李賦

【摘 要】農(nóng)村最低生活保障制度的實(shí)施解決了農(nóng)村低保對象的生存性困難，但拘于制度設(shè)計(jì)的自身缺陷，農(nóng)村最低生活保障制在促進(jìn)有勞動(dòng)能力的低保對象的可持續(xù)生計(jì)方面的作用卻極為有限。因此，需注入發(fā)展的思路：注重權(quán)利與責(zé)任共存;大力投資于人力資本和社會資本;加強(qiáng)農(nóng)村低保家庭的資產(chǎn)積累，充分發(fā)揮資產(chǎn)福利的積極效應(yīng);實(shí)施積極的就業(yè)政策，變社會福利為工作福利，以解決農(nóng)村低保對象的發(fā)展性貧困，促進(jìn)農(nóng)村低保家庭的可持續(xù)生計(jì)。

【Abstract】The implementation of rural subsistence allowances system has solved the subsistence difficulties of low income households. However， due to the defects of the system design， the role of the rural subsistence allowances system in promoting the sustainable livelihood of the low-income people with labor capacity is extremely limited. Therefore， we need to inject development ideas， emphasize the coexistence of rights and responsibilities， increase the investment in human capital and social capital， strengthen the asset accumulation of rural low-income families， give full play to the positive effects of asset welfare， and implement active employment policies， change social welfare into work welfare， so as to solve the developmental poverty of rural low-income households and promote the sustainable livelihood of rural low-income families.

【關(guān)鍵詞】發(fā)展型社會政策;農(nóng)村低保家庭;可持續(xù)生計(jì)

【Keywords】development-oriented social policy; rural low-income families; sustainable livelihoods

【中圖分類號】D632.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1673-1069（2019）05-0103-03

1 問題的提出

為解決農(nóng)村貧困問題，讓農(nóng)村貧困和低收入群體共享改革發(fā)展成果，2007年，國務(wù)院決定在全國農(nóng)村建立最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度在保障農(nóng)村貧困人口的基本生活、解決其生存性貧困等方面發(fā)揮了重大作用。但也存著一些問題，主要表現(xiàn)在：最低生活保障制度立足于收入差距，解決的是收入貧困、生存性貧困，忽視了能力喪失和權(quán)利的剝奪而造成的發(fā)展性貧困;受助對象處于消極被動(dòng)地位，其主體地位和責(zé)任被忽視;最低生活保障制以家庭為單位，按家庭人均收入定低保資格，忽視了有勞動(dòng)能力和無勞動(dòng)能力人口應(yīng)有區(qū)別地以需求為導(dǎo)向的分類救助。正是由于農(nóng)村最低生活保障制在本身設(shè)計(jì)和運(yùn)行中存在著上述種種缺陷，導(dǎo)致農(nóng)村低保家庭退保脫貧困難，長期持續(xù)依賴低保生存的人員所占的比例大。這就讓我們不得不重新反思我國現(xiàn)行農(nóng)村最低生活保障制度的長期成效性及其未來的發(fā)展走向。

2 發(fā)展型社會政策和可持續(xù)生計(jì)

2.1 發(fā)展型社會政策

發(fā)展型社會政策形成于20世紀(jì)90年代中期，是在西方福利國家陷入危機(jī)，新自由主義改革興起的背景下形成的，是對傳統(tǒng)福利國家的批判和反思。其理論要點(diǎn)主要有：經(jīng)濟(jì)政策與社會政策應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮社會政策對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用;重視人力資本和社會資本的投資，注重福利項(xiàng)目的生產(chǎn)性和投資性;從中長期戰(zhàn)略規(guī)劃出發(fā)，注重長期發(fā)展;重視預(yù)防和社會保護(hù)，強(qiáng)調(diào)“上游干預(yù)”;改變政府作為單一福利責(zé)任的承擔(dān)主體，主張多元福利責(zé)任承擔(dān)主體的共同作用和良性互動(dòng)。

2.2 可持續(xù)生計(jì)

作為一種謀生的手段或方式，生計(jì)包含了生活所需要的能力、資產(chǎn)和所從事的活動(dòng)?！爸挥挟?dāng)一個(gè)生計(jì)維持系統(tǒng)能夠應(yīng)對壓力和重大打擊，并且可以從中恢復(fù)過來，而且可以在現(xiàn)在和未來保持甚至提高其自身的能力和資產(chǎn)，同時(shí)不損害自然資源的基礎(chǔ)時(shí)，它才具有可持續(xù)性[1]?！?/p>

傳統(tǒng)的社會政策相比，發(fā)展型社會政策關(guān)注的視角不再局限于福利的提供而是擴(kuò)展到對維持生計(jì)能力的強(qiáng)調(diào)，在反貧困中它通過對生計(jì)的支持、保護(hù)與發(fā)展[2]，賦予貧困群體生計(jì)的可持續(xù)性。

3 以發(fā)展型社會政策促進(jìn)農(nóng)村低保家庭可持續(xù)生計(jì)

最低生活保障制度作為中國農(nóng)村的一項(xiàng)社會救助政策，要使該制度發(fā)揮持久長遠(yuǎn)的作用，就必須融入發(fā)展的思路即向發(fā)展型社會政策轉(zhuǎn)型，這樣才能克服該制度本身固有的缺陷和運(yùn)行中出現(xiàn)的種種問題，引導(dǎo)農(nóng)村低保家庭走上可持續(xù)生計(jì)之路。

第一，以勞動(dòng)能力為標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)村低保家庭的各類人員有區(qū)別地實(shí)施救助。農(nóng)村低保家庭的人員構(gòu)成分為三類：一是無勞動(dòng)能力者，包括年老、重病、傷殘人員;二是暫時(shí)無勞動(dòng)能力的潛在勞動(dòng)力，包括兒童等未成年人;三是成年勞動(dòng)力。對低保家庭中的這三類人員應(yīng)區(qū)分對待：對于無勞動(dòng)能力的低保對象應(yīng)給予現(xiàn)金和物質(zhì)救助保障其基本的生活;對于兒童應(yīng)予特別的福利照顧，促進(jìn)其健康成長，阻止貧困的代際傳遞;對于有勞動(dòng)能力的低保對象除了對其出現(xiàn)的暫時(shí)生活困難予以救助外，更重要的是要促進(jìn)其發(fā)展，幫助其自立，增強(qiáng)其可持續(xù)生計(jì)的能力。

第二，對農(nóng)村低保家庭的救助應(yīng)從以收入與消費(fèi)為取向，以維持個(gè)體生存為目的的收入救助和生存性救助轉(zhuǎn)向重視低保對象的能力建設(shè)、資產(chǎn)建設(shè)、資本培育和權(quán)利保障等發(fā)展性救助。

①大力投資于人力資本，重點(diǎn)投資于教育、醫(yī)療衛(wèi)生和人員培訓(xùn)，提高勞動(dòng)力素質(zhì)，引導(dǎo)、幫助農(nóng)村低保家庭脫貧自立。

農(nóng)村人力資本投資與農(nóng)民收入增長關(guān)系密切。我國學(xué)者經(jīng)研究分析測算后得出：農(nóng)業(yè)在現(xiàn)有的條件下，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的文化水平每提高1分，可增加凈產(chǎn)值24.97元;勞動(dòng)力技能每提高1分，可增加凈產(chǎn)值2.23元[3]。而文化水平和技能的提高依賴于教育、培訓(xùn)和醫(yī)療衛(wèi)生，尤其是教育，教育是解決貧困問題的有效途徑?！耙允澜玢y行的貧困線為標(biāo)準(zhǔn)，受教育少于6年的勞動(dòng)者的貧困發(fā)生率大于16%。如果另外接受3年教育的話，則會下降7.2%;跨過9年的門檻將使貧困發(fā)生率下降一大部分;接受了9～12年教育的勞動(dòng)者的貧困率下降到了2.5%;而受教育年限超過12年的勞動(dòng)者幾乎不存在貧困的狀況[4]?！笨梢姡獜母旧辖鉀Q農(nóng)村貧困問題就必須大力發(fā)展農(nóng)村文化教育事業(yè)?，F(xiàn)階段應(yīng)著重從以下三個(gè)方面發(fā)展農(nóng)村文化教育事業(yè)：第一，投資兒童和家庭，發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，力爭“上游干預(yù)”，切斷貧困的代際傳遞;第二，開展農(nóng)村職業(yè)教育，對農(nóng)村低保群體進(jìn)行職業(yè)教育和培訓(xùn)，用現(xiàn)代科學(xué)知識和技術(shù)武裝農(nóng)村低保人群，增強(qiáng)農(nóng)村低保人員的就業(yè)能力和市場競爭能力，引導(dǎo)、幫助其走現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之路;第三，大力加強(qiáng)農(nóng)家書屋和鄉(xiāng)村圖書館等農(nóng)村公共文化設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村居民特別是農(nóng)村低保對象的文化素質(zhì)。

良好的身體素質(zhì)是人力資本發(fā)揮作用的保證，健康的喪失同樣會導(dǎo)致貧困。我國農(nóng)村低保家庭有相當(dāng)一部分是因病致貧、返貧的。因此，要大力發(fā)展農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，加大農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投入，完善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和醫(yī)護(hù)人員的配備，采取有效的措施保證農(nóng)村低保人員看得上病，看得起病，看得好病，提高農(nóng)村低保對象的身體素質(zhì)，保障其健康，確保其勞動(dòng)能力能夠得到正常發(fā)揮。

②大力投資于社會資本，建構(gòu)和改善農(nóng)村低保家庭的社會支持網(wǎng)絡(luò)，提升其社會資本存量，增強(qiáng)其反貧困能力。

社會資本是投資在社會關(guān)系中并希望在市場上得到回報(bào)的一種資源，是一種鑲嵌在社會結(jié)構(gòu)之中并且可以通過有目的的行動(dòng)來獲得或流動(dòng)的資源[5]。貧困發(fā)生與社會資本的缺乏密切相關(guān)。社會資本理論認(rèn)為[6]，個(gè)人或不同的群體在社會結(jié)構(gòu)中所處的位置以及與社會結(jié)構(gòu)中的其他的行動(dòng)者的關(guān)系強(qiáng)度不同，決定了他們獲得和使用的社會資源的數(shù)量多少。處在社會結(jié)構(gòu)中的上層位置或與社會結(jié)構(gòu)中的其他的行動(dòng)者關(guān)系密切的個(gè)人或群體，其占有和使用的社會資源的數(shù)量自然就多，其行動(dòng)往往更易取得成效或更能達(dá)到目的。反之，則會被社會排斥。由于低保家庭或個(gè)人處于社會結(jié)構(gòu)的底層，其社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)松散、脆弱，導(dǎo)致其能獲得和使用的社會資源稀少，社會資本能給予他們提供的幫助很微弱。這點(diǎn)可以從王卓等對四川省L縣團(tuán)倉村隨機(jī)抽取的30名低保居民問卷調(diào)查和深度訪談的結(jié)果中得到印證。王卓等在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：26.7%的受訪者社交網(wǎng)絡(luò)規(guī)模為0，36.6%的受訪者社交規(guī)模為1人，16.7%的受訪者社交支持網(wǎng)規(guī)模為2人;80%的調(diào)查對象社交支持網(wǎng)規(guī)模在2人及以下[7]。以上數(shù)據(jù)說明農(nóng)村低保居民普遍地受到了社會排斥，其社會資本存量嚴(yán)重缺失或不足，致使其一旦遇上自已解決不了的困難，僅能向親戚、鄰居等極有限范圍內(nèi)的人尋求幫助。

③堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先原則，實(shí)施積極的就業(yè)政策，建立、健全就業(yè)援助制度，變社會福利為工作福利。

就業(yè)是福利之本、民生之本，是消除貧困、促進(jìn)發(fā)展的最有效、最可靠的途徑。當(dāng)前我國農(nóng)村存在著大量從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來的的富余勞動(dòng)力，其中有相當(dāng)一部分是來自低保家庭的，由于自身的素質(zhì)和外部環(huán)境的影響等方面的原因，這些來自低保家庭的富余勞動(dòng)力在勞動(dòng)力市場上備受排斥和歧視，就業(yè)困難。因此，要把促進(jìn)低保對象就業(yè)與社會福利結(jié)合起來，變社會福利為工作福利，建立、健全就業(yè)援助制度，通過稅費(fèi)減免、貸款貼息、社會保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼等辦法，公益性崗位安置等途徑，對這部分就業(yè)困難的勞動(dòng)力實(shí)行優(yōu)先扶持和重點(diǎn)幫助”。

第三，從強(qiáng)調(diào)低保對象的受救助權(quán)轉(zhuǎn)向受救助權(quán)與責(zé)任共存。

以收入與消費(fèi)為取向的社會救助更多的是強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任和公民的受救助權(quán)，而忽視了受助對象的責(zé)任主體地位。農(nóng)村低保對象有從國家和社會獲得救助的權(quán)利，但同時(shí)也有承擔(dān)責(zé)任的義務(wù)。這種責(zé)任體現(xiàn)在：有勞動(dòng)能力的低保對象應(yīng)積極參與有關(guān)方面提供的技能培訓(xùn)，主動(dòng)地投入勞動(dòng)力市場，參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，通過自己的工作或市場來滿足家庭的需要，逐漸實(shí)現(xiàn)脫貧自立;家庭成員互助責(zé)任尤其是養(yǎng)老育幼及傷、病、殘照顧責(zé)任，這一責(zé)任是國家、市場組織、公民社會組織等主體無法取代，只有依靠家庭功能才能完成。片面強(qiáng)調(diào)低保對象的受救助權(quán)，而忽視其權(quán)利與責(zé)任共存，弱化受助對象在脫貧中的主體地位和積極作用，勢必造成受助對象對救助的等待和依賴，對家庭責(zé)任的放棄，甚至導(dǎo)致“福利養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象的發(fā)生，浪費(fèi)國家有限的社會救助資金，加重國家的社會救助負(fù)擔(dān)。

4 結(jié)語

中國農(nóng)村最低生活保障制度從2007年實(shí)施、運(yùn)行到現(xiàn)在已十多個(gè)年頭，從運(yùn)行的實(shí)踐來看，取得了一定的積極效果。但是，任何一項(xiàng)社會政策都不是萬能的，農(nóng)村最低生活保障制度也不例外。由于制度設(shè)計(jì)本身存在的缺陷，需結(jié)合我國農(nóng)村貧困的實(shí)際情況進(jìn)行變革，變革的取向是注入發(fā)展的思路，引導(dǎo)、幫助、促進(jìn)有勞動(dòng)能力的低保對象通過勞動(dòng)養(yǎng)家，實(shí)現(xiàn)脫保自立，即用發(fā)展型社會政策促進(jìn)農(nóng)村低保家庭可持續(xù)生計(jì)，這是我國農(nóng)村低保制度未來的發(fā)展取向和趨勢。

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