周 雙 盛 東 汪 志

(1.湖南省水利水電科學(xué)研究院，湖南長沙 410007；2.華一水庫管理所，湖南岳陽 414200)

1 長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境面臨的形勢

長江是亞洲第一長河、世界第三長河，流經(jīng)青海、西藏、四川、云南、重慶、湖北、湖南、江西、安徽、江蘇、上海11個省市，流域面積達180萬km2。長江經(jīng)濟帶人口和生產(chǎn)總值均超過全國的40%，是我國綜合實力最強、戰(zhàn)略作用最大的區(qū)域。作為橫貫東西的“黃金水道”和經(jīng)濟發(fā)展的大動脈，長江經(jīng)濟帶工業(yè)布局密集，包括五大鋼鐵基地、七大煉油廠、大量碼頭砂場以及上萬家化工企業(yè)，沿岸生態(tài)環(huán)境受到不同程度的污染。近年來，長江經(jīng)濟帶在水資源保護、水污染防治和水生態(tài)修復(fù)方面開展了一系列工作，取得了一定成效，但仍存在產(chǎn)業(yè)布局不合理、污染物排放量大、水生態(tài)功能退化、管理體制機制不完善等問題［1］，生態(tài)環(huán)境形勢嚴峻。

2017年長江經(jīng)濟帶入河排污口專項檢查行動調(diào)查發(fā)現(xiàn)，長江經(jīng)濟帶共有入河排污口23830個，其中規(guī)模以上入河排污口8051個，規(guī)模以下入河排污口15579個，2016年規(guī)模以上入河排污口排放廢污水195.21億t［2］；長江經(jīng)濟帶廢水排放量、化學(xué)需氧量、氨氮總量分別占全國的43%、37%、43%［3］，對沿江生態(tài)環(huán)境造成較大影響，加強長江入河排污口監(jiān)督管理、強化污染物監(jiān)測監(jiān)控已成為當(dāng)前長江生態(tài)環(huán)境保護的首要任務(wù)。

長江水資源保護局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，湖北、江蘇、湖南、四川、江西5省廢污水排放量占流域廢污水排放總量的60%以上［4］，作為排污大省，湖南省污染物入河總量控制對長江流域水資源保護至關(guān)重要。以湖南省為例探討入河排污口監(jiān)測能力建設(shè)的思路和舉措，對于提升長江入河排污口監(jiān)管水平、推動長江大保護具有重要意義。

2 加強入河排污口監(jiān)測能力建設(shè)的必要性

2.1 長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展的需要

作為長江經(jīng)濟帶的重要組成部分，湖南省承擔(dān)著保護長江、治理長江的重任，必須加強入河排污口的監(jiān)督管理，保障長江水環(huán)境質(zhì)量和水生態(tài)安全，為長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展提供支撐。

2.2 水生態(tài)文明建設(shè)的需要

水生態(tài)文明建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，2013年，水利部出臺《關(guān)于加快推進水生態(tài)文明建設(shè)工作的意見》，明確了“嚴格水資源保護，嚴格入河湖排污口監(jiān)督管理和入河排污總量控制”的管理目標(biāo)。目前，湖南省正在積極開展水生態(tài)文明建設(shè)，長沙、郴州以及株洲、芷江、鳳凰先后被列入國家水生態(tài)文明建設(shè)試點城市，并順利通過試點驗收。加強入河排污口監(jiān)督管理和監(jiān)測能力建設(shè)，是進一步提升和鞏固全省水生態(tài)文明建設(shè)成效的基礎(chǔ)和保障。

2.3 落實最嚴格水資源管理制度的需要

2012年，國務(wù)院出臺《關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，明確要加強水功能區(qū)限制納污紅線管理，嚴格控制入河湖排污總量，該項任務(wù)納入了中央對地方政府的考核內(nèi)容。這就要求各地必須高度重視入河排污口的管理工作，加強入河排污口的監(jiān)測監(jiān)控，加大在線監(jiān)測和視頻監(jiān)控等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，及時掌握入河排污口排污信息，嚴控主要污染物入河總量，確保水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)率，完成最嚴格水資源管理制度考核目標(biāo)。

2.4 全面推行河長制的需要

全面推行河長制是黨中央、國務(wù)院加快生態(tài)文明體制改革的重大戰(zhàn)略部署，2016年12月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，明確要切實監(jiān)管入河湖排污口，嚴格控制入河湖排污總量。目前，湖南省已建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河長體系，明確河長3.57萬人、湖長1052人，構(gòu)建了責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制，并在全國首創(chuàng)總河長令，先后下發(fā)了5道省總河長令，將入河排污口管理工作納入了全省河長制工作重點。加強全省入河排污口監(jiān)督管理，強化入河污染物總量控制，將為防治水污染、保護水環(huán)境、改善水生態(tài)提供支撐，推動河長制工作取得新的成效。

2.5 提高水利信息化水平的需要

隨著信息技術(shù)不斷成熟，地理信息系統(tǒng)、遙感技術(shù)、無人機技術(shù)、航空攝影技術(shù)等科技手段逐漸運用到各行各業(yè)中［5］，成為提升政府和企業(yè)管理水平的重要抓手。如長江流域水資源保護局將GIS技術(shù)應(yīng)用于入河排污口的管理實踐中，推動了水資源保護管理工作的系統(tǒng)化、科學(xué)化和高效化［6］；淮委、廣東省等以GIS為平臺開發(fā)了入河排污口信息管理系統(tǒng)，對入河排污口監(jiān)測資料進行信息查詢、數(shù)據(jù)管理及統(tǒng)計分析［7］。目前，湖南省正在積極建設(shè)湖南“水利云”平臺，將入河排污口監(jiān)測數(shù)據(jù)及時納入該信息綜合管理平臺，有利于進一步完善管理平臺基礎(chǔ)信息，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，推動“智慧水利”建設(shè)，實現(xiàn)“大數(shù)據(jù)”管理，提升水利信息化水平，為政府綜合管理和決策提供有力支撐。

3 湖南省入河排污口概況

3.1 基本情況

2016年以來，湖南省先后組織開展了5輪全省范圍的入河排污口核查，累計核查出各類入河排污口4146個，其中規(guī)模以上入河排污口1112個。近年來，全省大力推進入河排污口整改，對飲用水源保護區(qū)和自然保護區(qū)等敏感區(qū)域違法入河排污口進行了拆除和關(guān)閉，部分入河排污口已就近納入城市截污干管，截至2018年12月，全省現(xiàn)有入河排污口3214個，其中規(guī)模以上(廢水年排放量10萬t以上或日排放量300t以上)入河排污口937個，規(guī)模以下(廢水年排放量10萬t以下或日排放量300t以下)入河排污口2277個。

全省規(guī)模以上入河排污口廢水年排污總量約41.19億t，目前已開展在線監(jiān)測的規(guī)模以上入河排污口277個，包括生活入河排污口135個、工業(yè)入河排污口73個、混合入河排污口69個，在線監(jiān)測比例為29.6%；規(guī)模以下入河排污口廢水年排放量約9628.75萬t，其監(jiān)測能力建設(shè)相對滯后，以監(jiān)督性監(jiān)測為主，已開展監(jiān)督性監(jiān)測的入河排污口共421個，監(jiān)測比例約18.5%。

對全省入河排污口基本情況進行統(tǒng)計，結(jié)果見圖1、圖2，規(guī)模以上入河排污口數(shù)量僅占全省入河排污口總數(shù)的30%，但其排污量占全省廢水排放總量的98%。從市州分布來看，邵陽、婁底、衡陽、懷化、益陽5個市州排污口數(shù)量較多，超過全省排污口總數(shù)的60%，長沙、岳陽、衡陽等地排污量較大，超過全省排污總量的50%。從流域分布來看，湘江、資江流域排污口分布較密集，約占全省入河排污口總數(shù)的80%(湘江流域占43%)，其中湘江流域排污量最大，約占全省排污總量的64%。

圖1 湖南省入河排污口市州分布情況

進一步分析排污口數(shù)量和排污量的關(guān)系發(fā)現(xiàn)，一般經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)(如長沙、岳陽、湘江流域、長江干流)，排污量越大，但因工業(yè)企業(yè)布局相對集中、污水收集管網(wǎng)比較完善，排污口設(shè)置數(shù)量反而較少。

3.2 存在問題

湖南省入河排污口數(shù)量眾多、類型多樣，且較為分散，在一定程度上加大了地方政府管理難度。

3.2.1 管理體制不完善

2018年國家機構(gòu)改革前，入河排污口監(jiān)管存在職能交叉的問題，其主管部門是地方各級水行政主管部門，但現(xiàn)行法律對入河排污口監(jiān)督管理授權(quán)不充分，在具體執(zhí)法職責(zé)權(quán)限、處罰職權(quán)等方面未作明確規(guī)定。同時入河排污口的設(shè)置審批、日常監(jiān)管和整治、規(guī)范化建設(shè)等不同環(huán)節(jié)涉及多個部門，如：入河排污口設(shè)置審批由水利部門負責(zé)，環(huán)評審批、排污許可證發(fā)放、水污染監(jiān)督管理由環(huán)保部門負責(zé)，污水處理廠及配套管網(wǎng)建設(shè)等入河排污口的整治由住建、市政等部門負責(zé)，存在多頭管理、職能交叉、相互銜接不到位等問題。根據(jù)國家層面機構(gòu)改革“三定”方案，由生態(tài)環(huán)境主管部門承擔(dān)水行政主管部門參與指導(dǎo)入河排污口的管理職責(zé)，省級層面需出臺文件進一步厘清各部門之間的具體職責(zé)和權(quán)限。

3.2.2 基層隊伍薄弱

基層水利、環(huán)保部門是入河排污口監(jiān)督管理的關(guān)鍵力量，但隨著生態(tài)環(huán)境保護工作的要求越來越高，已有的人才隊伍難以適應(yīng)新的形勢要求，主要體現(xiàn)在人員編制不夠、學(xué)歷整體偏低、專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、執(zhí)法力量偏弱等方面。如：張家界市桑植縣，入河排污口監(jiān)管、河長制、水土保持等任務(wù)集中在一個部門，人員嚴重短缺，且缺乏具有水資源保護專業(yè)背景的技術(shù)人員，工作開展難度較大。

3.2.3 監(jiān)測監(jiān)控能力不足

a.規(guī)模以上入河排污口在線監(jiān)測比例偏低，僅占29.6%，主要集中在國控、省控重點污染企業(yè)等規(guī)模以上入河排污口。監(jiān)測內(nèi)容不全面，流量監(jiān)測、視頻監(jiān)控等方面比較薄弱，在主要開展的水質(zhì)監(jiān)測方面也存在監(jiān)測項目不全的問題。同時存在監(jiān)測站運行維護難，專業(yè)人員缺乏，經(jīng)費來源不足，自動監(jiān)控系統(tǒng)粗放運行、管理不規(guī)范，儀器參數(shù)設(shè)置不合理，設(shè)施設(shè)備檢修維護不及時等問題。

b.規(guī)模以上入河排污口由省水環(huán)境監(jiān)測中心組織開展監(jiān)測，目前已實現(xiàn)監(jiān)督性監(jiān)測全覆蓋；規(guī)模以下入河排污口由各市州主管部門組織開展監(jiān)測，因?qū)嶒炇屹Y質(zhì)有限、儀器設(shè)備不夠、實驗人員短缺等問題，監(jiān)督性監(jiān)測比例僅為18.5%，監(jiān)測覆蓋率過低。

3.2.4 管理手段落后

當(dāng)前，湖南省對入河排污口的監(jiān)督管理以現(xiàn)場執(zhí)法及各級督查檢查為主，工作范圍廣、強度大、內(nèi)容多，因相關(guān)監(jiān)管部門人力、物力有限，不可避免地存在監(jiān)管盲區(qū)；現(xiàn)有管理方式單一且較為薄弱，在信息化建設(shè)、大數(shù)據(jù)管理、新技術(shù)應(yīng)用等方面工作開展相對滯后，亟需借助新的科學(xué)技術(shù)和管理手段，提高管理效能。

4 提升入河排污口監(jiān)測能力的建議

貫徹落實長江經(jīng)濟帶“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的總體要求，借力河長制、湖長制、最嚴格水資源管理制度考核等抓手，充分發(fā)揮水利、環(huán)保、住建等部門職能職責(zé)，建立健全入河排污口在線監(jiān)測和監(jiān)督性監(jiān)測相結(jié)合的監(jiān)測體系，提升全省入河排污口監(jiān)測監(jiān)控能力。

4.1 進一步完善監(jiān)測體系

4.1.1 提升自動監(jiān)測能力

按照“先干流，再支流”的原則，分階段推進不同規(guī)模入河排污口自動監(jiān)測站建設(shè)，包括水質(zhì)在線監(jiān)測、流量在線監(jiān)測和視頻監(jiān)控等內(nèi)容，逐步實現(xiàn)規(guī)模以上入河排污口在線監(jiān)測全覆蓋，監(jiān)測數(shù)據(jù)實時傳入信息管理平臺。根據(jù)入河排污口排放規(guī)模、排放方式、所在位置及周邊環(huán)境等條件，因地制宜選擇機柜式智能監(jiān)控終端、一體化微型站、移動板房等建設(shè)模式；對已開展自動監(jiān)測的入河排污口，適當(dāng)進行提質(zhì)改造，滿足監(jiān)測需求。

4.1.2 擴大監(jiān)督性監(jiān)測覆蓋范圍

繼續(xù)開展規(guī)模以上入河排污口監(jiān)督性監(jiān)測，由機構(gòu)改革后相應(yīng)主管部門承擔(dān)監(jiān)測任務(wù)，監(jiān)測頻率為每季度開展一次；對于規(guī)模以下入河排污口，重點開展工業(yè)、混合入河排污口監(jiān)督性監(jiān)測，由各市級主管部門承擔(dān)相關(guān)任務(wù)，制定監(jiān)測方案，明確監(jiān)測因子、監(jiān)測頻率等內(nèi)容，提升監(jiān)督性監(jiān)測覆蓋率。

結(jié)合湖南省“水利云”平臺建設(shè)，開發(fā)具有數(shù)據(jù)存儲與管理、動態(tài)監(jiān)測、分析評價以及信息服務(wù)等功能的入河排污口綜合管理平臺，提高入河排污口信息化、可視化水平，為用戶提供智能化、專業(yè)化服務(wù)。加強數(shù)據(jù)整合和共享，一方面可以加強數(shù)據(jù)縱向融合，爭取將規(guī)模以上入河排污口監(jiān)測數(shù)據(jù)納入長江經(jīng)濟帶綜合信息平臺和國家水資源監(jiān)控信息平臺，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)管理，為長江流域管理決策提供數(shù)據(jù)支撐；另一方面，加強數(shù)據(jù)橫向?qū)?，將平臺數(shù)據(jù)與環(huán)保、住建等部門已有在線監(jiān)測數(shù)據(jù)進行整合，實現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)共建共享，可節(jié)約管理成本，提高監(jiān)測數(shù)據(jù)一致性和利用率，提升職能部門工作效率和協(xié)作水平。

4.2 加強信息管理平臺建設(shè)

4.3 提升實驗室監(jiān)測能力

加強實驗室建設(shè)和整體改造，推進實驗室標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，強化基礎(chǔ)設(shè)施配備，根據(jù)各監(jiān)測中心實際情況及承擔(dān)的監(jiān)測任務(wù)配置相應(yīng)的儀器，提高設(shè)備精度，增強指標(biāo)監(jiān)測分析能力；加強應(yīng)急監(jiān)測設(shè)備和生物毒性儀的配置，增強突發(fā)性水污染事故應(yīng)急監(jiān)測能力；加強實驗室儀器設(shè)備的運行維護，老化設(shè)備要及時更新，確保設(shè)施的靈敏性和穩(wěn)定性；加強實驗室人員配備、技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，提升實驗人員操作技能和分析能力，為全省入河排污口的監(jiān)測提供保障。

4.4 強化管理能力建設(shè)

加強入河排污口管理隊伍建設(shè)，強化政策引導(dǎo)，鼓勵大學(xué)生服務(wù)基層，增加執(zhí)法人員和專業(yè)技術(shù)人員編制，充實基層力量，打造年齡結(jié)構(gòu)優(yōu)良、專業(yè)結(jié)構(gòu)合理的人才隊伍；定期開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，增強基層工作人員對入河排污口法律法規(guī)、管理規(guī)定、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的理解和把握，培養(yǎng)業(yè)務(wù)能力精干的管理隊伍，進一步提高管理水平。強化經(jīng)費保障，積極爭取中央資金、加大地方政府資金投入，用于在線監(jiān)測站及相關(guān)實驗設(shè)備的建設(shè)及運行維護，將監(jiān)督性監(jiān)測相關(guān)費用納入財政年度預(yù)算，予以保障。

4.5 加強監(jiān)督和公眾參與

強化入河排污口的監(jiān)督管理，委托第三方運維公司對自動監(jiān)測站進行運行維護，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性和客觀性，防止數(shù)據(jù)造假行為；加強水利、生態(tài)環(huán)境等部門的聯(lián)合執(zhí)法，加大對違規(guī)設(shè)置排污口、私設(shè)暗管、超標(biāo)排放等行為的打擊力度；推進入河排污口信息公開，自覺接受社會和公眾的監(jiān)督；拓寬公眾參與渠道，公布電話熱線、隨手拍APP二維碼等，及時受理群眾投訴和建議。

5 結(jié)語

實施長江大保護必須提升入河排污口監(jiān)管水平，而加強入河排污口監(jiān)測能力建設(shè)是入河排污口監(jiān)督管理的重中之重。推進入河排污口監(jiān)測能力建設(shè)，有利于實現(xiàn)立體化監(jiān)測、精準(zhǔn)化管理、規(guī)范化監(jiān)督、智能化決策和便捷化服務(wù)，推動“傳統(tǒng)水利”向“智慧水利”轉(zhuǎn)變，驅(qū)動水治理體系和水治理能力現(xiàn)代化，為政府綜合管理和日常決策提供有力支持，為長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展提供堅實保障。