過設(shè)置不合理限定條件保證既定的咨詢機(jī)構(gòu)成為中標(biāo)人。其三，簽訂內(nèi)部協(xié)議限制其他咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)入本地市場。部分地區(qū)的咨詢機(jī)構(gòu)憑借與地方政府之間的關(guān)系，與之簽訂內(nèi)部服務(wù)供應(yīng)協(xié)議，打包縣域年度規(guī)劃項目，排擠其他競爭者，極大地擾亂了公平競爭的市場秩序。其四，串通投標(biāo)現(xiàn)象層出不窮。例如，在競爭性磋商過程中經(jīng)常出現(xiàn)“陪標(biāo)”現(xiàn)象，咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)邀請兩家公司作為陪標(biāo)公司，約定在中標(biāo)之后支付一定金額作為好處費，政府方對此視而不見。

2.咨詢服務(wù)缺乏客觀性

提供客觀、中立的咨詢服務(wù)是對咨詢機(jī)構(gòu)的本職要求，但實踐中，存在大量咨詢機(jī)構(gòu)不盡職的行為。[3]這突出地表現(xiàn)在以下兩個方面：其一，咨詢機(jī)構(gòu)受地方政府影響，缺乏對項目推進(jìn)的話語權(quán)。地方政府享有PPP項目推進(jìn)的支配權(quán)但又缺乏專業(yè)知識，咨詢機(jī)構(gòu)掌握專業(yè)知識但缺乏項目推進(jìn)的控制力，追逐利益的本質(zhì)使得咨詢機(jī)構(gòu)過度迎合委托方的需求，順應(yīng)官員意圖走程序、走過場，導(dǎo)致咨詢服務(wù)不客觀。其二，實踐中咨詢服務(wù)費用的支付多與項目公司成立掛鉤，使得咨詢機(jī)構(gòu)的服務(wù)偏離客觀公正的目標(biāo)而致力于推動項目公司成立。部分項目在咨詢服務(wù)協(xié)議中就明確，“咨詢費用計入項目前期投資，在項目公司成立后支付”。這種做法帶來的首要問題是咨詢公司會虛報數(shù)據(jù)以編制“物有所值”的所謂評估報告和財政承受能力論證報告，通過專業(yè)知識包裝使得項目順利推進(jìn)，以獲得咨詢服務(wù)費用。咨詢機(jī)構(gòu)客觀獨立性的喪失導(dǎo)致項目咨詢服務(wù)質(zhì)量降低，增加項目失敗風(fēng)險。

3.咨詢服務(wù)質(zhì)量較低

目前，各地推出的PPP項目主要存在兩大質(zhì)量問題：一是許多項目存在違法違規(guī)嫌疑，變相融資、到期回購、保底承諾、明股實債等“偽PPP”項目大量涌現(xiàn);二是財務(wù)測算缺乏依據(jù)，測算方法不科學(xué)，對于項目收益、運營年限、補(bǔ)貼、稅費等主要參數(shù)沒有經(jīng)過系統(tǒng)分析，且?guī)в须S意性，不能真實反映項目的真實情況，為項目執(zhí)行埋下隱患。咨詢機(jī)構(gòu)出具的方案決定了項目的運作模式、交易結(jié)構(gòu)、回報機(jī)制的設(shè)計，在長達(dá)數(shù)十年的項目推進(jìn)過程中，即便一個看似微小的疏忽也可能帶來長期不利的后果，而由此造成的項目重大失誤、項目擱置等風(fēng)險最終卻由政府、社會資本和社會公眾分擔(dān)。在地方政府規(guī)范PPP項目的過程中，許多項目由于咨詢服務(wù)質(zhì)量原因而難以在當(dāng)前政策環(huán)境下推進(jìn)，不得不引入第四方中介機(jī)構(gòu)對項目重新進(jìn)行梳理、評估，從而導(dǎo)致時間成本與交易成本增加。

三、咨詢機(jī)構(gòu)參與PPP項目過程中存在問題的原因

我國PPP項目咨詢機(jī)構(gòu)的制度規(guī)制以《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》為法律基礎(chǔ)，以《政府采購法實施條例》、《招投標(biāo)法實施條例》、《政府和社會資本合作（PPP）咨詢機(jī)構(gòu)庫管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）等行政法規(guī)和規(guī)章為具體規(guī)制，以《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》等規(guī)范性文件為重要補(bǔ)充，這些法律、文件對咨詢機(jī)構(gòu)的采購方式、資格條件、禁止行為等都做出了部分規(guī)定，為PPP項目咨詢機(jī)構(gòu)的規(guī)范運行提供了堅實的制度保障，但這些規(guī)定并不完善，實踐中還存在諸多問題，咨詢機(jī)構(gòu)在市場準(zhǔn)入制度、客觀性保障制度、質(zhì)量管理制度、責(zé)任制度與監(jiān)督制度等層面仍存在諸多缺陷。

1.市場準(zhǔn)入制度設(shè)計不完善

PPP項目咨詢服務(wù)作為一個新興產(chǎn)業(yè)，在市場準(zhǔn)入和主體資格方面理應(yīng)放寬要求，以促進(jìn)競爭和創(chuàng)新，引導(dǎo)良好競爭秩序的實現(xiàn)。目前，我國制度體系并未明確對PPP項目咨詢機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入限定條件，但是財政部與全國各地咨詢機(jī)構(gòu)庫的設(shè)置，無形之中又為咨詢機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入設(shè)立了門檻，形式上機(jī)構(gòu)庫可以起到推薦作用，實質(zhì)上其卻為咨詢服務(wù)的選擇限定了范圍。以財政部機(jī)構(gòu)庫為例，《辦法》第六條為咨詢機(jī)構(gòu)入庫設(shè)定了四個條件，必須同時滿足這四個條件才能納入財政部PPP綜合信息平臺，其中第二條為對咨詢機(jī)構(gòu)的業(yè)績要求，要求咨詢機(jī)構(gòu)作為獨立或主要咨詢方，應(yīng)與全國PPP綜合信息平臺項目庫中至少一個項目的政府方簽訂咨詢服務(wù)合同，實質(zhì)性提供PPP咨詢服務(wù)，且項目已進(jìn)入準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行或移交階段。入庫標(biāo)準(zhǔn)雖并非對市場準(zhǔn)入條件的直接規(guī)定，卻對咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場設(shè)定了實際障礙，不利于充分競爭。入庫標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置使得一部分咨詢機(jī)構(gòu)無法進(jìn)入機(jī)構(gòu)庫，也無法依照《辦法》的規(guī)定對其實現(xiàn)統(tǒng)一的規(guī)制與管理，不利于公平競爭。

2.咨詢機(jī)構(gòu)的存在及地位缺乏制度保障

造成咨詢機(jī)構(gòu)存在及其地位缺乏制度性的原因有三點：其一，咨詢機(jī)構(gòu)在PPP項目中的法律地位不明確，導(dǎo)致其在實踐中的功能錯位。PPP項目均為涉及國計民生的重大項目，投資額巨大，牽涉利益眾多，如果沒有嚴(yán)格的法律規(guī)定，勢必會導(dǎo)致決策的片面化和利益化傾向。[4]其二，單向評價制度影響咨詢機(jī)構(gòu)的獨立性。《辦法》創(chuàng)新性地提出在線評價制度，這有利于增強(qiáng)咨詢機(jī)構(gòu)責(zé)任意識，提升其服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)咨詢機(jī)構(gòu)規(guī)范運作，但其在一定程度上也影響到咨詢機(jī)構(gòu)的客觀性。例如，咨詢服務(wù)完成后，委托方有權(quán)對咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價，咨詢機(jī)構(gòu)出于對自身名譽(yù)的考慮會盡可能討好委托方以換取委托方的滿意評價。其三，咨詢機(jī)構(gòu)服務(wù)費用的支付主體、支付流程等缺少制度性規(guī)定。咨詢機(jī)構(gòu)大部分為營利性組織，其最終目的是賺取利潤?！掇k法》第12條指出，政府方選擇咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)符合政府采購相關(guān)規(guī)定。這明確了咨詢服務(wù)應(yīng)當(dāng)由政府方采購，但是對具體項目的采購主體并未規(guī)定。依據(jù)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，咨詢費用應(yīng)當(dāng)納入財政預(yù)算，而實踐中咨詢費用卻大多計入項目前期費用，嚴(yán)重影響咨詢機(jī)構(gòu)的客觀獨立性。

3.責(zé)任制度不完善

PPP咨詢機(jī)構(gòu)作為政府采購咨詢服務(wù)的供應(yīng)商，適用《政府采購法》中關(guān)于供應(yīng)商的責(zé)任規(guī)制?！墩少彿ā穼?yīng)商提供虛假材料、詆毀排擠其他供應(yīng)商、惡意串通、行賄、提前協(xié)商、拒絕監(jiān)督等行為規(guī)定了相應(yīng)的民事責(zé)任、刑事責(zé)任、行政責(zé)任。但是，由于PPP項目合作周期長，具有特殊性，《政府采購法》不能完全解決項目責(zé)任承擔(dān)問題。《辦法》的出臺對咨詢機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量提出了新的要求，但是其規(guī)制范圍并未覆蓋全部PPP項目咨詢機(jī)構(gòu)，其中第十五條規(guī)定的禁止性行為明確約束對象為納入機(jī)構(gòu)庫的咨詢機(jī)構(gòu)，這就使得入庫的機(jī)構(gòu)提供服務(wù)時謹(jǐn)小慎微，步步為營，而未入庫的機(jī)構(gòu)違規(guī)操作卻無所畏懼。同時，《辦法》提出可通過約定績效考核提升服務(wù)質(zhì)量，但是并未具體規(guī)定績效考核制度的考核標(biāo)準(zhǔn)與考核程序，加之采購期限與PPP項目周期不匹配，績效考核制度在實踐中難以操作。另外，《辦法》未規(guī)定咨詢機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，入庫咨詢機(jī)構(gòu)即使違反《辦法》規(guī)定的禁止性行為，僅僅會被踢出咨詢庫，在五年內(nèi)喪失入庫資格，并不影響其繼續(xù)從事PPP項目咨詢服務(wù)的資質(zhì)。財政部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)[2017]50號）雖明確了相關(guān)從業(yè)人員的責(zé)任追究制度，但是規(guī)制的范圍較窄，僅限于地方政府違法舉債融資行為，且可操作性不強(qiáng)。

此外，采購期限與PPP項目服務(wù)周期不匹配，導(dǎo)致咨詢機(jī)構(gòu)難以對咨詢成果負(fù)責(zé)?！蛾P(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)[2017]87號）對政府購買服務(wù)預(yù)算做出了嚴(yán)格限制，規(guī)定“政府購買服務(wù)期限應(yīng)嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃期限內(nèi)”，依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》，中期財政規(guī)劃期限為三年，即政府采購服務(wù)期限為三年，而PPP項目的生命周期多在10～30年之間。咨詢機(jī)構(gòu)可以在三年內(nèi)把相應(yīng)的成果資料提供給政府方，而由咨詢服務(wù)質(zhì)量問題帶來的項目風(fēng)險在項目執(zhí)行階段才會漸漸凸顯，二者在時間上嚴(yán)重不匹配。

4.監(jiān)督制度不完善

對于PPP咨詢機(jī)構(gòu)的監(jiān)督主要是行政監(jiān)督。《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)[2017]50號）首次提出跨部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化了對中介機(jī)構(gòu)違法違規(guī)行為的懲戒力度，有助于增強(qiáng)行政監(jiān)管力度，提升監(jiān)管效率。但是，該文件對于中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督僅限于其舉債融資行為，未及PPP項目整體咨詢領(lǐng)域，且在運行過程中存在行政監(jiān)督人員不足導(dǎo)致監(jiān)督無法覆蓋全部咨詢機(jī)構(gòu)、政府失靈導(dǎo)致監(jiān)督不到位等漏洞。行業(yè)監(jiān)督與社會公眾監(jiān)督可以有效彌補(bǔ)行政監(jiān)督的不足。但目前我國又缺乏PPP咨詢機(jī)構(gòu)的行業(yè)自律機(jī)制，行業(yè)自律組織的具體作用主要體現(xiàn)在促成集體行動以降低企業(yè)交易成本、建立信息共享平臺，擬定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)習(xí)最新法律法規(guī)政策、提升專業(yè)技能、協(xié)調(diào)各方利益等方面。建構(gòu)一種政府、行業(yè)自律組織和企業(yè)三方協(xié)同共進(jìn)的三元推動模式，或可克服二元推動模式的不足，從而破解我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級中政府精力不足、企業(yè)能力不夠等困境。[5]作為用戶和重要干系人的公眾不在PPP合同關(guān)系中，也缺乏參與機(jī)制以保障自身利益。

四、促進(jìn)咨詢機(jī)構(gòu)有序發(fā)展的制度規(guī)制

依據(jù)作用力方向的不同可以把制度規(guī)制分為正向規(guī)制（激勵性規(guī)制）和負(fù)向規(guī)制（約束性規(guī)制），在行業(yè)發(fā)展的不同階段，可采用不同的規(guī)制手段[5]。對于處于初生期的PPP咨詢服務(wù)市場來說，競爭與創(chuàng)新不足現(xiàn)象大量存在，應(yīng)當(dāng)在市場準(zhǔn)入和主體資格領(lǐng)域進(jìn)行激勵性規(guī)制，以增加競爭主體，引導(dǎo)良好競爭秩序的形成。對于初生期的產(chǎn)業(yè)來說，應(yīng)盡量采用寬容的規(guī)制態(tài)度，但在交易行為、強(qiáng)制法的遵守與競爭秩序?qū)用?，?yīng)當(dāng)進(jìn)行約束性規(guī)制，以規(guī)范咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的行為，提升服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)市場更好地運行。激勵性規(guī)制與約束性規(guī)制互相配合、優(yōu)勢互補(bǔ)，能夠為PPP咨詢服務(wù)市場的持續(xù)健康發(fā)展提供良好的制度環(huán)境。

1.完善激勵性規(guī)制，引導(dǎo)良好市場秩序的形成

其一，建立咨詢機(jī)構(gòu)強(qiáng)制入庫制度，增加競爭主體。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，而充分競爭是發(fā)揮市場決定性作用的不二途徑?！掇k法》僅規(guī)定了入庫咨詢機(jī)構(gòu)的禁止性行為、信息公開與單向評價制度，對未入庫咨詢機(jī)構(gòu)若出現(xiàn)禁止性行為應(yīng)當(dāng)如何處理、是否需要進(jìn)行信息公開、能否進(jìn)行單項評價，未作規(guī)定。因此，需要建立咨詢機(jī)構(gòu)強(qiáng)制入庫制度，取消財政部機(jī)構(gòu)庫入庫的業(yè)績要求，只要符合程序要件，即可納入全國PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫，未入庫的咨詢機(jī)構(gòu)不得承接PPP項目咨詢服務(wù)。咨詢機(jī)構(gòu)強(qiáng)制入庫制度的建立，有助于增加競爭主體，為充分競爭奠定基礎(chǔ);有助于規(guī)范所有參與PPP項目的咨詢機(jī)構(gòu)的行為，為公平競爭創(chuàng)造條件。

其二，應(yīng)明確咨詢機(jī)構(gòu)存在的必要性及其存在的地位，保證咨詢服務(wù)客觀中立。增強(qiáng)咨詢機(jī)構(gòu)的客觀性可以從以下三個方面著手。一是明確咨詢機(jī)構(gòu)的法律地位。必須要有制度保障，PPP項目咨詢機(jī)構(gòu)才能發(fā)揮真正的作用。應(yīng)通過具體的制度對PPP項目咨詢服務(wù)進(jìn)行嚴(yán)密的、科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計，進(jìn)一步明確政府部門系統(tǒng)與咨詢系統(tǒng)的職能權(quán)責(zé)，實現(xiàn)合理分工，使咨詢成為PPP項目決策的法定環(huán)節(jié)。二是建立雙向評價制度，平衡PPP項目咨詢服務(wù)采購人與供應(yīng)商之間的關(guān)系。為避免咨詢機(jī)構(gòu)喪失客觀獨立性，違規(guī)迎合委托方，應(yīng)建立雙向評價制度，要求合作雙方對對方行為進(jìn)行滿意度評價并公開相關(guān)信息。雙向評價制度有助于均衡采購人與服務(wù)供應(yīng)商之間的平等合作關(guān)系，形成咨詢參與權(quán)與政府決策權(quán)之間的制衡結(jié)構(gòu)，鞏固咨詢機(jī)構(gòu)的獨立地位;對其他采購人與咨詢機(jī)構(gòu)而言，雙方評價信息的全面公開有助于他們挑選優(yōu)質(zhì)合作對象，推動市場秩序有序發(fā)展;對社會而言，有助于項目規(guī)范推進(jìn)，實現(xiàn)公眾利益。三是明確采購主體，規(guī)范采購流程。在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步明確項目實施機(jī)構(gòu)作為采購主體，使咨詢機(jī)構(gòu)直接對項目負(fù)責(zé)，對社會公眾負(fù)責(zé);進(jìn)一步完善采購流程，制定詳細(xì)周密的工作方案和操作細(xì)則，保證每一個環(huán)節(jié)都按照法定程序進(jìn)行規(guī)范操作，實現(xiàn)公開、公平和公正。

2.完善約束性規(guī)制，提升服務(wù)質(zhì)量

（1）完善績效考核制度

咨詢服務(wù)過程周期長、服務(wù)范圍廣、服務(wù)費用高，需要完善績效考核制度，具體分為以下三個方面。

其一，設(shè)立績效考核指標(biāo)。績效考核指標(biāo)是績效考核制度的基礎(chǔ)，是咨詢機(jī)構(gòu)在服務(wù)過程中應(yīng)當(dāng)重點把控的對象?？冃Э己酥笜?biāo)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)遵循三個原則：一是項目導(dǎo)向原則，即對咨詢機(jī)構(gòu)績效考核目標(biāo)的設(shè)置應(yīng)依據(jù)項目總體目標(biāo)確定，是對項目總體目標(biāo)的分解和細(xì)化;二是可行性原則，即設(shè)立的指標(biāo)必須是具體的、可衡量的和可以實現(xiàn)的;三是靈活性原則，即績效考核指標(biāo)應(yīng)依據(jù)咨詢服務(wù)的不同階段和內(nèi)容進(jìn)行設(shè)定。在不同項目執(zhí)行階段設(shè)置不同的績效考核指標(biāo)，指標(biāo)設(shè)置采用固定指標(biāo)與機(jī)動指標(biāo)相結(jié)合的方式。固定指標(biāo)針對PPP項目共同點進(jìn)行整體設(shè)計，如項目識別論證階段，可設(shè)置財務(wù)測算精準(zhǔn)度、項目管理與技術(shù)的創(chuàng)新性、評估論證的規(guī)范性、項目實施方案可操作性等。機(jī)動指標(biāo)則根據(jù)不同項目類別與每個項目的特殊性進(jìn)行設(shè)計，依據(jù)項目情況進(jìn)行調(diào)整和細(xì)化，如在片區(qū)開發(fā)項目中，項目前期咨詢機(jī)構(gòu)可能會提供整體包裝策劃咨詢方案，機(jī)動指標(biāo)可增加包裝策劃咨詢方案的充分性、可行性等。

其二，規(guī)范績效考核程序。良好的績效考核制度需要規(guī)范的績效考核程序。首先，應(yīng)明確委托方為績效考核主體。委托方作為咨詢服務(wù)的需求方，對項目需求最為了解，同時對咨詢服務(wù)享有監(jiān)督權(quán)，由其作為績效考核主體能夠準(zhǔn)確把握考核指標(biāo)的設(shè)置，提升考核效率。其次，應(yīng)設(shè)立分階段的考核方法，依據(jù)項目服務(wù)內(nèi)容，分別在項目識別階段、準(zhǔn)備階段、采購階段、執(zhí)行階段、移交階段對咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效考核，分階段付費。再次，應(yīng)將績效考核條款納入咨詢服務(wù)協(xié)議，通過合同的形式約定咨詢機(jī)構(gòu)，提升服務(wù)質(zhì)量。最后，應(yīng)將績效考核結(jié)果納入PPP綜合信息庫，將績效考核不達(dá)標(biāo)的咨詢機(jī)構(gòu)清退出咨詢機(jī)構(gòu)庫。規(guī)范的績效考核程序可提升績效考核效率，保障績效考核制度有序推進(jìn)。

其三，績效考核結(jié)果與咨詢服務(wù)費用的支付掛鉤。PPP項目咨詢服務(wù)收費應(yīng)與績效考核掛鉤。收費與工作內(nèi)容、工作量、質(zhì)量責(zé)任對等，實現(xiàn)咨詢服務(wù)按勞取酬、按工作質(zhì)量取酬、按質(zhì)量考核結(jié)果取酬、按社會效益與經(jīng)濟(jì)效益取酬，是調(diào)動PPP咨詢機(jī)構(gòu)積極性的重要手段。[7]咨詢服務(wù)費用依據(jù)政府采購程序，由政府財政支付，根據(jù)項目類別、實施的難易程度，建立與其對應(yīng)的浮動比例收費計算模型，將收費額度與投資建設(shè)管理、運營管理績效直接掛鉤，促使咨詢機(jī)構(gòu)全面履行其職責(zé)與義務(wù)。

（2）完善項目咨詢機(jī)構(gòu)責(zé)任制度

一般來說，人們對較嚴(yán)厲的法律制裁的反應(yīng)是：采取更少會被制裁的行為。[8]完善咨詢機(jī)構(gòu)的責(zé)任制度，有助于咨一般來說，詢機(jī)構(gòu)規(guī)范自身行為，其主要包括以下三個層面。

其一，建立責(zé)任人責(zé)任追究制度。在選定咨詢機(jī)構(gòu)后，首先應(yīng)確定一個咨詢負(fù)責(zé)人，在咨詢機(jī)構(gòu)存續(xù)期間，因咨詢服務(wù)質(zhì)量原因?qū)е嘛L(fēng)險發(fā)生的，咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任;風(fēng)險發(fā)生時咨詢機(jī)構(gòu)不存在的，負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

其二，建立全生命周期咨詢管理制度，增強(qiáng)咨詢機(jī)構(gòu)責(zé)任意識。咨詢機(jī)構(gòu)的服務(wù)期限應(yīng)當(dāng)與項目周期相匹配，使咨詢機(jī)構(gòu)在整個項目推進(jìn)過程中對咨詢結(jié)果負(fù)責(zé)，對項目負(fù)責(zé)。

其三，規(guī)范信息披露責(zé)任。在知識經(jīng)濟(jì)時代，聲譽(yù)已被看作是企業(yè)最重要的無形資產(chǎn)，是企業(yè)軟實力的重要標(biāo)志，好的聲譽(yù)能夠使企業(yè)具有競爭優(yōu)勢。[9]應(yīng)對咨詢機(jī)構(gòu)相關(guān)信息公開情況進(jìn)行定期考核，將信息公開考核結(jié)果在PPP綜合信息平臺進(jìn)行公示。信息公開不到位的咨詢機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)會受到嚴(yán)重影響，情節(jié)嚴(yán)重者將被列入黑名單，五年內(nèi)不得申報入庫。

（3）完善監(jiān)督制度，推進(jìn)項目規(guī)范運行

咨詢機(jī)構(gòu)的有序發(fā)展離不開有效的監(jiān)督，需要從行業(yè)監(jiān)督和社會監(jiān)督兩個層面，完善監(jiān)督制度，促進(jìn)咨詢服務(wù)市場良好運行。

一應(yīng)完善行業(yè)監(jiān)督制度。咨詢機(jī)構(gòu)的發(fā)展需要權(quán)威行業(yè)組織通過明確的規(guī)范要求、定期的考評和不定期的監(jiān)督來落實。PPP的可持續(xù)發(fā)展對咨詢服務(wù)質(zhì)量提出了更高要求，設(shè)立行業(yè)自律組織，建立咨詢機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和考評機(jī)制，能夠提高會員的職業(yè)道德和專業(yè)水準(zhǔn)，改善咨詢服務(wù)的整體地位，進(jìn)而促進(jìn)PPP模式健康、可持續(xù)地發(fā)展。

二應(yīng)完善公眾監(jiān)督制度。PPP項目的最終目的是為公眾更好地提供公共物品，實現(xiàn)公共利益，推動供給側(cè)改革目標(biāo)的有效實現(xiàn)。而咨詢服務(wù)質(zhì)量會直接影響PPP項目最終目標(biāo)的實現(xiàn)程度，作為消費者，公眾必須參與到監(jiān)督過程中。完善公眾監(jiān)督制度包括以下三點：一是完善公眾監(jiān)督程序，明確舉報信息受理部門，規(guī)定受理部門在收到舉報信息后的處理情況反饋制度與舉報人信息保護(hù)制度，規(guī)范公眾參與監(jiān)督的程序，防止各行政部門“踢皮球”。二是增強(qiáng)公眾參與監(jiān)督意識。項目的良好推進(jìn)關(guān)系到公眾切身利益，明晰咨詢機(jī)構(gòu)服務(wù)在項目推進(jìn)過程中的重要作用，有助于提升公眾參與監(jiān)督的積極性。三是建立公眾參與監(jiān)督的獎勵制度。對參與監(jiān)督過程中表現(xiàn)優(yōu)異的公眾進(jìn)行表彰，能夠有效鼓勵公眾積極參與、主動參與。

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