地方立法升級“控?zé)煛?/h1>
2019-06-22 01:02劉峣莫南
浙江人大 2019年3期
劉峣 莫南
近段時間以來，杭州、西安等地通過修訂條例或出臺辦法，限制公共場所區(qū)域的吸煙行為，甚至將電子煙也納入控?zé)煼秶?。不過，更多的聲音是，控?zé)熈畈粩嗌墸珖?yán)法更需“落地”。
2019年1月1日，杭州實施新版“控?zé)熈睢?，?guī)定室內(nèi)公共場所、室內(nèi)工作場所、公共交通工具內(nèi)全面禁煙。同時，明確將電子煙納入控?zé)煼秶?/p>
此前不久，又一個城市加入嚴(yán)格控?zé)煛瓣嚑I”。2018年11月1日，《西安市控制吸煙管理辦法》正式施行。該辦法規(guī)定，室內(nèi)公共場所、公共交通工具及部分公共場所的室外區(qū)域全面禁煙。
不難發(fā)現(xiàn)，近年來我國城市控?zé)煹牧⒎ú椒ゼ涌?，多地陸續(xù)修訂或出臺控?zé)熣?，限制公共場所等區(qū)域的吸煙行為。盡管在立法層面舉措不斷升級，但在實施過程中，城市的“煙火”依然難以完全熄滅。如何彌補監(jiān)管空白、完善戒煙服務(wù)，仍考驗城市管理者的智慧。
多城控?zé)?成效顯著
2019年1月初，位于北京王府井步行街的一個類似露天咖啡座的開放吸煙區(qū)，吸引了媒體的關(guān)注。
該開放吸煙區(qū)面積足有70平方米，是一家公司為宣傳“共享吸煙室”理念而設(shè)立。北京市控?zé)焻f(xié)會組織專家對此進行實地調(diào)查，于2019年1月6日作出回應(yīng)稱，吸煙區(qū)明顯違背《北京市控制吸煙條例》，并涉嫌誤導(dǎo)青少年，應(yīng)該取締。1月11日上午，上述吸煙區(qū)被拆除。
近年來，多個城市出臺措施，加強公共場所吸煙行為管控。
西安出臺的控?zé)熮k法，除了明確對吸煙當(dāng)事人施以處罰外，還對相關(guān)場所一方的管理者規(guī)定了勸阻義務(wù)。對不聽勸阻的吸煙者，要求其離開該場所;對不聽勸阻且不離開該場所的，應(yīng)當(dāng)固定相關(guān)證據(jù)并向有關(guān)行政管理部門舉報;對不聽勸阻并擾亂公共秩序的，向公安機關(guān)報案。
杭州也升級了城市控?zé)煑l例，從2019年起，杭州公共場所控制吸煙將擴大到全市范圍。
事實上，城市控?zé)熞巡皇切赂拍詈托屡e措。早在2003年，中國就簽署了《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》，要求所有的室內(nèi)公共場所和工作場所全面無煙。而“公共場所禁煙”也已納入我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及“健康中國2030”規(guī)劃綱要。目前，包括北京、上海、深圳、青島等在內(nèi)的約20個城市出臺了公共場所禁止吸煙的地方性法規(guī)，重慶、張家口等城市也將公共場所全面禁煙納入了立法計劃。
如今，營造無煙環(huán)境已成為社會期待。一方面，煙草對吸煙者有害。世界衛(wèi)生組織的報告顯示，煙草制品的使用與中風(fēng)等心腦血管疾病之間存在重要關(guān)聯(lián)，是全球非傳染性疾病致死的主因之一。另一方面，二手煙暴露也給包括婦女、兒童在內(nèi)的人群造成傷害。研究顯示，即便設(shè)立吸煙室和通風(fēng)系統(tǒng)等措施也無法減少二手煙暴露。
從已經(jīng)實施控?zé)煼ㄒ?guī)的城市來看，公共場所禁煙成效顯著。2015年，北京市施行“史上最嚴(yán)控?zé)熈睢保凇皫ы敗焙汀皫w”的室內(nèi)公共場所全面禁煙。據(jù)北京市健康促進工作委員會辦公室發(fā)布的消息顯示，控?zé)?年后，北京市成人吸煙率為22.3%，吸煙人群減少約20萬人。在場所方面，醫(yī)療機構(gòu)、學(xué)校和賓館的禁煙率最高。
陜西省社會科學(xué)院政治與法律研究所所長郭興全認(rèn)為，強制在公共場所禁煙，壓縮吸煙空間，能夠提高公眾對吸煙危害的認(rèn)識，有益公眾健康，同時也是城市文明程度提升的新要求和重要指標(biāo)。
監(jiān)管缺失 措施“打折”
雖然嚴(yán)格控?zé)熉涞搅恕凹埫妗保嬲涞健白爝叀?、落實到監(jiān)管層面，依然任重道遠(yuǎn)。
對于控?zé)煛⒔麩熍e措，仍有不少煙民不以為意，不理解、不支持，在看不見的角落繼續(xù)“吞云吐霧”。目前，在很多控?zé)煶鞘兄?，仍存在著吸煙難控、難禁的現(xiàn)象，車站、餐館包間等區(qū)域成為隱蔽的吸煙場所。
北京市控?zé)焻f(xié)會的數(shù)據(jù)顯示，僅從2017年11月到2018年1月的3個月間，“無煙北京”微信公眾號就收到群眾對違法吸煙行為投訴舉報3920件，其中寫字樓占比達(dá)到43.4%。
監(jiān)管層面的缺失，是制約控?zé)熜Ч闹匾?。有業(yè)內(nèi)人士指出，一些公共場所，尤其是娛樂場所和休閑服務(wù)場所，出于經(jīng)濟利益考慮，縱容場所內(nèi)的吸煙行為;相關(guān)執(zhí)法部門也存在職責(zé)不清、人員不足等問題。
此前，青島市相關(guān)部門在總結(jié)控?zé)?年來的工作時提出，控?zé)焾?zhí)法存在多部門分頭監(jiān)管、“九龍治水”的問題，部分部門只有監(jiān)督管理權(quán)，沒有執(zhí)法權(quán)。雖然控?zé)煶晒捎^，但幾年來執(zhí)法部門對違法現(xiàn)象開出的罰單寥寥無幾。
即便是“最嚴(yán)”的控?zé)煼ㄒ?guī)，也存在妥協(xié)和“打折”現(xiàn)象。例如，西安的控?zé)熮k法規(guī)定，對于違反規(guī)定在禁煙場所吸煙的吸煙者給予警告，并處10元罰款。對此，不少專家和民眾認(rèn)為處罰標(biāo)準(zhǔn)偏低。此外，有的城市仍試圖給公共場所控?zé)熈簟翱谧印?，允許娛樂場所、機關(guān)事業(yè)單位等區(qū)域設(shè)置吸煙室。
2018年6月，被稱為“公共場所無煙訴訟第一案”的案件引發(fā)輿論關(guān)注。大學(xué)生小李在乘坐列車時遭遇吸煙區(qū)的二手煙，向多部門投訴無果后，將運營該趟列車的哈爾濱鐵路局訴至法院。最終法院判決要求在相關(guān)列車上拆除煙具，取消吸煙區(qū)。
中國控?zé)焻f(xié)會副會長支修益表示，雖然中國控?zé)熉募s取得了不少成績，但是要實現(xiàn)到2030年將15歲以上人群吸煙率降低到20%的目標(biāo)，還需要各有關(guān)方面的共同努力。
另一個出現(xiàn)的新情況是，近年來新型煙草產(chǎn)品電子煙發(fā)展勢頭迅猛，而監(jiān)管卻是盲區(qū)。
曾任中國疾病預(yù)防控制中心控?zé)熮k主任的姜垣在接受媒體采訪時表示，傳統(tǒng)煙草里所含的有害物質(zhì)有200多種，煙草在燃燒過程中會把這些有害物質(zhì)釋放出來。盡管加熱不燃燒的電子煙在一定程度上減少了有害物質(zhì)的釋放，但還是會釋放出有害物質(zhì)，未成年人使用這種電子煙同樣會危害健康。
深圳市控?zé)焻f(xié)會副秘書長熊靜帆表示，通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，青少年是電子煙主要營銷對象之一，一旦未成年人吸電子煙成癮也會促使他們吸食普通卷煙。因為尼古丁的成癮性，對未成年人的身心發(fā)育及健康會造成危害?！笆佬l(wèi)組織發(fā)布的報告中顯示，目前沒有充分證據(jù)證明吸電子煙可以戒煙”。
目前，除了民航、地鐵等對電子煙明確作出限制外，大多數(shù)公共場所仍是模糊地帶。2018年10月，北京市發(fā)布的控?zé)熀诎耧@示，公眾對電子煙等新型煙草類型的投訴不斷。
協(xié)調(diào)執(zhí)法 創(chuàng)新管理
面對控?zé)煴O(jiān)管過程中的難題，各地也在進行探索。
杭州在最新的控?zé)煑l例中，改變了原本衛(wèi)生行政部門一家負(fù)責(zé)控?zé)煴O(jiān)管的模式，規(guī)定教育、文化、旅游、體育、交通運輸、公安機關(guān)等多部門在各自行業(yè)或者領(lǐng)域內(nèi)實施控制吸煙的監(jiān)督管理工作。目前，上海、深圳等地均采取多部門執(zhí)法，以解決執(zhí)法力量不足問題。
對此，有專家指出，控?zé)煼ㄒ?guī)的實施離不開多部門聯(lián)合，但同樣需要一個協(xié)調(diào)機制，建立起執(zhí)法責(zé)任制，讓社會充分了解控?zé)焾?zhí)法情況。
對于違法吸煙者的懲戒“升級”同樣是重要手段。北京市衛(wèi)計委日前表示，除了對被查處的單位和個人進行曝光外，還將把違法吸煙行為納入信用信息檔案，以達(dá)到聯(lián)合懲戒的目標(biāo)。
此外，“新煙種”的出現(xiàn)給監(jiān)管帶來了更大的挑戰(zhàn)。
不少業(yè)內(nèi)人士呼吁，電子煙完全符合煙草制品的特征，應(yīng)盡快納入監(jiān)管范圍之內(nèi)。此前，香港宣布全面禁止電子煙的進口和銷售;深圳也提出，將禁止電子煙的相關(guān)條款納入修訂的控?zé)煑l例;北京市衛(wèi)生和計劃生育監(jiān)督所表示，將加強電子煙危害及管理模式的研究，探索公共場所禁止使用電子煙的可行性，為電子煙的管理提供相關(guān)依據(jù)。
“電子煙是新問題，會造成立法滯后、監(jiān)管缺失等問題。由于無法可依，但又切實存在，就會形成公眾投訴、監(jiān)管無奈的局面?！敝袊刂莆鼰焻f(xié)會公益法律專家委員會主任委員王振宇表示，杭州將電子煙等新型煙草納入控?zé)煼秶?，是領(lǐng)先之舉，在全國具有推廣意義。
在執(zhí)法上，與吸普通煙草相比，對吸電子煙的監(jiān)管有何難度？
杭州市疾控中心副主任丁華表示，杭州新版控?zé)煑l例實施以后，電子煙管控的難度在于，電子煙更新?lián)Q代快，不斷出現(xiàn)的新產(chǎn)品導(dǎo)致認(rèn)定難度大。因為認(rèn)識上的誤區(qū)，煙民與執(zhí)法人員可能發(fā)生矛盾和爭執(zhí)。因此，在常規(guī)執(zhí)法管控的基礎(chǔ)上，要加強健康宣教，向群眾宣傳電子煙的危害，扭轉(zhuǎn)人們對電子煙認(rèn)識的誤區(qū)。
不過，在姜垣看來，推動將電子煙納入控?zé)煼秶?，不會遇到?zhí)行難的問題?！翱?zé)熆梢宰龅剑瑸槭裁纯仉娮訜熥霾坏侥?？從全國調(diào)查來看，使用電子煙的人數(shù)占0.5%，人數(shù)并不多，落實起來應(yīng)該不會很難。電子煙的危害是逐漸顯現(xiàn)的問題，很多地方在今后的監(jiān)管和立法中要考慮到這一點。”姜垣說。
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劉峣 莫南
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2019年1月1日，杭州實施新版“控?zé)熈睢?，?guī)定室內(nèi)公共場所、室內(nèi)工作場所、公共交通工具內(nèi)全面禁煙。同時，明確將電子煙納入控?zé)煼秶?/p>
此前不久，又一個城市加入嚴(yán)格控?zé)煛瓣嚑I”。2018年11月1日，《西安市控制吸煙管理辦法》正式施行。該辦法規(guī)定，室內(nèi)公共場所、公共交通工具及部分公共場所的室外區(qū)域全面禁煙。
不難發(fā)現(xiàn)，近年來我國城市控?zé)煹牧⒎ú椒ゼ涌?，多地陸續(xù)修訂或出臺控?zé)熣?，限制公共場所等區(qū)域的吸煙行為。盡管在立法層面舉措不斷升級，但在實施過程中，城市的“煙火”依然難以完全熄滅。如何彌補監(jiān)管空白、完善戒煙服務(wù)，仍考驗城市管理者的智慧。
多城控?zé)?成效顯著
2019年1月初，位于北京王府井步行街的一個類似露天咖啡座的開放吸煙區(qū)，吸引了媒體的關(guān)注。
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近年來，多個城市出臺措施，加強公共場所吸煙行為管控。
西安出臺的控?zé)熮k法，除了明確對吸煙當(dāng)事人施以處罰外，還對相關(guān)場所一方的管理者規(guī)定了勸阻義務(wù)。對不聽勸阻的吸煙者，要求其離開該場所;對不聽勸阻且不離開該場所的，應(yīng)當(dāng)固定相關(guān)證據(jù)并向有關(guān)行政管理部門舉報;對不聽勸阻并擾亂公共秩序的，向公安機關(guān)報案。
杭州也升級了城市控?zé)煑l例，從2019年起，杭州公共場所控制吸煙將擴大到全市范圍。
事實上，城市控?zé)熞巡皇切赂拍詈托屡e措。早在2003年，中國就簽署了《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》，要求所有的室內(nèi)公共場所和工作場所全面無煙。而“公共場所禁煙”也已納入我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及“健康中國2030”規(guī)劃綱要。目前，包括北京、上海、深圳、青島等在內(nèi)的約20個城市出臺了公共場所禁止吸煙的地方性法規(guī)，重慶、張家口等城市也將公共場所全面禁煙納入了立法計劃。
如今，營造無煙環(huán)境已成為社會期待。一方面，煙草對吸煙者有害。世界衛(wèi)生組織的報告顯示，煙草制品的使用與中風(fēng)等心腦血管疾病之間存在重要關(guān)聯(lián)，是全球非傳染性疾病致死的主因之一。另一方面，二手煙暴露也給包括婦女、兒童在內(nèi)的人群造成傷害。研究顯示，即便設(shè)立吸煙室和通風(fēng)系統(tǒng)等措施也無法減少二手煙暴露。
從已經(jīng)實施控?zé)煼ㄒ?guī)的城市來看，公共場所禁煙成效顯著。2015年，北京市施行“史上最嚴(yán)控?zé)熈睢保凇皫ы敗焙汀皫w”的室內(nèi)公共場所全面禁煙。據(jù)北京市健康促進工作委員會辦公室發(fā)布的消息顯示，控?zé)?年后，北京市成人吸煙率為22.3%，吸煙人群減少約20萬人。在場所方面，醫(yī)療機構(gòu)、學(xué)校和賓館的禁煙率最高。
陜西省社會科學(xué)院政治與法律研究所所長郭興全認(rèn)為，強制在公共場所禁煙，壓縮吸煙空間，能夠提高公眾對吸煙危害的認(rèn)識，有益公眾健康，同時也是城市文明程度提升的新要求和重要指標(biāo)。
監(jiān)管缺失 措施“打折”
雖然嚴(yán)格控?zé)熉涞搅恕凹埫妗保嬲涞健白爝叀?、落實到監(jiān)管層面，依然任重道遠(yuǎn)。
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北京市控?zé)焻f(xié)會的數(shù)據(jù)顯示，僅從2017年11月到2018年1月的3個月間，“無煙北京”微信公眾號就收到群眾對違法吸煙行為投訴舉報3920件，其中寫字樓占比達(dá)到43.4%。
監(jiān)管層面的缺失，是制約控?zé)熜Ч闹匾?。有業(yè)內(nèi)人士指出，一些公共場所，尤其是娛樂場所和休閑服務(wù)場所，出于經(jīng)濟利益考慮，縱容場所內(nèi)的吸煙行為;相關(guān)執(zhí)法部門也存在職責(zé)不清、人員不足等問題。
此前，青島市相關(guān)部門在總結(jié)控?zé)?年來的工作時提出，控?zé)焾?zhí)法存在多部門分頭監(jiān)管、“九龍治水”的問題，部分部門只有監(jiān)督管理權(quán)，沒有執(zhí)法權(quán)。雖然控?zé)煶晒捎^，但幾年來執(zhí)法部門對違法現(xiàn)象開出的罰單寥寥無幾。
即便是“最嚴(yán)”的控?zé)煼ㄒ?guī)，也存在妥協(xié)和“打折”現(xiàn)象。例如，西安的控?zé)熮k法規(guī)定，對于違反規(guī)定在禁煙場所吸煙的吸煙者給予警告，并處10元罰款。對此，不少專家和民眾認(rèn)為處罰標(biāo)準(zhǔn)偏低。此外，有的城市仍試圖給公共場所控?zé)熈簟翱谧印?，允許娛樂場所、機關(guān)事業(yè)單位等區(qū)域設(shè)置吸煙室。
2018年6月，被稱為“公共場所無煙訴訟第一案”的案件引發(fā)輿論關(guān)注。大學(xué)生小李在乘坐列車時遭遇吸煙區(qū)的二手煙，向多部門投訴無果后，將運營該趟列車的哈爾濱鐵路局訴至法院。最終法院判決要求在相關(guān)列車上拆除煙具，取消吸煙區(qū)。
中國控?zé)焻f(xié)會副會長支修益表示，雖然中國控?zé)熉募s取得了不少成績，但是要實現(xiàn)到2030年將15歲以上人群吸煙率降低到20%的目標(biāo)，還需要各有關(guān)方面的共同努力。
另一個出現(xiàn)的新情況是，近年來新型煙草產(chǎn)品電子煙發(fā)展勢頭迅猛，而監(jiān)管卻是盲區(qū)。
曾任中國疾病預(yù)防控制中心控?zé)熮k主任的姜垣在接受媒體采訪時表示，傳統(tǒng)煙草里所含的有害物質(zhì)有200多種，煙草在燃燒過程中會把這些有害物質(zhì)釋放出來。盡管加熱不燃燒的電子煙在一定程度上減少了有害物質(zhì)的釋放，但還是會釋放出有害物質(zhì)，未成年人使用這種電子煙同樣會危害健康。
深圳市控?zé)焻f(xié)會副秘書長熊靜帆表示，通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，青少年是電子煙主要營銷對象之一，一旦未成年人吸電子煙成癮也會促使他們吸食普通卷煙。因為尼古丁的成癮性，對未成年人的身心發(fā)育及健康會造成危害?！笆佬l(wèi)組織發(fā)布的報告中顯示，目前沒有充分證據(jù)證明吸電子煙可以戒煙”。
目前，除了民航、地鐵等對電子煙明確作出限制外，大多數(shù)公共場所仍是模糊地帶。2018年10月，北京市發(fā)布的控?zé)熀诎耧@示，公眾對電子煙等新型煙草類型的投訴不斷。
協(xié)調(diào)執(zhí)法 創(chuàng)新管理
面對控?zé)煴O(jiān)管過程中的難題，各地也在進行探索。
杭州在最新的控?zé)煑l例中，改變了原本衛(wèi)生行政部門一家負(fù)責(zé)控?zé)煴O(jiān)管的模式，規(guī)定教育、文化、旅游、體育、交通運輸、公安機關(guān)等多部門在各自行業(yè)或者領(lǐng)域內(nèi)實施控制吸煙的監(jiān)督管理工作。目前，上海、深圳等地均采取多部門執(zhí)法，以解決執(zhí)法力量不足問題。
對此，有專家指出，控?zé)煼ㄒ?guī)的實施離不開多部門聯(lián)合，但同樣需要一個協(xié)調(diào)機制，建立起執(zhí)法責(zé)任制，讓社會充分了解控?zé)焾?zhí)法情況。
對于違法吸煙者的懲戒“升級”同樣是重要手段。北京市衛(wèi)計委日前表示，除了對被查處的單位和個人進行曝光外，還將把違法吸煙行為納入信用信息檔案，以達(dá)到聯(lián)合懲戒的目標(biāo)。
此外，“新煙種”的出現(xiàn)給監(jiān)管帶來了更大的挑戰(zhàn)。
不少業(yè)內(nèi)人士呼吁，電子煙完全符合煙草制品的特征，應(yīng)盡快納入監(jiān)管范圍之內(nèi)。此前，香港宣布全面禁止電子煙的進口和銷售;深圳也提出，將禁止電子煙的相關(guān)條款納入修訂的控?zé)煑l例;北京市衛(wèi)生和計劃生育監(jiān)督所表示，將加強電子煙危害及管理模式的研究，探索公共場所禁止使用電子煙的可行性，為電子煙的管理提供相關(guān)依據(jù)。
“電子煙是新問題，會造成立法滯后、監(jiān)管缺失等問題。由于無法可依，但又切實存在，就會形成公眾投訴、監(jiān)管無奈的局面?！敝袊刂莆鼰焻f(xié)會公益法律專家委員會主任委員王振宇表示，杭州將電子煙等新型煙草納入控?zé)煼秶?，是領(lǐng)先之舉，在全國具有推廣意義。
在執(zhí)法上，與吸普通煙草相比，對吸電子煙的監(jiān)管有何難度？
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不過，在姜垣看來，推動將電子煙納入控?zé)煼秶?，不會遇到?zhí)行難的問題?！翱?zé)熆梢宰龅剑瑸槭裁纯仉娮訜熥霾坏侥?？從全國調(diào)查來看，使用電子煙的人數(shù)占0.5%，人數(shù)并不多，落實起來應(yīng)該不會很難。電子煙的危害是逐漸顯現(xiàn)的問題，很多地方在今后的監(jiān)管和立法中要考慮到這一點。”姜垣說。
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