聯(lián)動治理的政策風(fēng)險傳遞與政策網(wǎng)絡(luò)探索

陳錦文 蔡嵐

摘 要：在聯(lián)動治理過程中，因為政策制定的壓力，弱政策系統(tǒng)易導(dǎo)致政策風(fēng)險傳遞?；诂F(xiàn)代政府民主治理的需求、有效整合社會資源與利益的需求，區(qū)別于傳統(tǒng)的韋伯官僚等級制或純市場管理，政策網(wǎng)絡(luò)可以通過其協(xié)調(diào)各方關(guān)系、平衡各方利益等能力有效控制公共政策過程中的政策風(fēng)險傳遞。

關(guān)鍵詞：聯(lián)動治理;政策風(fēng)險傳遞;政策網(wǎng)絡(luò)

基于習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大報告精神，我國當(dāng)前區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性增強(qiáng)，以城市群為主體的城鎮(zhèn)格局需要建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，遵循共商共建共享原則。當(dāng)前，我們主要通過制度聯(lián)動、主體聯(lián)動、機(jī)制聯(lián)動等層面著力解決跨界公共事務(wù)管理問題，構(gòu)建政府為主導(dǎo)的聯(lián)動治理體系，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、聯(lián)動治理的政策風(fēng)險與傳遞

隨著社會的發(fā)展和科技的進(jìn)步，現(xiàn)實(shí)生活中的風(fēng)險因素越來越多。聯(lián)動治理系統(tǒng)內(nèi)部復(fù)雜的組織架構(gòu)和利益關(guān)系，以及為提高效率而廣泛采用的一體化的內(nèi)部運(yùn)作模式，雖然極大地提升了系統(tǒng)應(yīng)對風(fēng)險的能力，但其內(nèi)部各子系統(tǒng)之間、不同利益主體之間的利益沖突，以及由此帶來的風(fēng)險傳遞卻很難避免，并具有風(fēng)險擴(kuò)散的效應(yīng)。因此，聯(lián)動治理的政策風(fēng)險主要涉及某領(lǐng)域公共政策過程中，政策的無實(shí)效性，以及由此波及其他領(lǐng)域的影響力與破壞力。

政策風(fēng)險一般產(chǎn)生于弱政策系統(tǒng)中。依據(jù)風(fēng)險傳遞原理，在政策系統(tǒng)內(nèi)部，政策風(fēng)險的傳遞可能會使風(fēng)險從政策不受監(jiān)管的地方轉(zhuǎn)移到政策受監(jiān)管的地方，或出現(xiàn)風(fēng)險在政策系統(tǒng)內(nèi)不同地區(qū)間的相互轉(zhuǎn)移。這一過程就是政策風(fēng)險傳遞（risk contagion）。首先導(dǎo)致危機(jī)的政策子系統(tǒng)稱為“傳遞源”。受傳遞源影響，危機(jī)迅速蔓延至整個政策系統(tǒng)或其他健康的政策子系統(tǒng)，這些被稱為“被傳遞區(qū)”。一般情況下，政策系統(tǒng)風(fēng)險的傳遞源多發(fā)生在聯(lián)動治理系統(tǒng)內(nèi)鏈條較為薄弱的環(huán)節(jié)上，它因自身肌體虛弱，所以經(jīng)不起外界環(huán)境變化影響或最容易受到外部投機(jī)勢力“病毒”的攻擊而首先“發(fā)病”。由于相互依存的緊密聯(lián)系，傳遞源與被傳遞區(qū)之間存在著傳遞的條件，故其他原本健康的政策系統(tǒng)區(qū)域也極容易被傳染。

政策風(fēng)險傳遞表現(xiàn)出“雪球效應(yīng)”特征。由于在政策風(fēng)險傳遞過程中，聯(lián)動治理系統(tǒng)內(nèi)部的各種風(fēng)險具有疊加性，風(fēng)險傳遞會加重危及政策系統(tǒng)的安全，損害社會和公眾的利益，并有可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險，增加整個政策體系的不穩(wěn)定性，甚至造成危機(jī)。政策風(fēng)險傳遞使得系統(tǒng)風(fēng)險和風(fēng)險處理更為復(fù)雜化。因此，重視與加強(qiáng)對政策風(fēng)險傳遞的有效控制，是政策系統(tǒng)風(fēng)險管理的重要內(nèi)容。

二、聯(lián)動治理的弱政策系統(tǒng)：基于壓力的政策制定

在聯(lián)動治理過程中產(chǎn)生政策風(fēng)險與傳遞的弱政策系統(tǒng)主要是因為政府在政策制定過程中總是基于一定的壓力。這些壓力來自于公眾對政府強(qiáng)烈的期望，政府自身不斷弱化的獲取成功的能力，以及不斷被侵蝕的傳統(tǒng)觀念。他們主要表現(xiàn)在以下三個方面：其一，社會與政治異質(zhì)性增加。為滿足社會公眾不同利益與需求，如何整合公眾多樣的價值與利益成為當(dāng)前政府面臨的嚴(yán)峻的能力考驗。越來越多的利益集團(tuán)希望參與政策制定過程。政府卻發(fā)現(xiàn)越來越難以使他們積極參與的行為合法化。其二，政策制定部門化導(dǎo)致政策擁擠與政治負(fù)荷嚴(yán)重。部門化與碎片化政策制定是一個常見的現(xiàn)象。這種分層化、專業(yè)化管理事實(shí)上增強(qiáng)了政府管理的復(fù)雜性與壓力。因為這種分層化、專業(yè)化管理牽引了各部門政策制定過程中的利益驅(qū)動，使得政府治理過程中政治負(fù)荷超載與政策制定的高壓化。其三，政策制定者的個體局限性。日前，人們越來越認(rèn)識到政府作重要決策時若其與公眾參與絕緣，那么會使政府缺乏決策所需的相關(guān)信息。因為聯(lián)動治理不僅是機(jī)制的聯(lián)動，更是行動者的集體行動。無論是政府公共管理者或者社會公眾，都無法作為單獨(dú)行動者擁去處理復(fù)雜而動態(tài)的社會公共事務(wù)。

有些學(xué)者認(rèn)為“網(wǎng)絡(luò)與社群是對社會行動者參與政策制定的回應(yīng)，以及專業(yè)性政策資源的傳遞?！盵1]大多數(shù)公共政策過程理論與實(shí)踐是基于政府掌舵的社會。政策是一種附有政治與政策之間嚴(yán)格分界線的強(qiáng)有力的理性技術(shù)觀點(diǎn)。[2] 政策過程被假設(shè)成是分階段進(jìn)行的，包括政策陳述、政策決策、政策執(zhí)行。政策制定者首先分析問題，然后考慮政策的選擇性，然后作出理性的決策。學(xué)者梅瑞狄思·愛德華茲的政策循環(huán)方式被認(rèn)為是一種合乎邏輯的問題解決思路。政府沒有能力如同上帝一樣為社會掌舵，也不能與社會分離;政府是社會系統(tǒng)的一部分，以及僅僅只有少數(shù)社會行動者可以影響公共政策過程。[3]

聯(lián)動治理中公共政策的重要意義來自于任何一個統(tǒng)一行動者的選擇過程。政策陳述與執(zhí)行不可避免是多數(shù)獨(dú)立的行動者交互作用的結(jié)果。因為他們有著不同的利益、目標(biāo)與戰(zhàn)略。[4] 因此取而代之中心權(quán)力的威懾，如今政府或立法機(jī)關(guān)的政策事實(shí)上是大多數(shù)公共組織與私人組織共同參與制定過程。[5]但是我國目前的聯(lián)動治理模式體現(xiàn)了傳統(tǒng)的政策制定過程，即政策循環(huán)階段趨勢，而不是一種政策資源整合的綜合過程。因此，政策系統(tǒng)中政策風(fēng)險與傳遞不可避免。這主要是因為它忽視一個事實(shí)，即國家政策主體的分散化、利益集團(tuán)與議題變動的多樣化?？梢哉鲗?shí)的是，它已經(jīng)不能滿足政府管理的需求，也不能滿足有效整合社會利益的需求。

三、聯(lián)動治理中政策網(wǎng)絡(luò)的特征

現(xiàn)代社會的民主治理越來越少依賴傳統(tǒng)的韋伯官僚等級制或純市場管理，更為適合的是在公共政策制定過程中允許不同參與者（包括私人代表與非政府組織）的參與，即形成政策網(wǎng)絡(luò)來進(jìn)行民主治理。因為公共政策是政府對全體社會價值的權(quán)威性分配，其過程實(shí)質(zhì)是國家與社會政治關(guān)系的體現(xiàn)。因此，政策網(wǎng)絡(luò)可以被視為是公共政策過程中國家與社會之間不同互動關(guān)系類型的總稱。[6] 在這種互動關(guān)系中，政策網(wǎng)絡(luò)——公共政策參與者的集體行動，使得每個參與者可以預(yù)知政策制定結(jié)果與執(zhí)行方向。

基于聯(lián)動治理的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，越來越多的政府意識到自身在社會和組織生活中的角色與地位。在公共政策過程中隨著政策子系統(tǒng)的發(fā)展，政府在政策制定、執(zhí)行等過程中努力通過擁有足夠的權(quán)力、資源去實(shí)現(xiàn)政策意圖。但政策需要社會各界齊心協(xié)力，多方參與才能顯示其功能。若每次僅僅依賴少數(shù)利益集團(tuán)落實(shí)政策意向與政策行為是非常困難的。因此，對政府而言，此刻面臨的挑戰(zhàn)是設(shè)法改善施政方法與擴(kuò)大社會公眾參與政策過程的容量。

在政策執(zhí)行過程中，一方面，公共管理者為了解公眾的需求越來越多的與政策相關(guān)公眾協(xié)商。另一方面，越來越多的社會公眾也希望公共行政管理者能在貫徹落實(shí)公共政策與管理項目的過程中與公眾進(jìn)行合作。因此，聯(lián)動治理過程中，協(xié)作策略成為治理的有效途徑之一。聯(lián)動治理可以控制、協(xié)調(diào)個人與組織不同程度的自主權(quán)，以推進(jìn)共同目標(biāo)。它涉及到政府組織、非政府組織以及社會其他組織與個人資源整合，包括組織規(guī)范、行政法規(guī)、財政資源等聯(lián)動治理中，政府往往利用協(xié)作作為一項戰(zhàn)略，管理組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)改善治理的目的。而此刻，政府又將面臨在政策系統(tǒng)內(nèi)如何加強(qiáng)跨子系統(tǒng)的協(xié)同能力的挑戰(zhàn)。

因此，聯(lián)動治理的政策網(wǎng)絡(luò)是一個被高度整合而具有統(tǒng)一思想的“政策共同體”，具有共同的身份與利益的行動者與潛在行動者空間。具體表現(xiàn)在：第一，相對穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)成員?？梢詮膮⑴c者控制決策權(quán)的時間長度、參與成員的流動性、以及參與成員變化的頻率等變量衡量。第二，網(wǎng)絡(luò)具有相對封閉性。可以從是否是一個將外界利益排除在外的政策利益集團(tuán)、或者是否是基于不同目標(biāo)、不同層面而具有高襂透性的參與者等方面衡量。第三，網(wǎng)絡(luò)資源從屬的力量。可以從網(wǎng)絡(luò)成員之間資源關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)資源的相互依賴性、成員情感需求關(guān)系等衡量。這種新的政策網(wǎng)絡(luò)概念框架將使面臨政策制定壓力的政府與社會公眾一起做基本政策選擇與決策，并在管理政策網(wǎng)絡(luò)過程中承擔(dān)重要角色。

研究發(fā)現(xiàn)，在伴隨強(qiáng)政府特征與工作驅(qū)動力的部門會鼓勵獨(dú)立行動者思考，這是長期政策計劃的需求。相反，在具有弱政府特征的部門可以要求權(quán)限，因為沒有現(xiàn)存的機(jī)構(gòu)聯(lián)系他們的行動，更多的是傳統(tǒng)的工作分配。這種趨勢引起短期決策可以基于最低限度的共同參與者標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致政策系統(tǒng)內(nèi)部最易遭受外部“病毒”攻擊的薄弱環(huán)節(jié)的產(chǎn)生，進(jìn)而引起政策風(fēng)險傳遞。其實(shí)政府感到越容易控制管理的時候，事實(shí)上是政府依賴交互方式與制度約束進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)管理更多的時候，可以幫助政府實(shí)現(xiàn)高效的政策議程。

在聯(lián)動治理中，衡量政策網(wǎng)絡(luò)管理是否有效的指標(biāo)之一是當(dāng)網(wǎng)絡(luò)成員是否處于共贏狀態(tài)，即使網(wǎng)絡(luò)內(nèi)所有成員都未實(shí)現(xiàn)自身最初的目標(biāo)。而另外的衡量指標(biāo)是政府是否使用最少的成員交互成本以維持網(wǎng)絡(luò)內(nèi)參與成員與共享資源的靈活性;政策項目委托是否有效實(shí)現(xiàn)以及最后的政策決定是否具有透明度。依據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)我們認(rèn)為聯(lián)動治理中政策網(wǎng)絡(luò)管理的交互方式與制度約束是必須的。其一，可以保障政策網(wǎng)絡(luò)成員委托的政策項目或提供的政策資源的安全性;其二，可以為舊的政策議題提供新的具有建設(shè)性的解決方案;其三，社會問題的解決將更具政治功效與社會功效;其四，公共政策過程將更具透明度。

四、有效政策網(wǎng)絡(luò)中的政府角色

理論上，網(wǎng)絡(luò)具有無等級制與自我管理的特點(diǎn)。學(xué)者羅茲認(rèn)為在社會網(wǎng)絡(luò)中政府并不居于最高地位，只發(fā)展他們自己的政策，管理自身社會環(huán)境。“我們不是生活在單一的政府管理中，但卻生活在無中心的社會中”。[7] 但我們真的只生活在無中心的社會中么？顯然不是。我們社會雖處于網(wǎng)絡(luò)化趨勢中，但政府管理仍顯示其重要地位。因為它仍然發(fā)揮著平衡社會利益矛盾的重要作用。政府仍然保持其強(qiáng)組織性、資源整合力等。因此，在特殊的政策領(lǐng)域中，有效的利益集團(tuán)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系會使政策環(huán)境變化的情況中取得一致意見變得相對容易。而政策網(wǎng)絡(luò)可以作為聯(lián)系政府與利益集團(tuán)個體代表之間的橋梁。

1.政府協(xié)調(diào)關(guān)鍵：參與與控制

對于現(xiàn)代政府而言，聯(lián)動治理本質(zhì)上是制度性集體行動。政府往往在參與政策制定過程或保持完全控制之間尋求一種平衡。公共管理者在不斷要求提高信譽(yù)的過程中，往往希望回避責(zé)任。政策網(wǎng)絡(luò)的形成可以實(shí)現(xiàn)將專業(yè)知識融入公共政策過程的重要目的。這可以使一些最初為競爭對手的組織或個人在公共政策過程中依照網(wǎng)絡(luò)行為準(zhǔn)則行事，而推動網(wǎng)絡(luò)的有效運(yùn)作。聯(lián)動治理中的政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部成員與外部成員常常存在差異性。內(nèi)部成員與政府部門保持工作關(guān)系。這是政策議程中必須建立與維系的部分。他們的成員參與政府政策與項目的執(zhí)行。他們的領(lǐng)導(dǎo)者熟悉政府部們與其中的職員，當(dāng)有需要時，能快速聯(lián)系到他們。而外部成員卻沒有這樣的聯(lián)系路徑而一定程度上排除在公共政策過程之外。有學(xué)者認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)溝通的邏輯存在于組織緊密的安排。這將有助于在組織機(jī)構(gòu)的專業(yè)政策制定者與利益集團(tuán)建立相互聯(lián)系。[8] 我們通過相互的合作保持這種緊密聯(lián)系以滿足各方的需求。因為每一位網(wǎng)絡(luò)成員都有責(zé)任意識到共同的目標(biāo)。甚至有時候會基于全球化觀點(diǎn)而與網(wǎng)絡(luò)外部成員分享利益。

2.政府重視網(wǎng)絡(luò)成員的意見

當(dāng)前，各層級政府部門都負(fù)責(zé)做許多政策決定。被推選的政策制定者為避免政策風(fēng)險會委派具有一定判斷力的管理者作代表，并允許他們只能在這些政策執(zhí)行過程中作政策決定。這時如果政策本身不清楚亦或政策細(xì)節(jié)不明確，那么很明顯公共行政管理者執(zhí)行政策的權(quán)力將延伸至政策制定權(quán)。這種有關(guān)政策方面的行政管理判斷力將隨著一種趨勢而增長。這種趨勢是指近年來越來越多的非政府組織參與提供公共服務(wù)。當(dāng)公共政策逐漸通過包括政府在內(nèi)的眾多參與者而組成網(wǎng)絡(luò)而被關(guān)注時，政策目標(biāo)不會自上而下傳達(dá)，而是在這張網(wǎng)絡(luò)中通過參與者的交流互動而顯現(xiàn)。聯(lián)動治理的政策網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作過程中，政府重視政策利益集團(tuán)或公眾的意見成為網(wǎng)絡(luò)有效管理的關(guān)鍵所在。有學(xué)者認(rèn)為大多數(shù)公眾的意見將很少對執(zhí)行感興趣，而相關(guān)的意見只是那一部分人所關(guān)心的精確而詳細(xì)的政策。當(dāng)公眾的意見與網(wǎng)絡(luò)參與者的意見相沖突這種情形下，這種觀點(diǎn)的確正確。一大部分公眾強(qiáng)烈的相信在政策執(zhí)行過程中政策特殊的價值會得到提升或收到威脅，而最終那些價值會被轉(zhuǎn)移。公共行政管理者會在政策執(zhí)行前的民意調(diào)查中由于公眾的信任而從中受益。

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作者簡介：

陳錦文（1979--）女，浙江紹興人，紹興文理學(xué)院講師，研究方向：公共治理與公共政策。

蔡嵐，女，湖南郴州人，管理學(xué)博士，廣東外語外貿(mào)大學(xué)社會與公共管理學(xué)院教授。