陳光

2011年9月22日，美國紐約，時任英國首相卡梅隆在第66屆聯(lián)合國大會上發(fā)言

美國紐約曼哈頓奢華的薩頓居民區(qū)，有一座四層聯(lián)排別墅。在寸土寸金的這片區(qū)域，它還帶有一個小花園，別墅總面積達(dá)1300平米。這座別墅原來是美國金融大亨摩根的女兒建造，后來，捐贈給聯(lián)合國，隨即，它成為聯(lián)合國秘書長的官邸。

聯(lián)合國秘書長古特雷斯一度想把這個別墅賣掉換點(diǎn)錢。按照市場價，它價值數(shù)千萬美金。古特雷斯找人研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，賣聯(lián)合國的房子，超出了自己的職權(quán)范圍。

作為二戰(zhàn)后誕生的全世界規(guī)模最大、最具權(quán)威性的政府間國際組織，聯(lián)合國手頭很緊，甚至逼得秘書長考慮賣房度日。據(jù)聯(lián)合國網(wǎng)站，這次資金短缺的主要原因是89個會員國拖欠會費(fèi)。截至目前，會員國拖欠的會費(fèi)達(dá)4.92億美元。

若情況再無好轉(zhuǎn)，聯(lián)合國的現(xiàn)金可能在今年8月份耗盡。古特雷斯稱，資金短缺導(dǎo)致聯(lián)合國無法正常開支，這對聯(lián)合國的聲譽(yù)和業(yè)務(wù)開展都是“災(zāi)難性的”。

“聯(lián)合國擁有巨大潛力，但現(xiàn)在只不過是一群人聚在一起閑聊、打發(fā)時光的俱樂部。太可悲了！” 2016年底，當(dāng)選總統(tǒng)特朗普在推特發(fā)文道。作為會員國里欠款最多的國家，美國僅維和欠款就超過了聯(lián)合國維和總欠款的三分之一。

不止聯(lián)合國，近些年，多個老牌國際組織影響力都大不如前。當(dāng)然，原因各有不同。古特雷斯在去年的一次公開辯論中提及這一現(xiàn)象：“人們對政治機(jī)構(gòu)，不論是國家的還是全球性的，都失去了信心。重大的設(shè)想被推翻，重大的努力遭到破壞，關(guān)鍵的機(jī)構(gòu)受到削弱。似乎威脅越全球化，我們的合作能力就越低。這是非常危險的?！?h3>“是誰想讓聯(lián)合國消亡？”

錢一直是聯(lián)合國的老大難問題。

據(jù)聯(lián)合國微信公眾號介紹，聯(lián)合國預(yù)算由三部分組成，即支付維持機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的經(jīng)常性預(yù)算、維和行動預(yù)算和國際刑事法庭余留機(jī)制預(yù)算。由于會費(fèi)欠款等原因，截至今年5月底，現(xiàn)金余額已不足以支持大型特派團(tuán)行動，目前三個維和特派團(tuán)已出現(xiàn)赤字。

“事實(shí)上，聯(lián)合國一直是大國博弈的舞臺?！?外交學(xué)院國際關(guān)系研究所教授、北京市對外交流與外事管理研究基地研究員盧靜對本刊記者說，“2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，隨著G20、金磚四國（BRICS）等新的國際合作機(jī)制的強(qiáng)勢崛起，包括聯(lián)合國在內(nèi)的一些傳統(tǒng)國際組織似乎變得越來越邊緣化?！?/p>

聯(lián)合國的丑聞更是雪上加霜。據(jù)聯(lián)合國內(nèi)部監(jiān)督事務(wù)廳的一份報告，2008年至2013年間，共有480起有關(guān)聯(lián)合國維和部隊(duì)對當(dāng)?shù)厝诉M(jìn)行性侵的案件，其中三分之一受害者是未成年人。

2015年9月18日，美國紐約，聯(lián)合國總部巡邏的安保人員

每當(dāng)出現(xiàn)類似情況，國際社會上都會出現(xiàn)對聯(lián)合國的指責(zé)之聲，但實(shí)際上，很少有人了解聯(lián)合國的現(xiàn)實(shí)處境。

在回憶錄中，被稱為“世界的總統(tǒng)”的聯(lián)合國前秘書長科菲·安南寫道，“SG（Secretary-General，秘書長）代表的不是秘書長，而是替罪羊（Scape Goat）?！笔聦?shí)上，每一次需要維和行動時，聯(lián)合國會員國會根據(jù)需要，自愿派出軍事和警察人員。安南曾多次強(qiáng)調(diào)，自己沒有實(shí)際的政治權(quán)力，無可管轄的領(lǐng)土和可調(diào)遣的軍隊(duì)，更不能制定或執(zhí)行法律，在聯(lián)合國大會或安理會上也沒有投票權(quán)。

“人們并不知道，是各個成員國決定了聯(lián)合國的態(tài)度和走向。” 法國作家羅穆阿·梭哈說。梭哈和記者安-塞西爾·羅貝特創(chuàng)作了《是誰想讓聯(lián)合國消亡》一書。6月21日，聯(lián)合國官方微信特意發(fā)頭條文章，推薦這本書。該書試圖通過解釋聯(lián)合國的性質(zhì)和工作方式，指出為何有些時候，一些事件的責(zé)任并不在聯(lián)合國，而在成員國政府。

卡尼·羅斯（Carne Ross）曾在聯(lián)合國工作，他在一篇分析文章中認(rèn)為，聯(lián)合國起初是被設(shè)計用于阻止和仲裁國家與國家間沖突，這種設(shè)計早已不適用于當(dāng)今世界。在他看來，當(dāng)前聯(lián)合國改革推進(jìn)緩慢，聯(lián)合國秘書長權(quán)力有限，也常受大國限制。一些報告在上交到安理會前，會經(jīng)過常任理事國編輯校訂，一些“禁忌議題”常會被拿掉，比如克什米爾地區(qū)的沖突等議題。

梭哈指出，從上世紀(jì)九十年代起，通過戰(zhàn)爭解決問題的想法再次在各國政府間蔓延，《聯(lián)合國憲章》中要求通過和平外交手段應(yīng)對沖突的原則被遺忘，形勢每況愈下。

2003年，以美國為首的北約聯(lián)軍發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭，這場戰(zhàn)爭未經(jīng)聯(lián)合國授權(quán)，戰(zhàn)爭的名義之一是伊拉克擁有大規(guī)模殺傷性武器。

事實(shí)上，開戰(zhàn)前，聯(lián)合國已經(jīng)在伊拉克調(diào)查此事了。聯(lián)合國前駐伊拉克武器核查小組發(fā)言人植木安弘在伊拉克戰(zhàn)爭爆發(fā)十年后向共同社回憶稱，如果再有半年時間，調(diào)查就可完成。事實(shí)上，據(jù)他們當(dāng)時的了解，伊拉克雖然有研發(fā)意向，但并未真的研發(fā)出大規(guī)模殺傷性武器，他認(rèn)為，這種意向也是可以通過核查解決。但美國顯然不愿意等待聯(lián)合國的進(jìn)度了。

《人民日報》海外版文章總結(jié)，最近十幾年來，由于少數(shù)國家繞過聯(lián)合國機(jī)制依靠單邊主義、軍事聯(lián)盟干預(yù)其他國家事務(wù)幾成慣例。

與之相反，聯(lián)合國主導(dǎo)的多項(xiàng)和平談判則因各方力量不予理睬而遲不見效。

“如今幾乎沒有任何人想讓聯(lián)合國留存下來，這是我們這個時代的悲劇?！?梭哈說，“民主制度和多邊體系正在衰退，聯(lián)合國和其他國際組織成了過時的東西。”

“體態(tài)臃腫、步履蹣跚的高齡老人”

據(jù)CNN報道，特朗普政府在上臺后的首份預(yù)算案中表示，對那些“不能顯著推進(jìn)美國外交政策利益的國際組織”，美國當(dāng)局有意“削減或終止對其資助”。踐行這個原則，美國近年在全球上演了一系列“退群”大戲。

美國先后退出《巴黎協(xié)定》、聯(lián)合國教科文組織、聯(lián)合國人權(quán)理事會、《全球移民協(xié)議》、伊朗核問題全面協(xié)議及《中導(dǎo)條約》等。

今年4月，比聯(lián)合國小五歲的北約迎來七十大壽。然而，媒體標(biāo)題多為“北約七十大壽，冷冷清清”“北約尬慶七十大壽”“催債慶生”等。在這場冷清的生日慶典上，曾協(xié)助美國遏制蘇聯(lián)的北約盟國土耳其，再次向美國政府表達(dá)了堅(jiān)持購買俄制防空導(dǎo)彈系統(tǒng)的意向，一度讓氣氛尷尬。

特朗普多次提出要退出北約，成員國間的矛盾也難以調(diào)和。類似問題在歐盟等國際組織也日益突出。近年來，歐盟的國際影響力不斷式微，針對重大國際問題幾無發(fā)聲。

除了偏向政治議題的國際組織出現(xiàn)問題，經(jīng)濟(jì)類國際組織也面臨窘境。盧靜向本刊介紹，國際貨幣基金組織和世界銀行份額及投票權(quán)改革遭遇困境，世界貿(mào)易組織（WTO）不但無力解決頻繁的國際貿(mào)易摩擦而且自身面臨癱瘓境地，似乎到了存亡時刻。

日本共同社分析，由于中國、印度等新興市場國家和發(fā)展中國家的急劇成長，其在WTO的發(fā)言力度有所增加，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家出現(xiàn)了對立態(tài)勢。

今年1月8日，時任世界銀行行長金墉突然宣布辭職，這離他本屆任期正式結(jié)束還有三年多。他將加入一個民營基建投資基金，因?yàn)檫@一跳槽能讓他在“氣候變化和新興市場基建赤字等全球主要事務(wù)上發(fā)揮最大作用”。

諷刺的是，世界銀行本應(yīng)該是在引領(lǐng)全球發(fā)展中最具影響力的國際機(jī)構(gòu)。國內(nèi)有媒體將世界銀行形容為“一位體態(tài)臃腫、步履蹣跚的高齡老人”，還面臨著嚴(yán)峻的身份危機(jī)。一方面，亞投行（AIIB）、金磚國家新開發(fā)銀行（NDB）等區(qū)域性多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)的崛起，削弱了世界銀行的融資功能，但根本問題是其官僚化的內(nèi)部機(jī)制和冗長的貸款發(fā)放流程。世界銀行已經(jīng)成為一些需要資金國家的最后選擇。

如同聯(lián)合國、國際貨幣基金組織等國際機(jī)構(gòu)一樣，世界銀行也是多邊主義的踐行者，但它最重要的成員國美國——美國在世行內(nèi)部擁有15.87%的投票權(quán)，排名第一——迎來一位反感多邊主義的總統(tǒng)特朗普。世界銀行的新行長戴維·馬爾帕斯也是一位多邊主義懷疑者。在2016年美國總統(tǒng)大選期間，他還是特朗普的經(jīng)濟(jì)智囊之一。

國際貨幣基金組織（IMF）前執(zhí)行董事道格拉斯·雷迪克向媒體表示，其實(shí)行長一職有更合適的人選。“這只能說明特朗普政府希望讓他（馬爾帕斯）在世界銀行行長的位置上做些更有利于美國的決策?！?h3>“對美國來說是一件壞事”？

“我也會誠實(shí)地告訴你們，美國人民有時會質(zhì)疑他們對聯(lián)合國的慷慨支持?！?美國常駐聯(lián)合國前代表黑莉在安理會有關(guān)多邊主義的公開辯論中說，“有時我們不由得相信：多邊主義對美國來說是一件壞事?！?/p>

美國國務(wù)院發(fā)布的一項(xiàng)報告顯示，2017年聯(lián)合國大會審議了93項(xiàng)決議草案，僅有31%的情況下，聯(lián)合國大會大多數(shù)成員國投票支持美國，這比2016年的數(shù)據(jù)低10%。

黑莉指出，作為聯(lián)合國預(yù)算的最大捐助國，美國對從多邊主義的“投資”當(dāng)中獲得回報有“合理的期望”，且美國不認(rèn)為這項(xiàng)工作是“慈善事業(yè)”。

“美國的行為事實(shí)上反映出它對聯(lián)合國及其他國際組織的基本定位，即這些國際組織的主要功能不是維護(hù)世界和平與安全，而是為美國利益服務(wù)?！北R靜對本刊記者說，“當(dāng)聯(lián)合國不能有效維護(hù)美國利益時，美國就可以破壞它甚至拋棄它?！?p>

2017年10月8日，海地太子港，聯(lián)合國海地穩(wěn)定特派團(tuán)準(zhǔn)備撤離。聯(lián)合國維和部隊(duì)在海地歷時13年的任務(wù)結(jié)束

在《北京日報》刊發(fā)的《美國單邊主義戰(zhàn)略能走多遠(yuǎn)？》一文中，中國國際問題研究基金會研究員吳祖榮也介紹，蘇聯(lián)解體后，美國作為世界上唯一的超級大國，在主要國際組織中都擁有否決權(quán)或各種特權(quán);當(dāng)前國際秩序和體制是在美國“領(lǐng)導(dǎo)”下建立起來的，任何改變都要由美國“領(lǐng)導(dǎo)”。

然而，國際形勢已出現(xiàn)重大變化。據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從1990年到2015年，發(fā)達(dá)國家占全球GDP的比重從78.7%降至56.8%，而新興市場國家占全球GDP的比重則由19.0%上升至39.2%。

這意味著，以美國為首的發(fā)達(dá)國家在國際組織中的影響力下降了。盧靜也指出，多個主要國際組織“式微”的共同原因是國際體系和國際格局的大調(diào)整。各種國際力量進(jìn)行新的分化、組合，以贏得戰(zhàn)略主動?！斑@些老牌國際組織如果不能順應(yīng)形勢進(jìn)行變革，那就只能面臨被邊緣化甚至被淘汰的風(fēng)險?！?h3>“開了太多的會，決定卻很少”

除了外部原因，聯(lián)合國也面臨內(nèi)部管理上的問題。

古特雷斯在競選秘書長時就說到：“我們應(yīng)該清楚，我們召集太多的人開了太多的會，討論了太多的問題，決定卻很少。聯(lián)合國秘書長最重要的工作就是取得成果。”

雖然聯(lián)合國的影響力受挫，盧靜認(rèn)為，聯(lián)合國作為最具普遍性和代表性的政府間國際組織，仍然是最權(quán)威的國際組織，其影響力不能低估?！坝绕涫菍τ趶V大發(fā)展中國家特別是弱小國家來說，聯(lián)合國是國家主權(quán)的保障?！痹谒磥?，聯(lián)合國在決策機(jī)制方面確實(shí)存在問題，需簡化決策流程、下放權(quán)力，實(shí)現(xiàn)更加透明、高效和負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)運(yùn)作。

這并不容易。聯(lián)合國前秘書長安南曾指出，安理會當(dāng)前呈現(xiàn)的是上世紀(jì)90年代的地緣政治結(jié)構(gòu)?！盁o法解釋現(xiàn)有的這種情況，像印度這樣十幾億人口的國家在安理會居然沒有票數(shù)及席位。為什么拉美國家沒有一個代表？為什么非洲沒有代表？”

曾擔(dān)任新加坡駐聯(lián)合國大使的外交家馬凱碩（Kishore Mahbubani）在《大融合：亞洲、西方。一個世界的邏輯》（The Great Convergence： Asia， the West， and the Logic of One World）一書中認(rèn)為，“正是西方長期的戰(zhàn)略讓聯(lián)合國處于弱勢。即使在冷戰(zhàn)時期，美蘇幾乎在一切問題上互相反對，但都在密謀削弱聯(lián)合國上保持一致?！彼e例道，美蘇都曾通過推舉易受擺布的候選人當(dāng)秘書長，在聯(lián)合國內(nèi)安插美國中央情報局和克格勃間諜等手段削弱其功效。

聯(lián)合國正在進(jìn)行一場徹底的管理層面改革，但成效有待觀察。新興國家也在舊的體系外，繞過發(fā)達(dá)國家，成立新的國際組織。據(jù)盧靜介紹，如金磚四國、上海合作組織和亞投行等新興合作機(jī)制，已成為推動國際合作的主要動力來源。其中，中國的作用十分突出?！坝绕湓谕苿尤蚪?jīng)濟(jì)治理體系變革中，中國的角色是新價值理念的引領(lǐng)者、國際制度的共建者、全球方案的貢獻(xiàn)者和集體行動的參與者?！?/p>

“雖然從長遠(yuǎn)來看，人類文明整體是進(jìn)步的，但進(jìn)步的過程總是反反復(fù)復(fù)、進(jìn)一步退兩步，”《是誰想讓聯(lián)合國消亡》的作者梭哈對當(dāng)下國際組織的現(xiàn)狀仍有些悲觀，“不幸的是，目前我們正處在‘退兩步的階段?！?/p>

（實(shí)習(xí)生姜欣彤對本文亦有貢獻(xiàn)）