我國環(huán)境污染責(zé)任保險中的政府職能研究

摘 要：環(huán)境污染責(zé)任保險在西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷半個世紀(jì)的發(fā)展已日趨完善，我國近年來的試點(diǎn)實(shí)踐卻存在諸多問題，尤其政府職能一直存在缺失。本文通過分析我國試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)并參考西方發(fā)達(dá)國家政府成功經(jīng)驗(yàn)，提出了完善我國政府在環(huán)責(zé)險中職能的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境污染責(zé)任保險 政府職能 試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號：D912.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、我國政府在環(huán)責(zé)險實(shí)踐中職能概述

1991年，在大連市政府的積極推動下，環(huán)保部門與當(dāng)?shù)乇ｋU公司共同開發(fā)了環(huán)境污染責(zé)任保險，這也是我國環(huán)責(zé)險實(shí)踐的開端。隨后沈陽、長春、吉林等一批深受重化工業(yè)污染困擾的東北老城也都在各地政府的鼓勵下投入到環(huán)責(zé)險實(shí)踐的大潮中。在這一階段，地方政府是環(huán)責(zé)險的發(fā)起者和倡導(dǎo)者，與保險公司合作開發(fā)環(huán)責(zé)險。

隨著環(huán)責(zé)險實(shí)踐的深入，保險運(yùn)行不規(guī)范、企業(yè)投保積極性不高等問題逐漸浮現(xiàn)，有些地區(qū)甚至出現(xiàn)全年零投保的尷尬。針對這一形勢，環(huán)保部和保監(jiān)會于2007年制定了《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險工作的指導(dǎo)意見》、于2013年制定了《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，目的是引導(dǎo)和規(guī)范環(huán)責(zé)險運(yùn)行，我國政府在環(huán)責(zé)險實(shí)踐中開始成為政策的制定者和規(guī)則的創(chuàng)建者。

由于我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡、環(huán)境的承載力不同、對環(huán)境損害的抵御能力也不盡相同，各地政府不斷根據(jù)本地環(huán)保形勢開展環(huán)責(zé)險推廣工作。深圳市政府及環(huán)保部門在2014年與保險經(jīng)紀(jì)公司共同合作，著力推進(jìn)承保環(huán)責(zé)險的保險公司在保障范圍的革新，經(jīng)過不懈的談判及努力，深圳承保環(huán)責(zé)險的保險公同意將環(huán)責(zé)險保障范圍增加自然災(zāi)害造成的損失、污染發(fā)生后自由場地清理費(fèi)用、為應(yīng)對污染的應(yīng)急處置費(fèi)用等，這一舉措大大增加了企業(yè)投保的積極性，投保企業(yè)的增加也分散了保險公司的承保風(fēng)險。同樣是為增加企業(yè)投保積極性，江蘇省無錫市政府為參保企業(yè)提供了10%的政府財(cái)政補(bǔ)貼，以緩解企業(yè)因投保環(huán)責(zé)險造成的資金緊張，推動了無錫市環(huán)責(zé)險實(shí)踐的飛速發(fā)展。江蘇在環(huán)責(zé)險配套機(jī)制的創(chuàng)新方面頗有心得，江蘇省政府牽頭幾大保險公司聯(lián)合承保船舶污染責(zé)任保險，以共保的形式增強(qiáng)了保險公司抵御風(fēng)險的能力，客觀上提高了保險公司承保積極性。

二、外國政府在環(huán)責(zé)險實(shí)踐中的職能綜述

美國政府在美國環(huán)責(zé)險實(shí)踐的初期主要扮演守夜人角色，希望通過市場來調(diào)節(jié)，但是環(huán)責(zé)險與其他保險的區(qū)別在于環(huán)境污染事故的損害嚴(yán)重性、持續(xù)性及廣泛性，這都在客觀上加大了保險公司承保風(fēng)險，也降低了其承保的積極性。在20世紀(jì)80年代末期，面對著嚴(yán)峻的環(huán)保形勢，美國政府在權(quán)衡市場利弊后籌建了環(huán)境保護(hù)保險公司，動用國家力量來承保環(huán)責(zé)險。該保險公司聘請了大量專業(yè)人士評估風(fēng)險、核定保費(fèi)、核算理賠并從環(huán)保、安全等專業(yè)角度指導(dǎo)投保企業(yè)安全生產(chǎn)及管控風(fēng)險。美國環(huán)境保護(hù)環(huán)保公司因?yàn)橛姓馁Y金支持和政策支持，承保能力及抵御及環(huán)境風(fēng)險的能力要顯著強(qiáng)于商業(yè)保險公司。美國政府在承保范圍方面還對保險公司進(jìn)行了細(xì)分，在環(huán)境保護(hù)保險公司基礎(chǔ)上，又成立了專門承保漸進(jìn)性環(huán)境風(fēng)險的政策性保險公司，確保了在不同領(lǐng)域保險公司的專業(yè)性，大大促進(jìn)了美國環(huán)責(zé)險的發(fā)展。

德國有著世界上最完備的環(huán)境保護(hù)法律體系，相關(guān)法律法規(guī)有數(shù)千部。德國的環(huán)境執(zhí)法嚴(yán)格、高效并且極具震懾力，使得德國的環(huán)責(zé)險得以有序推進(jìn)。德國保監(jiān)會在德國環(huán)責(zé)險發(fā)展中扮演了關(guān)鍵角色，其不斷地通過與保險行業(yè)協(xié)會、工業(yè)協(xié)會的談判、協(xié)商和溝通來平衡政府、保險公司及投保企業(yè)的利益，使得各方都得到了符合本方心理預(yù)期的利益，這大大增加了各方對于環(huán)責(zé)險的積極性。

英國的海上污染及海上石油泄漏問題日漸嚴(yán)重，英國政府因此開始推行環(huán)責(zé)險。英國的傳統(tǒng)是判例法為主，極少出現(xiàn)成文法典，因此政府的行政指令占據(jù)了環(huán)責(zé)險發(fā)展的重要位置，英國政府針對環(huán)境污染損害具有大量自由裁量權(quán)。而且英國政府對于環(huán)境監(jiān)管非常嚴(yán)格，對污染行為的懲治措施也使得企業(yè)非常注重清潔生產(chǎn)，避免污染行為造成的嚴(yán)重后果。

三、我國政府在環(huán)責(zé)險中的職能缺失分析

（一）缺少稅收優(yōu)惠及財(cái)政支持。環(huán)責(zé)險的運(yùn)行需要企業(yè)投入保費(fèi)，為了降低保費(fèi)企業(yè)還要投入資金用于加強(qiáng)對生產(chǎn)的監(jiān)管和設(shè)備升級;由于環(huán)責(zé)險的風(fēng)險評估和損害核定涉及多個學(xué)科，保險公司需要聘請專業(yè)人才，加強(qiáng)對投保企業(yè)生產(chǎn)的監(jiān)督也需要資金支持。這些都在一定程度上增加了保險公司和投保企業(yè)的負(fù)荷，發(fā)達(dá)國家的普遍做法是降低稅負(fù)、加強(qiáng)財(cái)政支持，而我國無論是中央政府還是地方政府，在財(cái)稅方面給予保險公司及投保企業(yè)的政策支持都難言滿意。河北省政府和江蘇省無錫市政府在這方面走在了時代的前列，紛紛對積極投保環(huán)責(zé)險的企業(yè)予以一定的財(cái)政支持，盡管補(bǔ)貼的數(shù)額不大，但是給全國范圍內(nèi)的試點(diǎn)省市做出了良好的示范。

（二）對企業(yè)的監(jiān)管過于寬松。企業(yè)造成環(huán)境污染的最主要的是生產(chǎn)環(huán)節(jié)，生產(chǎn)環(huán)節(jié)粗放、設(shè)備落后達(dá)不到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、安全監(jiān)督不足，這都會造成環(huán)境污染事故。環(huán)責(zé)險不但具有事后救濟(jì)的功能，更重要的是通過對企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管防患于未然。我國地方政府多年來為了完成GDP指標(biāo)，放松監(jiān)管，也造成一些企業(yè)生產(chǎn)管理松懈、安全意識淡薄。這種寬松的監(jiān)管環(huán)境放任了一些企業(yè)的污染行為，造成了惡劣的后果。一旦發(fā)生環(huán)境污染事故，群眾的矛頭直指監(jiān)管不力的政府，降低了政府的公信力。

（三）缺少協(xié)調(diào)參與環(huán)責(zé)險主體利益機(jī)制。調(diào)動起參與環(huán)責(zé)險各方的積極性是政府推廣環(huán)責(zé)險的重大課題，各國政府在推廣環(huán)責(zé)險的過程中都探索出一些獨(dú)特的協(xié)調(diào)機(jī)制以協(xié)調(diào)各方利益，當(dāng)各方利益符合自己的心理預(yù)期時，環(huán)責(zé)險就會順利有序的開展和運(yùn)行。以德國為例，德國環(huán)保部門以及德國保監(jiān)會通過與保險業(yè)協(xié)會、工業(yè)協(xié)會協(xié)商、溝通，共同制定標(biāo)準(zhǔn)化保險合同，并為企業(yè)投保提供專業(yè)的服務(wù)和幫助。目前我國環(huán)責(zé)險運(yùn)行依然是混亂無序，政府并沒有牽頭建立多方溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，這是實(shí)踐中政府亟待解決的重要問題。

（四）配套機(jī)制建設(shè)遲緩。環(huán)責(zé)險的運(yùn)行需要多種配套機(jī)制輔助，外國政府經(jīng)過多年努力探索出多種配套機(jī)制服務(wù)于環(huán)責(zé)險，我國政府在配套機(jī)制建設(shè)方面十分遲緩，也阻礙了環(huán)責(zé)險的順利運(yùn)行。另外我國環(huán)責(zé)險相關(guān)數(shù)據(jù)極度匱乏，嚴(yán)重影響了風(fēng)險評估、保費(fèi)核定等活動;保險公司依然承擔(dān)著極大的風(fēng)險，而西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)開始嘗試共保、污染再保險甚至將風(fēng)險引向資本市場;環(huán)責(zé)險風(fēng)險評估、責(zé)任認(rèn)定等由保險公司完成，無論從專業(yè)度還是公正性都有待商榷，引入第三方評估機(jī)構(gòu)勢在必行。

四、完善環(huán)責(zé)險中我國政府職能的建議

（一）加大財(cái)稅支持。我國財(cái)稅部門可以對承保環(huán)責(zé)險的保險公司予以稅收優(yōu)惠，而且可以根據(jù)其承保的風(fēng)險大小、企業(yè)規(guī)模大小及保險價值的大小來確定稅收優(yōu)惠的幅度;財(cái)稅部門也應(yīng)對積極參保的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠政策，根據(jù)其投保的情況確定減免的額度。稅收上的減免政策可以在客觀上提高環(huán)責(zé)險參與雙方的積極性。前文提到河北省政府及江蘇省無錫市政府已經(jīng)對投保環(huán)責(zé)險的企業(yè)給予了一定程度的財(cái)政支持，但全國范圍內(nèi)依然沒有具體政策，中央政府可以制定對環(huán)責(zé)險參與雙方提供財(cái)政支持的指導(dǎo)意見，地方政府根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際及環(huán)保形勢予以保險公司和投保企業(yè)適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，促進(jìn)承保及投保雙方對環(huán)責(zé)險的支持。

（二）加強(qiáng)對企業(yè)的監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)法。政府是環(huán)境執(zhí)法的核心力量，只有加強(qiáng)對相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)行為的監(jiān)管，并通過嚴(yán)格執(zhí)法懲治污染環(huán)境企業(yè)，才能遏制企業(yè)逃避投保的僥幸心理。目前我國很多地方政府片面追求GDP，追求經(jīng)濟(jì)效益而忽視環(huán)境效益及社會效益，對很多納稅大戶睜一只眼閉一只眼，很多納稅大戶又是排污大戶，長此以往造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染。環(huán)保部門對企業(yè)的生產(chǎn)及排污行為要進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，依法對其進(jìn)行處罰，讓企業(yè)心存敬畏，不敢犯、不能犯到不想犯，使企業(yè)自覺加強(qiáng)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理及加強(qiáng)安全防范，主動投保環(huán)責(zé)險。

（三）嘗試建立協(xié)調(diào)環(huán)責(zé)險參與主體利益機(jī)制。政府、保險公司、投保企業(yè)作為環(huán)責(zé)險參與主體，有各自的利益需求。政府希望通過企業(yè)投保環(huán)責(zé)險來將環(huán)境風(fēng)險分散，并在環(huán)境損害發(fā)生后由保險公司承擔(dān)賠償責(zé)任，以擺脫多年來企業(yè)造成污染事故政府埋單的惡性循環(huán)，并通過環(huán)責(zé)險來改善生態(tài)環(huán)境、使企業(yè)走清潔生產(chǎn)、安全生產(chǎn)之路，并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。保險公司希望承擔(dān)較小的風(fēng)險，并通過大數(shù)法則來實(shí)現(xiàn)盈利。企業(yè)投保是為了轉(zhuǎn)移環(huán)境風(fēng)險，即便因事故造成污染，也有保險公司為其賠付。當(dāng)前亟需建立相應(yīng)的機(jī)制來協(xié)調(diào)三方利益，政府作為環(huán)責(zé)險的推廣者和主導(dǎo)者，需要牽頭建立該機(jī)制，確保環(huán)責(zé)險的有序運(yùn)行。政府可以學(xué)習(xí)德國模式，組織環(huán)保部門、保監(jiān)會、中國工業(yè)協(xié)會、中國保險行業(yè)協(xié)會共同協(xié)商、溝通，達(dá)成各方都認(rèn)可的環(huán)責(zé)險細(xì)節(jié)共識，區(qū)分各方權(quán)利義務(wù)，保障各方利益，相互配合、互相監(jiān)督，共同促進(jìn)環(huán)責(zé)險良性發(fā)展。

（四）加快配套機(jī)制建設(shè)。西方發(fā)達(dá)國家的環(huán)責(zé)險運(yùn)行有著大量成熟的配套機(jī)制保駕護(hù)航，而我國配套機(jī)制建設(shè)方面速度依然比較緩慢。首先，要建設(shè)環(huán)責(zé)險大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，政府需要牽頭組織該系統(tǒng)的建設(shè)，大數(shù)據(jù)平臺應(yīng)該提供對歷年環(huán)保形勢、各地環(huán)保形勢的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，政府、保險公司、企業(yè)都可以利用環(huán)責(zé)險大數(shù)據(jù)平臺系統(tǒng)來安排自己在環(huán)責(zé)險運(yùn)行中的工作，如政府根據(jù)大數(shù)據(jù)可以加強(qiáng)對污染嚴(yán)重企業(yè)的監(jiān)管，保險公司可以根據(jù)企業(yè)歷年排污及生產(chǎn)指標(biāo)、安全指標(biāo)核定保費(fèi)，企業(yè)可以根據(jù)大數(shù)據(jù)選擇投保公司及險種實(shí)現(xiàn)風(fēng)險管理。其次，政府應(yīng)該組織建立第三方評估機(jī)構(gòu)，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險評估，并且出具評估報告供政府、保險公司及企業(yè)三方共同使用，這就避免了各方因?yàn)槔鎲栴}而產(chǎn)生的分歧。第三，通過多種途徑風(fēng)散風(fēng)險。意大利政府牽頭建立了保險聯(lián)盟，使得保險公司用共保形式分散了風(fēng)險也增強(qiáng)了保險公司抵御風(fēng)險的能力;法國政府則牽頭成立了污染再保險聯(lián)營，通過再保險形式轉(zhuǎn)移風(fēng)險。我國政府可以參考上述國家經(jīng)驗(yàn)，通過共保及再保險形式，分散保險公司承保風(fēng)險。我國政府也可以支持環(huán)境風(fēng)險證券化，保險公司通過發(fā)行者金融產(chǎn)品及將環(huán)境風(fēng)險引入資本市場，相對于較小的保險市場，資本市場完全有能力消化這些風(fēng)險。并為環(huán)責(zé)險發(fā)展提供更多資金支持。

五、結(jié)語

歸根結(jié)底，我國政府還是要根據(jù)本國實(shí)際與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)選擇正確的促進(jìn)環(huán)責(zé)險發(fā)展的方式，同時汲取發(fā)達(dá)國家成功的經(jīng)驗(yàn)，為我所用。我國政府作為環(huán)責(zé)險的重要參與者，應(yīng)當(dāng)厘清本職工作，做好環(huán)責(zé)險運(yùn)行保障，擴(kuò)大群眾參與，綜合全局協(xié)調(diào)參與各方利益，為環(huán)責(zé)險發(fā)展?fàn)I造良好的社會環(huán)境。

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作者簡介：孟凡杰，性別：男，單位：蘭州理工大學(xué)，法律碩士。研究方向：環(huán)境法。