丁鵬

摘 要：隨著社會主義市場化經(jīng)濟體制的深入發(fā)展，政策制定與政策實施領(lǐng)域的實踐越發(fā)完善，但在某些行業(yè)也存在政策實施效果與政策目標背離的現(xiàn)象。本文以聚氯乙烯產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程為例，分析聚氯乙烯產(chǎn)業(yè)在經(jīng)歷不同政策背景后所涌現(xiàn)出的各種問題。本文觀點：要想最大程度的惠及各類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府在貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策的制定與實施方面需要更加充分地協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵字：貿(mào)易政策;產(chǎn)業(yè)政策;政策協(xié)調(diào);聚氯乙烯

在自由貿(mào)易機制不斷發(fā)展壯大的今天，世界各國都從中享受到了豐厚的回報。但部分國家肆無忌憚的傾銷行為也給他國產(chǎn)業(yè)造成了不可估量的傷害，如中國在加入WTO以后，其不斷擴大的貿(mào)易往來招致他國頻繁的傾銷行為。截止2018年年底，按照WTO涉案方“一國一起”的計算方法，累計對外發(fā)起反傾銷反補貼調(diào)查290起。本文結(jié)合《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》以及《外商投資指導(dǎo)目錄》等產(chǎn)業(yè)政策共同實施的背景下，對聚氯乙烯行業(yè)面臨的影響進行討論，分析國內(nèi)聚氯乙烯產(chǎn)業(yè)在弱勢狀態(tài)下緣何出現(xiàn)跨越式發(fā)展進而深陷產(chǎn)能過剩的泥潭。最后，本文對行業(yè)存在的問題以及政策協(xié)調(diào)的對策提出看法。

一、聚氯乙烯產(chǎn)品簡介及產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程

（一）聚氯乙烯產(chǎn)品簡介

聚氯乙烯是一種重要的有機高分子材料，英文名為Polyvinyl chloride（簡稱PVC）。聚氯乙烯的主要生產(chǎn)流程主要分為兩類，一類稱為電石法，一類稱為乙烯法。聚氯乙烯的生產(chǎn)始于新中國成立初期的50年代，而后經(jīng)歷了半個多世紀的發(fā)展，現(xiàn)如今已成為化工行業(yè)重要的組成部分。聚氯乙烯的需求主要來源于建筑行業(yè)，建筑行業(yè)對聚氯乙烯的需求量占比超過60%。除基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要之外，居民住宅需求的擴張以及持續(xù)的工業(yè)化進程也極大的消耗了聚氯乙烯產(chǎn)品。

（二）起始階段：擴大生產(chǎn)時期與對外反傾銷

隨著改革開放的大幕拉開，國內(nèi)經(jīng)濟建設(shè)進入了騰飛階段，隨著建設(shè)步伐急速加快，對塑料制品的需求也不斷旺盛，尤其是國家開始提倡“以塑代木、以塑代鋼”的綠色發(fā)展理念，更是拉動了塑料工業(yè)的迅猛式發(fā)展，之后便出現(xiàn)了聚氯乙烯行業(yè)面臨的一系列問題——國內(nèi)廠商供給不足、對外依賴度的居高不下、市場依賴國外進口。1996年至2002年期間，國內(nèi)聚氯乙烯產(chǎn)品的自給率低于70%。同時期的國外企業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?yīng)顯著，技術(shù)成熟度高，出口到中國的產(chǎn)品價格低廉，具有很強的競爭力。而本土廠商工藝成熟度低，產(chǎn)量規(guī)模小，出廠價相比進口價格不具優(yōu)勢，產(chǎn)品價格長期維持低位，這對于尚處“幼稚”的行業(yè)來說，是一種致命的打擊。進入21世紀后，中國正式加入WTO，大幅下調(diào)進口關(guān)稅，對外貿(mào)易總量迅速攀升。受此影響，聚氯乙烯產(chǎn)品進口總量逐步擴大，國內(nèi)生產(chǎn)廠家感受到了前所未有的壓力。2003年，國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會決定對聚氯乙烯產(chǎn)品征收反傾銷稅，實施期限自2003年9月29日起5年，稅率區(qū)間為6%-84%。從此，聚氯乙烯產(chǎn)業(yè)進入貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策雙重保護階段。

（三）轉(zhuǎn)變階段：產(chǎn)能過剩與貿(mào)易摩擦

受產(chǎn)品價格走高的影響，國內(nèi)生產(chǎn)廠商開始大幅擴充產(chǎn)能，各地區(qū)加速上馬各類生產(chǎn)項目。此外1998年版和2000年版的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》中將大型合成樹脂以及乙烯氧氯化法制聚氯乙烯列入鼓勵類項目。2005年版的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》將20噸/年及以上的氧氯化法制聚氯乙烯列入鼓勵類。將20萬噸/年一下的氧氯化法制聚氯乙烯和12萬噸/年以下的電石法聚氯乙烯裝置列入限制類。自2003年起到2007年，聚氯乙烯行業(yè)產(chǎn)能年均增長率超過20%，其中，2005年產(chǎn)能增長率高達46.4%。到2006年年底，國內(nèi)聚氯乙烯產(chǎn)能已高達1158萬噸之多，電石法所占比例上升到70%以上，而乙烯法所占比例下降到30%以下。在高額利潤的驅(qū)使下，相應(yīng)企業(yè)失去了對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長遠規(guī)劃，對其他企業(yè)和總量信息了解不足，導(dǎo)致固定投資出現(xiàn)“潮涌”現(xiàn)象。各地區(qū)企業(yè)選擇盲目擴張，出現(xiàn)了一批技術(shù)差、規(guī)模小、環(huán)保不達標的廠商，這便為后期的產(chǎn)能過剩埋下隱患。到2006年年底，國內(nèi)聚氯乙烯市場風(fēng)云突變，價格急轉(zhuǎn)下調(diào)。當(dāng)政策制定者意識到行業(yè)高速發(fā)展形成產(chǎn)能過剩之時，聚氯乙烯行業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)嚴重的產(chǎn)能過剩危機，并選擇將過剩產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到國外。2004年以前，中國每年出口的聚氯乙烯產(chǎn)品總量低于3萬噸，占比當(dāng)年產(chǎn)量不到1%。2004年起，聚氯乙烯出口出現(xiàn)飛躍式增長，2005年，出口數(shù)量僅有11.86萬噸，到2007年，便躍升至71.04萬噸，增長幅度高達498.9%。然而，出口數(shù)量激增的背后，不是世界市場需求大幅增長，而是廠商為緩解企業(yè)的過剩產(chǎn)能，出口他國，便造成了貿(mào)易摩擦。從2006年起我國出口的聚氯乙烯產(chǎn)品遭受多國的反傾銷調(diào)查。調(diào)查情況如表1。

二、聚氯乙烯行業(yè)發(fā)展過程中涌現(xiàn)出的問題

（一）行業(yè)周期換擋過快

1998年國家出臺《當(dāng)前國家重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄》，聚氯乙烯行業(yè)迎來高速發(fā)展的春天，在國內(nèi)產(chǎn)量供不應(yīng)求、急需進口的情況下，國內(nèi)氯堿企業(yè)分分上馬聚氯乙烯建設(shè)項目。2002年，我國企業(yè)對外提出反傾銷訴訟，終裁認定來自日本、韓國、美國、中國臺灣等地區(qū)的聚氯乙烯產(chǎn)品存在傾銷。2003年起，聚氯乙烯產(chǎn)品大幅漲價，行業(yè)存在巨大利潤空間，各地投資分分上馬，新建、擴建大批項目。產(chǎn)能增長率長期維持20%以上高位，產(chǎn)量從2001年的308.8萬噸躍升至2007年的971.7萬噸，漲幅高達214.6%。在高亢的投資熱潮背后，是逐年遞減的產(chǎn)能利用率。數(shù)據(jù)顯示，從2003年起，產(chǎn)能利用率逐漸下降，到2008年僅有56%，距2003年的82%利用率減少26%。在《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》指引下，我國中西部地區(qū)將氯堿產(chǎn)業(yè)列入招商引資項目，以改善地方經(jīng)濟，創(chuàng)造稅收。單純的產(chǎn)能擴張和簡單的運營模式復(fù)制，使行業(yè)在高速發(fā)展之后，面臨同質(zhì)化產(chǎn)品競爭加劇、低端產(chǎn)品占比過大、產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性過剩等一系列問題。從國際上對產(chǎn)能過剩的判定標準來看，低于80%的產(chǎn)能利用率即可歸類為產(chǎn)能過剩，而我國聚氯乙烯產(chǎn)業(yè)從2006年起，常年低于70%，2012年，行業(yè)平均開工率僅有56%，市場價格觸及企業(yè)平均生產(chǎn)成本，部分企業(yè)選擇完全停產(chǎn)。至此，產(chǎn)業(yè)面貌已經(jīng)從21世紀初的弱勢狀態(tài)轉(zhuǎn)入激化競爭的態(tài)勢，而這種轉(zhuǎn)變僅僅3年便完全實現(xiàn)。

（二）產(chǎn)業(yè)政策削弱貿(mào)易政策的保護力度

貿(mào)易政策中的反傾銷行為，是進口國政府本著保護本國產(chǎn)業(yè)安全為宗旨，對他國實施的有損或威脅本國產(chǎn)業(yè)的行為的反制，其目的是救濟本土產(chǎn)業(yè)免遭外部沖擊。然而，在對外征收反傾銷稅的同時，作為產(chǎn)業(yè)政策的《外商投資指導(dǎo)目錄》，將聚氯乙烯生產(chǎn)加工納入鼓勵類項目，這無疑給原本已被限制的企業(yè)換了一種身份再次進入本國市場。2002年，被征收10%反傾銷稅的臺灣塑膠工業(yè)股份有限公司在寧波成立臺塑工業(yè)（寧波）有限公司。2003 年，被征12%反傾銷稅的臺灣華夏海灣股份有限公司率先在我國寧波動工建設(shè)聚氯乙烯裝置，年產(chǎn)超 30 萬噸， 2005年，被征6%反傾銷稅的韓國 LG 化學(xué)公司在天津開展聚氯乙烯原料合資項目，總投資3億美元。2006年底，日本東曹在廣東建設(shè)年產(chǎn)22萬噸的聚氯乙烯生產(chǎn)項目。三大涉案方中國臺灣、日本、韓國等，憑借有利的技術(shù)和資金優(yōu)勢不斷加大對國內(nèi)涉案產(chǎn)業(yè)的投資力度，一方面將原本通過貨物貿(mào)易形式出口到中國的聚氯乙烯產(chǎn)品直接在中國生產(chǎn)，繞開了高成本、程序繁瑣的反傾銷調(diào)查。另一方面利用我國廉價的勞動成本，給加工貿(mào)易帶來了極大的利潤空間。外資引進在提高聚氯乙烯產(chǎn)能、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，也形成技術(shù)和市場方面的壟斷勢力，迫使國內(nèi)企業(yè)迎接價格和產(chǎn)品質(zhì)量兩個維度的競爭，從而削弱反傾銷對聚氯乙烯的保護效果，再次導(dǎo)致生產(chǎn)技術(shù)和規(guī)模不具競爭優(yōu)勢的本國聚氯乙烯企業(yè)陷入被動局面。

（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分散，低效產(chǎn)能占比過高

數(shù)據(jù)顯示，2006年我國山東、山西、內(nèi)蒙古等26個省區(qū)共建有92家聚氯乙烯生產(chǎn)廠，其中10萬至20萬噸及20萬噸以上產(chǎn)能占比分別為32%、35%。生產(chǎn)規(guī)模偏小，低水平重復(fù)建設(shè)問題嚴重，競爭力低下。國內(nèi)總產(chǎn)能超過1000萬噸，但是產(chǎn)能超過30萬噸的企業(yè)屈指可數(shù)。該年度我國聚氯乙烯實際產(chǎn)量為864.1萬噸，同比增幅高達29.3%。其中，采用乙烯法生產(chǎn)工藝的產(chǎn)量為239.76萬噸，占總產(chǎn)量的27.7%;電石法原料路線的產(chǎn)量為624.3萬噸，占比為72.3%。2006年新增的157萬噸聚氯乙烯產(chǎn)量中，采用電石法工藝生產(chǎn)的產(chǎn)品占比高達95%，共計150萬噸。反觀全球，約90%以上的聚氯乙烯已采用乙烯法工藝。電石法生產(chǎn)聚氯乙烯不僅帶來嚴重的環(huán)境污染、巨大的能源消耗，還因電石法聚氯乙烯質(zhì)量較低，不能用于生產(chǎn)高檔型材原料，只能用于中低檔型材和管材等制品原料，約束了行業(yè)擴展的空間。政策支持聚氯乙烯產(chǎn)業(yè)發(fā)展，卻忽視產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的引導(dǎo)，使得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)處于低端鎖定，電石法生產(chǎn)設(shè)備占比高達65%，而具有長遠發(fā)展價值的乙烯法企業(yè)僅有不到35%的領(lǐng)地。因電石法的過度擴張，市場出現(xiàn)價格大幅走低的現(xiàn)象，此外國際油價不斷高漲，不具備規(guī)模優(yōu)勢的企業(yè)出現(xiàn)嚴重虧損，有能力投產(chǎn)乙烯法的企業(yè)僅剩下行業(yè)內(nèi)的龍頭企業(yè)。

三、建議與對策

（一）政策制定需要各部門共同協(xié)商

中國的貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策由商務(wù)部和發(fā)改委各自制定，制定標準與目標均存在異同，產(chǎn)業(yè)政策主要依據(jù)當(dāng)下國家宏觀經(jīng)濟環(huán)境，有針對的引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。而貿(mào)易政策主要表現(xiàn)為對外貿(mào)活動制定管理的方針和原則。從聚氯乙烯產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑來看，作為反傾銷的貿(mào)易政策疊加了鼓勵行業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策之后，對行業(yè)形成了雙重呵護，這直接誘發(fā)企業(yè)投資“潮涌”現(xiàn)象。從這一現(xiàn)象著手，本文認為，作為后繼出現(xiàn)的政策措施應(yīng)充分考慮已有的政策影響，要科學(xué)度量政策影響力度，避免片面決策引起不良后果。如在考慮他國傾銷行為造成低價侵害之外，還應(yīng)考慮本國企業(yè)一旦得到保護可能出現(xiàn)非理性投資行為。因此，在正式確立反傾銷稅率之前，應(yīng)與產(chǎn)業(yè)政策的制定者共同商討市場主體可能形成的投資預(yù)期，應(yīng)設(shè)置一個既有效減少傾銷損害，又不至于為國內(nèi)廠商提供過高的利潤空間的保護稅率。

（二）政策實施階段要動態(tài)考察產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑

行業(yè)景氣度的轉(zhuǎn)變不是一蹴而就的，行業(yè)生命周期的轉(zhuǎn)變有其演變的規(guī)律。以聚氯乙烯為例，在2003年對外征收反傾銷稅起，行業(yè)的擴張便如火如荼，每年的產(chǎn)能擴張率超過需求增長率。當(dāng)一個行業(yè)產(chǎn)能有超過市場需求的傾向時，保護性政策便需要及時調(diào)整，避免企業(yè)不受限制的擴張行為。如果說產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策各自根本性目的是增強產(chǎn)業(yè)競爭力，推動經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的話，那么，受扶持的產(chǎn)業(yè)在出現(xiàn)經(jīng)營性競爭激化的局面后，便不能繼續(xù)放任產(chǎn)業(yè)無序的擴張。國際上以產(chǎn)能利用率是否低于80%為界，判定產(chǎn)業(yè)是否存在產(chǎn)能過剩。結(jié)合我國國情，本文認為當(dāng)某行業(yè)在基于政策保護后出現(xiàn)供給層面的單方面擴張情形，在產(chǎn)能利用率接近或低于80%這一界限時，就需要留心今后可能的惡化趨勢。實際情形顯示，多數(shù)行業(yè)在出現(xiàn)產(chǎn)能利用率下降的趨勢初期都未引起政策層面的足夠關(guān)注，當(dāng)出現(xiàn)行業(yè)危機時才出臺各類準入規(guī)范，這種事后補救行為無益于中長期的穩(wěn)定發(fā)展。因此，作為宏觀管控的政府部門，需要及時留意行業(yè)投資熱度，適當(dāng)降溫才是行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的長遠之策。

（三）企業(yè)決策需要更多理性

從企業(yè)角度看問題，就不難理解造成產(chǎn)能過剩的原因。企業(yè)決策者在嗅到行業(yè)存在利潤空間的時候，會立馬做出投資決策。當(dāng)市場中的每一位決策者都感受到行業(yè)的春天到來之時，便會快馬加鞭，加速行業(yè)演變的進度。這背后是因為作為企業(yè)決策者缺乏對行業(yè)整體投資情形的準確判斷，對未來收益情況的過高預(yù)期導(dǎo)致每位企業(yè)主很難放棄觸手可得市場利潤。以聚氯乙烯為例，早在對外反傾銷之前，國家便出臺多項產(chǎn)業(yè)政策支持聚氯乙烯發(fā)展，就這一時期來看，行業(yè)的發(fā)展明顯處于一種按部就班的節(jié)奏，因為此時市場受制于國外更低的價格競爭。市場中僅有部分有長遠規(guī)劃的企業(yè)在此時擴建生產(chǎn)，但當(dāng)更大政策利好來臨時，市場價格迅速走高，原本沒有擴建計劃的企業(yè)看到未來巨額的利潤回報，大舉投資辦廠，有序的供給格局被打破，結(jié)局是數(shù)年之后，部分工廠幾乎處于停工狀態(tài)，高額的停工成本加劇企業(yè)的破產(chǎn)。因此作為企業(yè)的決策者，在做投資之前更應(yīng)當(dāng)保持充分的理性，要對市場需求能力做出準確的判斷。及時觀察市場格局的變化，留意產(chǎn)品價格波動背后的經(jīng)濟原因，充分調(diào)研產(chǎn)業(yè)內(nèi)市場結(jié)構(gòu)，避開錯開密集投資的高發(fā)期。在選擇投資項目時，應(yīng)避開市場單一，同質(zhì)化嚴重的品種，將視線轉(zhuǎn)向差異化、有特定需求市場的細分領(lǐng)域。此外，對于以犧牲環(huán)境換取利潤的行為要及時制止，只有將心思放在主營業(yè)務(wù)的創(chuàng)新上，才能在市場的巨浪中波瀾不驚。

（四）化解產(chǎn)能過剩問題亟待合理的對策

各行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩情形時往往會表現(xiàn)出一定的共性，如低效產(chǎn)能占比過量，落后產(chǎn)能得不到淘汰。以聚氯乙烯行業(yè)為例，2006年，產(chǎn)能超過20噸/年的企業(yè)的總生產(chǎn)能力占比行業(yè)總體生產(chǎn)能力僅為35%。而國際前五的生產(chǎn)企業(yè)年產(chǎn)能超過100萬噸，相比之下，我國的聚氯乙烯企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模過小，產(chǎn)能集中度過低，這正是聚氯乙烯行業(yè)所面臨的棘手的問題。因此，如何淘汰落后產(chǎn)能，如何擴大企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模成為解決產(chǎn)能過剩問題的突出重點。本文作者認為，若能夠建立有效的激勵機制，將化解產(chǎn)能過剩問題的完成情況納入地方政府的政績考核，或者是將各地區(qū)企業(yè)能耗、排污等情況納入政府考核環(huán)節(jié)，那么地方政府會表現(xiàn)出極高的熱情來化解低效落后的產(chǎn)能。此外，我們還可以借鑒日本的產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗，如在聚氯乙烯行業(yè)協(xié)會中設(shè)立“企業(yè)退出補償基金”，由行業(yè)內(nèi)部會員企業(yè)集體出資對退出企業(yè)進行補償，以改善企業(yè)所面臨的短期壓力，從而有效增強企業(yè)主解決落后產(chǎn)能問題的決心。

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