宋芳

進(jìn)行功能界定與分類，劃分國有企業(yè)不同類別，是我國深化國有企業(yè)改革的關(guān)鍵原則和重點(diǎn)舉措之一。根據(jù)國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類。商業(yè)類國有企業(yè)按照市場(chǎng)化要求實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作，以增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、放大國有資本功能、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標(biāo)，依法獨(dú)立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。完善法人治理結(jié)構(gòu)，對(duì)商業(yè)類國有企業(yè)建立完善的市場(chǎng)經(jīng)營體制具有重要作用。對(duì)于主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類大型國有企業(yè)——尤其是通過實(shí)行股份制、上市等途徑已經(jīng)實(shí)行混合所有制的大型企業(yè)——獨(dú)立自主經(jīng)營、參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)好，進(jìn)一步完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的意愿強(qiáng)。結(jié)合企業(yè)實(shí)際，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，深入剖析商業(yè)類大型國有企業(yè)公司治理實(shí)務(wù)工作中存在的突出問題，具有典型意義。筆者結(jié)合自身在重要行業(yè)國有控股上市公司從事企業(yè)管理和法律事務(wù)工作的經(jīng)驗(yàn)，主要運(yùn)用法律推理的方法，對(duì)國有企業(yè)公司治理改革發(fā)展環(huán)境，以及商業(yè)類國有企業(yè)公司治理實(shí)務(wù)工作開展的現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行了分析，并對(duì)如何改進(jìn)有關(guān)工作進(jìn)行了探討。

一、國有企業(yè)公司治理改革環(huán)境分析

1.公司治理改革政策環(huán)境

商業(yè)類國有企業(yè)改革發(fā)展的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為加強(qiáng)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相融合、激發(fā)國有資本活力的需要和不完善的企業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制之間的矛盾。自2015年黨中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》以來，國家出臺(tái)了22個(gè)配套文件，形成了“1+N”政策體系，形成了頂層設(shè)計(jì)和四梁八柱的大的框架。分析改革在國有企業(yè)公司治理實(shí)務(wù)中推進(jìn)落實(shí)的切入點(diǎn)。一方面，與加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合，以管資本為主推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮公司章程的基礎(chǔ)作用，分類推進(jìn)外部董事、外派監(jiān)事改革等若干重大舉措，中國特色社會(huì)主義公司治理將在企業(yè)治理實(shí)務(wù)中持續(xù)深化。另一方面，貫徹依法依規(guī)從嚴(yán)治企，堅(jiān)持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，推進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人建設(shè)，完善監(jiān)督、問責(zé)機(jī)制，在激發(fā)企業(yè)自主經(jīng)營活力的同時(shí)強(qiáng)化國有資產(chǎn)監(jiān)管。

2.公司治理制度建設(shè)環(huán)境

國有企業(yè)公司治理制度體系建設(shè)的法律法規(guī)依據(jù)不斷豐富。十八大以來，企業(yè)相關(guān)法律法規(guī)立改廢釋工作正在有序開展，推動(dòng)加快制定有關(guān)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、交易規(guī)則、公平競(jìng)爭(zhēng)等方面的法律法規(guī)，根據(jù)改革需要抓緊對(duì)合同法、物權(quán)法、公司法、企業(yè)國有資產(chǎn)法、企業(yè)破產(chǎn)法中有關(guān)法律制度進(jìn)行研究，依照法定程序及時(shí)提請(qǐng)修改。同時(shí)，加緊配套出臺(tái)國有資產(chǎn)監(jiān)管、中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理方面的制度，形成“管資本”、“管人”，發(fā)現(xiàn)問題、分類處置、督促整改、責(zé)任追究的監(jiān)督工作閉環(huán)。2018年5月11日中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議審議通過的《中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理規(guī)定》，國資委制定并自2018年8月30日起施行《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行）》，以及2018年10月26日第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國公司法〉的決定》，是其中的典型成果。

國有企業(yè)公司治理制度體系建設(shè)的方法，正在向以內(nèi)部控制、全面風(fēng)險(xiǎn)管理為內(nèi)核的合規(guī)管理體系建設(shè)演進(jìn)。2010年，國有企業(yè)內(nèi)部控制和全面風(fēng)險(xiǎn)管理融合及進(jìn)一步推廣。2018年，國有企業(yè)“風(fēng)險(xiǎn)管理”制度建設(shè)和責(zé)任追究規(guī)定的法律位階進(jìn)一步提高。《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行）》在第八條規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)管理方面的責(zé)任追究情形共計(jì)六項(xiàng)，將“風(fēng)險(xiǎn)管理方面”明確作為國有企業(yè)經(jīng)營管理有關(guān)人員的責(zé)任究范圍之一。國資委在總結(jié)試點(diǎn)中央企業(yè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于2018年11月發(fā)布《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》。以內(nèi)部控制、全面風(fēng)險(xiǎn)管理為內(nèi)核，綜合各類風(fēng)險(xiǎn)控制內(nèi)容的一體化合規(guī)管理體系，成為國有企業(yè)公司治理制度建設(shè)的主流，為推動(dòng)中央企業(yè)全面加強(qiáng)合規(guī)管理，加快提升依法合規(guī)經(jīng)營管理水平，著力打造法治央企，保障企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供了實(shí)施指南。

3.公司治理創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)環(huán)境

《“十三五”國家信息化規(guī)劃》指出：“信息化代表新的生產(chǎn)力和新的發(fā)展方向，已經(jīng)成為引領(lǐng)創(chuàng)新和驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型的先導(dǎo)力量?！毙畔⒒呀?jīng)成為我國創(chuàng)新社會(huì)治理，建設(shè)安全生產(chǎn)隱患排查治理體系、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防控制體系和社會(huì)治安立體防控體系的主要技術(shù)支撐和實(shí)現(xiàn)平臺(tái)。加強(qiáng)“兩化”融合管理體系標(biāo)準(zhǔn)制定和應(yīng)用推廣，推動(dòng)業(yè)務(wù)流程再造和組織方式變革，提升企業(yè)管理能力，已列入“十三五”期間我國信息化建設(shè)重點(diǎn)工程。破除體制機(jī)制障礙，激發(fā)創(chuàng)新活力，堅(jiān)持安全與發(fā)展并重，信息化和工業(yè)化深度融合將在提高企業(yè)公司治理能力上起到積極作用?！皟苫比诤蠟槠髽I(yè)完善公司治理提供支撐的有利條件已經(jīng)具備。

二、商業(yè)類國有企業(yè)公司治理實(shí)務(wù)工作的突出問題

1.符合企業(yè)經(jīng)營實(shí)際的公司治理運(yùn)行機(jī)制尚未健全

長時(shí)間以來，從履行出資職責(zé)的機(jī)構(gòu)、國有資本控股股東到企業(yè)，由上至下形成的一整套管理運(yùn)行機(jī)制，存在政企不分、政資不分的現(xiàn)實(shí)情況。實(shí)務(wù)中，公司章程基礎(chǔ)作用的發(fā)揮仍是商業(yè)類國有企業(yè)公司治理的薄弱環(huán)節(jié)。已經(jīng)完成公司制甚至混合所有制改制的商業(yè)類大型國有企業(yè)，普遍存在出資人經(jīng)營管理權(quán)下放程度與企業(yè)自主經(jīng)營的實(shí)際需要不匹配的情況。改革存在隱性難點(diǎn)和機(jī)制沖突，企業(yè)管理層不同程度地缺乏獨(dú)立自主經(jīng)營必須的投資決策權(quán)、人事招聘任免權(quán)、薪酬考核權(quán)。國有企業(yè)有相同的股東背景，又習(xí)慣于按政府指令行事，也是造成公司治理建設(shè)和機(jī)制運(yùn)行脫離企業(yè)經(jīng)營實(shí)際的客觀原因。

2.符合企業(yè)經(jīng)營實(shí)際的公司治理制度體系尚未建立

首先，制度體系建設(shè)體系層級(jí)不分明，連續(xù)性、穩(wěn)定性不強(qiáng)，與運(yùn)行中的公司治理機(jī)制缺乏互動(dòng)?！豆痉ā芬?guī)定，公司成立后的章程修改權(quán)限歸屬于股東會(huì);董事會(huì)負(fù)責(zé)向股東會(huì)報(bào)告工作，制定公司的基本管理制度;主持公司的生產(chǎn)經(jīng)營管理工作，組織實(shí)施董事會(huì)決議，擬定公司的基本管理制度，制定公司的具體規(guī)章是經(jīng)理層的職權(quán)。即符合公司治理要求的企業(yè)制度體系通常由三個(gè)層級(jí)構(gòu)成。頂層的是公司章程，中間層是基本管理制度，下層是具體規(guī)章。效力等級(jí)由下至上依次遞增。實(shí)務(wù)中，企業(yè)普遍存在的問題是制度體系建設(shè)脫離生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)際。股東和控股公司之間仍然習(xí)慣通過行政命令的方式貫徹管理要求，自主經(jīng)營權(quán)的實(shí)際欠缺導(dǎo)致企業(yè)直接采用股東的管理方法和模式，各級(jí)組織基本采取與出資人機(jī)構(gòu)或者控股股東一致的組織結(jié)構(gòu)，制度制定普遍以出資人機(jī)構(gòu)或者控股股東的相關(guān)制度作為主要依據(jù)，而公司章程卻游離于制度體系之外，基本管理制度和具體規(guī)章也沒有明顯區(qū)分，欠缺權(quán)責(zé)對(duì)等、制衡有效的制度體系和執(zhí)行基礎(chǔ)。

其次，股東干涉的企業(yè)制度體系建設(shè)連續(xù)性不強(qiáng)，在執(zhí)行上不穩(wěn)定，易受干擾。管理、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和各級(jí)員工習(xí)慣于被動(dòng)執(zhí)行，受各級(jí)管理者個(gè)人工作作風(fēng)的影響大，一旦發(fā)生人員變動(dòng)，執(zhí)行程度和效果即容易出現(xiàn)“斷層”。參與企業(yè)制度體系建設(shè)的程度不高，愿望不強(qiáng)。經(jīng)營投資容錯(cuò)機(jī)制的建立缺乏業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，嚴(yán)格制度執(zhí)行和責(zé)任追究易走形式，自主經(jīng)營所需的團(tuán)隊(duì)凝聚力難以形成，企業(yè)制度體系建設(shè)不能對(duì)經(jīng)理層行使公司治理職權(quán)提供有效支撐。

第三，管理信息資源開發(fā)和利用水平不高?，F(xiàn)有信息系統(tǒng)普遍缺乏公司治理和以人為本的設(shè)計(jì)理念和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，不同業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)之間的應(yīng)用兼容性差，數(shù)據(jù)共享和安全保護(hù)等方面也有很大改進(jìn)空間，不能滿足企業(yè)制度體系高質(zhì)量、高效率運(yùn)行，以及有針對(duì)性地為完善公司治理提供支撐作用的需要。

3.符合激發(fā)企業(yè)活力需要的公司治理文化尚未形成

國有企業(yè)一直經(jīng)歷著改革的陣痛，長期以來普遍實(shí)行行政型的管理模式，缺乏樹立和培養(yǎng)契約精神的土壤。同時(shí)，國有企業(yè)承擔(dān)了較重的社會(huì)責(zé)任，改制遺留問題需要有序、徹底地解決，部分商業(yè)類大型國有企業(yè)，甚至上市公司，剝離企業(yè)社會(huì)職能和非主營業(yè)務(wù)的改制、轉(zhuǎn)制，各項(xiàng)工作還在繼續(xù)。國有企業(yè)人力資源結(jié)構(gòu)普遍失衡，員工的價(jià)值取向與企業(yè)的發(fā)展不一致。從管理層到基層員工仍然習(xí)慣于以上下級(jí)關(guān)系而不是委托代理關(guān)系來理解和實(shí)行公司治理，沒有形成企業(yè)與職工成長共贏的氛圍。商業(yè)類大型國有企業(yè)被新入職員工視為落戶和履職經(jīng)歷“跳板”的情況普遍，人才流失嚴(yán)重。這同時(shí)也間接導(dǎo)致了外界對(duì)國有企業(yè)公司治理存在不同程度的偏見。

三、有效開展公司治理實(shí)務(wù)工作的探討

1.堅(jiān)定不移探索加強(qiáng)公司章程建設(shè)

當(dāng)前，中央企業(yè)全部完成黨建要求進(jìn)章程，全部實(shí)現(xiàn)黨委（黨組）書記、董事長“一肩挑”。企業(yè)主要負(fù)責(zé)人作為企業(yè)法治建設(shè)第一責(zé)任人，董事長的主要職責(zé)首推“推動(dòng)依法完善公司章程，合理配置權(quán)利義務(wù)，完善議事規(guī)則和決策機(jī)制”。商業(yè)類大型國有企業(yè)有必要由董事長牽頭組織開展完善公司章程的專項(xiàng)調(diào)研課題，企業(yè)黨委等各公司治理機(jī)構(gòu)和法律部門共同參與，充分研討，優(yōu)化明確公司宗旨、治理目標(biāo)和發(fā)展理念，探索制定符合企業(yè)經(jīng)營實(shí)際的公司章程，科學(xué)分工、各司其職、嚴(yán)格落實(shí)。

2.依法依規(guī)創(chuàng)新建設(shè)管理制度體系

（1）建設(shè)目標(biāo)。進(jìn)一步完善法人治理機(jī)制，商業(yè)類大型國有企業(yè)在管理制度體系方面的目標(biāo)，是建設(shè)符合依法依規(guī)市場(chǎng)化經(jīng)營和全面風(fēng)險(xiǎn)管理要求的一體化制度體系，持續(xù)提高制度體系及其運(yùn)行對(duì)業(yè)務(wù)融合的柔性和效率。同時(shí)，能夠?yàn)榻⑵髽I(yè)深化改革、生產(chǎn)經(jīng)營決策容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制提供實(shí)務(wù)依據(jù)，明確可以容錯(cuò)的基本條件，做到制度規(guī)范化和管理常態(tài)化，持續(xù)提高公司治理能力。

（2）核心內(nèi)容。提高國有企業(yè)公司治理能力，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在國有企業(yè)的延伸。全面推進(jìn)依法治企，是提高國有企業(yè)公司治理能力的必然要求。加強(qiáng)公司治理制度體系建設(shè)，首先要識(shí)別、貫徹與落實(shí)國有企業(yè)分類推進(jìn)公司治理改革政策的各項(xiàng)要求。其次，識(shí)別法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)和國資和人事監(jiān)管要求并轉(zhuǎn)化到企業(yè)對(duì)應(yīng)層級(jí)的制度中。在識(shí)別轉(zhuǎn)化和規(guī)則制定的過程中，注重發(fā)揮法律顧問等專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用，負(fù)責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營的業(yè)務(wù)部門同樣要充分參與，有效實(shí)現(xiàn)一企一策。

（3）實(shí)施框架?！吨醒肫髽I(yè)合規(guī)管理指引（試行）》等兼容性強(qiáng)、靈活性高的合規(guī)管理體系建設(shè)框架，是企業(yè)建立健全制度體系的首選。適用該類制度建設(shè)實(shí)施框架，有助于以企業(yè)實(shí)際需要的法人治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，科學(xué)搭建規(guī)范完整的合規(guī)管理組織體系，綜合符合依法依規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)控制和強(qiáng)化監(jiān)督等多角度、各方位的一體化制度體系建設(shè)需要。

（4）職能分工。符合企業(yè)經(jīng)營實(shí)際的公司治理制度體系，一定是在企業(yè)法人治理機(jī)構(gòu)合理分工，以及經(jīng)理層領(lǐng)導(dǎo)的管理和執(zhí)行機(jī)構(gòu)共同參與、充分協(xié)作的基礎(chǔ)上持續(xù)建立健全。圍繞公司章程確立的經(jīng)營目標(biāo)，由董事會(huì)在征求聽取黨委意見的基礎(chǔ)上，確立企業(yè)制度體系制定的原則，劃定基本制度的范圍，并有權(quán)決定基本管理制度的生效。經(jīng)理層負(fù)責(zé)具體擬定公司基本管理制度的內(nèi)容。制定方案和建議內(nèi)容的參與部門主要是企業(yè)管理部門、合規(guī)或法律機(jī)構(gòu)。同時(shí)，經(jīng)理層有權(quán)在公司章程和基本管理制度的約束下組織制定操作執(zhí)行層面的具體規(guī)章。規(guī)章制定具體以安全健康環(huán)保、產(chǎn)品生產(chǎn)與質(zhì)量、市場(chǎng)經(jīng)營、投資和資產(chǎn)運(yùn)營、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、財(cái)稅金融、勞動(dòng)用工等業(yè)務(wù)部門為業(yè)務(wù)主體，以合規(guī)管理機(jī)構(gòu)、法律機(jī)構(gòu)以及外聘律師的專業(yè)服務(wù)為支撐保障，圍繞經(jīng)理層執(zhí)行董事會(huì)決議的履職行為，扎實(shí)法律法規(guī)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)清單制定，制度制修訂和執(zhí)行考核。

（5）運(yùn)行平臺(tái)。應(yīng)加強(qiáng)黨的建設(shè)和提升法人治理機(jī)構(gòu)運(yùn)作效率的需要，不僅需要倡導(dǎo)“將領(lǐng)導(dǎo)干部從瑣事中解放出來”的務(wù)實(shí)作風(fēng)，還需要將以人為本、反應(yīng)迅速的理念普及到制度體系運(yùn)行的方方面面。積極引進(jìn)先進(jìn)信息技術(shù)，構(gòu)建智能平臺(tái)。平臺(tái)設(shè)計(jì)除了切實(shí)符合業(yè)務(wù)實(shí)際和經(jīng)營需要，持續(xù)優(yōu)化提升的關(guān)鍵，是在業(yè)務(wù)流程動(dòng)態(tài)運(yùn)行的過程中，有機(jī)內(nèi)嵌公司治理制度層級(jí)的基本概念、依法依規(guī)職責(zé)履行、合規(guī)管理、風(fēng)險(xiǎn)提示、運(yùn)行監(jiān)控等管控要求。在企業(yè)業(yè)務(wù)流程日常運(yùn)行的同時(shí)，根據(jù)系統(tǒng)用戶的操作行為實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)提示，實(shí)現(xiàn)為管理者合規(guī)決策提供協(xié)助，執(zhí)行人員依法履職提供指引。

3.下大力氣打造特色公司治理文化

企業(yè)特有的治理理念和文化已經(jīng)成為吸引優(yōu)質(zhì)合作伙伴和凝聚優(yōu)秀創(chuàng)新人才的主要影響因素。根據(jù)利益相關(guān)者理論，股東利益的最大化不應(yīng)當(dāng)是公司董事唯一的追求，他們還應(yīng)當(dāng)代表其他相關(guān)利益主體如員工、債權(quán)人、消費(fèi)者和社區(qū)的整體利益。多方利益相關(guān)者的和諧共贏，是商業(yè)類大型國有企業(yè)發(fā)揮天然優(yōu)勢(shì)，打造特色公司治理文化，增強(qiáng)微觀主體活力的有效途徑。商業(yè)類大型國有企業(yè)均注重主動(dòng)依法守則、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，黨建工作水平較高，具備公有經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的天然特點(diǎn)，在誠信經(jīng)營、安全環(huán)保，與社區(qū)、政府的良好關(guān)系等方面具有突出優(yōu)勢(shì)。加強(qiáng)治理文化建設(shè)，依法依規(guī)誠信經(jīng)營，將為企業(yè)間合作提供持續(xù)的商機(jī)。通過社區(qū)共建，黨團(tuán)組織結(jié)對(duì)等多種形式，為員工的工作生活提供安全穩(wěn)定的環(huán)境，為人才培養(yǎng)提供飽具潛力的平臺(tái)。

（作者單位：中國石化上海石油化工股份有限公司）