基層矛盾多元化解機制的困境分析

張文匯

【摘 要】我國的矛盾多元化解機制的形成是國家理性建構(gòu)的產(chǎn)物，在緩解基層矛盾，化解對立情緒，維護基層穩(wěn)定等方面發(fā)揮著積極作用。近年來，全面依法治國戰(zhàn)略的提出，對基層矛盾多元化解機制提出了更高的要求。新時代，基層矛盾治理在實踐中面臨著法治化困境，在動力機制、運行程序、具體實踐等方面與基層治理現(xiàn)代化要求不相適應(yīng)，建構(gòu)理念相對滯后、理論支撐相對乏力，制約著基層矛盾多元化解機制的完善和作用的有效發(fā)揮，客觀分析基層矛盾多元化解機制存在的瓶頸制約，為進一步健全完善多元矛盾化解機制提供借鑒參考。

【Abstract】The formation of the multi-element solution mechanism of contradictions in China is the product of the rational construction of the state， which plays an active role in alleviating the contradictions at the grass-roots level， defusing the antagonism and maintaining the stability at the grass-roots level. In recent years， the comprehensive framework for promoting the rule of law has put forward higher requirements for the multi-element mechanism of grass-roots contradictions. In the new era， the governance of contradictions at the grass-roots level is faced with the dilemma of ruling by law in practice. In terms of the dynamic mechanism， operating procedure， concrete practice and so on， it does not adapt to the requirements of the modernization of grass-roots governance. The relatively lag of construction concept and the relatively weakness of theoretical support restrict the improvement and effective play of the multi-element mechanism of grass-roots contradictions. The paper objectively analyzes the bottleneck restriction of the multi-element mechanism of grass-roots contradictions， and provides reference for further perfecting the multi-contradiction resolution mechanism.

【關(guān)鍵詞】基層矛盾;化解機制;法治化;基層治理

【Keywords】 grass-roots contradictions; resolving mechanism; rule of law; grass-roots governance

【中圖分類號】C915 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2019）03-0116-02

1 引言

改革開放四十年，中國的經(jīng)濟社會發(fā)展取得令世人矚目的成就，“隨著經(jīng)濟基礎(chǔ)的變革，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發(fā)生變革。”①經(jīng)濟的快速發(fā)展引發(fā)各種利益沖突疊加、社會階層分化加劇，基層矛盾呈現(xiàn)出許多新特點，一些基層矛盾和沖突甚至出現(xiàn)了非程序化和失范性特點。②當(dāng)前基層矛盾化解實踐中，形成了以調(diào)解為中心的人民調(diào)解、行政調(diào)解與司法調(diào)解（包括仲裁調(diào)解在內(nèi)）的聯(lián)動配合“大調(diào)解”格局，在此基礎(chǔ)上，初步構(gòu)建了矛盾糾紛多元化解機制，這種制度安排在基層矛盾治理中發(fā)揮著積極作用。當(dāng)前，與基層治理現(xiàn)代化要求不相適應(yīng)的問題凸顯，主要體現(xiàn)在基層矛盾多元化解機制的法治化轉(zhuǎn)向、實踐探索和理論支撐等方面出現(xiàn)問題，面臨著變革的困境。

2 基層矛盾多元化解機制的法治化難題

社會現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型在很大程度上有賴于人們的法治理念。法治理念與社會的法治化程度是密切聯(lián)系的，有什么樣的法治理念就有什么程度的法治狀態(tài)。幾千年來，中國的禮治傳統(tǒng)已經(jīng)內(nèi)化為國民心理，構(gòu)成極其穩(wěn)定的心理結(jié)構(gòu)，雖然經(jīng)過幾十年西方法治觀念的浸染，但真正培育現(xiàn)代意義的公民法治理念任重道遠?；鶎又卫憩F(xiàn)代化的目標要求，決定了基層矛盾多元化解機制的建構(gòu)理念、動力機制和運行程序應(yīng)符合法治化要求，其中體現(xiàn)著中西方法律文化內(nèi)核的博弈與融合。

3 基層矛盾多元化解機制的現(xiàn)實性差距

3.1 化解手段的簡單化與化解內(nèi)容的復(fù)雜性不相適應(yīng)

社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整極大改變了社會關(guān)系狀況，原有的基層矛盾多元化解機制所依存的經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)生了改變。改革開放在加速社會分化的同時，也催生出個體私營業(yè)主階層等新興利益群體，這些新興群體自產(chǎn)生之日起就有明確的利益主體意識，驅(qū)利意識成為各利益集團和利益群體內(nèi)部的強大驅(qū)動力。而由于獲取資源能力稟賦等的不同，各利益主體之間的差距逐漸拉大，形成了明顯的利益分層，新的利益協(xié)調(diào)機制尚未完善，利益矛盾和沖突逐漸加劇，利益分配中出現(xiàn)不公平現(xiàn)象，各利益群體產(chǎn)生不同程度的失衡心態(tài)，削弱了對國家公權(quán)力和社會公平的心理認同。當(dāng)前，我國長期以來形成的“無限責(zé)任政府”思維難以有效根除，在基層，解決基層矛盾的方式主要是依靠行政方法，信訪渠道成為大部分人民群眾反映問題訴求的首選渠道。黨委政府主導(dǎo)下的矛盾化解，雖然在一定程度上緩解了基層矛盾，但矛盾和焦點集中在黨委政府，大部分矛盾化解壓力集聚在黨委政府。這種局面使基層群眾與黨委政府之間張力加大，不僅不利于矛盾的解決，處理不當(dāng)反而會引發(fā)干群關(guān)系緊張，導(dǎo)致政府信任危機。

3.2 化解目標的維穩(wěn)導(dǎo)向與基層治理現(xiàn)代化要求不相適應(yīng)

傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整和市場經(jīng)濟體制的確立加速了多元利益群體的形成，利益訴求表達增多，各類矛盾疊加，基層治理面臨的形勢復(fù)雜?；鶎又卫淼哪康闹皇翘岣呱鐣晕夜芾砟芰?，增強人民群眾對公平正義的共識，需要通過法治化途徑來實現(xiàn)。然而，在基層矛盾治理中，輕事前防控，重事后處置，忽視“治未病”，另外，有些應(yīng)該通過法律途徑解決的矛盾糾紛，但由于人民群眾法治意識淡薄，法治理念尚未形成，社會力量和社會組織發(fā)展滯后，基層自治尚未得到有效發(fā)揮，信“訪”不信“法”思想彌散。出于維穩(wěn)目的，信訪部門把矛盾和問題分解后，移交由當(dāng)?shù)卣蛳嚓P(guān)部門進行“穩(wěn)控”，致使“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”心理得到放大，鬧訪、纏訪、越級上訪、群體性上訪事件有增無減，基層政府呈現(xiàn)出被動治理的特征。

3.3 化解程序的隨意性與法律程序的嚴肅性不相適應(yīng)

法治化是基層治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之意，推進符合現(xiàn)代治理理念的矛盾化解機制法治化是化解矛盾糾紛、提升基層治理能力的關(guān)健，偏離法治的矛盾化解方式會影響新時代基層治理的法治根基。當(dāng)前，黨政主導(dǎo)的多元矛盾糾紛化解機制逐步趨于完善，以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，行政調(diào)解、司法調(diào)解等協(xié)調(diào)聯(lián)動，行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解作為補充的大調(diào)解體系在化解基礎(chǔ)矛盾方面發(fā)揮了重要作用，包括仲裁、公證等方式。而在制度設(shè)計上，人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解銜接機制不暢，未能形成有效合力。

3.4 化解主體的分散化與矛盾主體的多元化不相適應(yīng)

我國現(xiàn)已初步形成了以“大調(diào)解”為基礎(chǔ)的基層矛盾多元化解機制，“整合資源、協(xié)調(diào)聯(lián)動”是這一機制的顯著特征。在組織架構(gòu)上，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、綜治協(xié)調(diào)，調(diào)處中心具體負責(zé)，司法部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)、職能部門共同參與、社會各方協(xié)調(diào)聯(lián)動的矛盾化解格局;在組織實施上，融人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解及仲裁、信訪等資源于一體，相互銜接配合，初步形成基層矛盾治理的整體合力。在基層矛盾調(diào)解中，主要有三類調(diào)解主體：一是司法機關(guān)，如法院和公安;二是國家行政機關(guān)或準行政機關(guān);三是各種社會組織建立的人民調(diào)解委員會（包括行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織）及其他社會力量，如行業(yè)協(xié)會、行業(yè)工會、新聞媒體等。一方面，各調(diào)解組織發(fā)展不平衡，表現(xiàn)在人員素質(zhì)和經(jīng)費投入的差異上，司法調(diào)解是解決基層矛盾的主渠道、主機制，發(fā)展較為迅速，人民調(diào)解、行政調(diào)解發(fā)展相對遲緩，制約了矛盾糾紛多元化解機制的發(fā)展。另一方面，人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解等的同質(zhì)化形式化傾向嚴重。根據(jù)《人民調(diào)解法》規(guī)定，村（居）民委員會、企業(yè)事單位設(shè)置人民調(diào)解委員會。在司法部的指導(dǎo)下，各地成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民調(diào)解委員會，建立了行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委員會和企事業(yè)單位人民調(diào)解委員會，負責(zé)轄區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛化解工作;各相關(guān)行政主管部門如人社、自然資源等部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立人民調(diào)解工作室，各基層人民法院設(shè)立人民調(diào)解工作室，負責(zé)人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解的對接銜接和矛盾調(diào)處工作。

4 基層矛盾多元化解機制的理論支撐乏力

理論與實踐的統(tǒng)一是馬克思主義的最基本的原則，堅持兩者的統(tǒng)一，既是理論的需要，也是實踐的需要，不與實踐相結(jié)合的理論是空洞的理論，而沒有理論指導(dǎo)的實踐是盲目的實踐。列寧曾指出：“沒有革命的理論，就不會有革命的運動”③，堅持理論與實踐的統(tǒng)一，是中國共產(chǎn)黨所倡導(dǎo)的一以貫之的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)?？茖W(xué)的理論是對大量實踐問題的總結(jié)和升華，基層矛盾多元化解機制作為一種保障公民合法權(quán)益，促進社會公平正義的制度設(shè)計，經(jīng)過近幾年的發(fā)展探索，彰顯了其在基層治理現(xiàn)代化進程中的重要作用。一直以來，基層矛盾問題是各界關(guān)注的重點，不少學(xué)者從不同角度對基層矛盾的表現(xiàn)形式、發(fā)展特點和產(chǎn)生根源進行分析，對基層矛盾的處理機制在實證上進行探討，但在理論層面的系統(tǒng)的、綜合性的分析總結(jié)還比較分散，未形成體系，缺乏科學(xué)的理論支撐和思想指導(dǎo)，尤其缺乏站在馬克思主義歷史觀角度的理論研究，這也是基層矛盾多元化解機制發(fā)展完善的制約因素。理論的豐富能指導(dǎo)實踐的完善，推動基層矛盾多元化解機制的創(chuàng)新發(fā)展，如美國等西方國家對ADR模式進行了的大量理論探索和實證研究，產(chǎn)生了一批相關(guān)理論和法律成果，對我國的基層矛盾多元化解機制將具有一定的借鑒意義。

【注釋】

①《馬克思恩格斯選集》（第 2 卷），北京.人民出版社，1995年版，第432頁。

②王利明：《法治：良法與善治》，北京.北京大學(xué)出版社，2015年版，第21頁。

③《列寧專題文集：論辯證唯物主義和歷史唯物主義》，北京.人民出版社，2009年版，第39頁。