陳 強,王倩茹

(西安交通大學(xué)新聞與新媒體學(xué)院,陜西西安710049)

政務(wù)微博作為政府機(jī)構(gòu)在微博平臺實名注冊的官方賬號,已經(jīng)成為我國各級政府部門信息發(fā)布和政民互動的重要工具。據(jù)統(tǒng)計,新浪微博上的政府機(jī)構(gòu)微博目前已經(jīng)達(dá)到13.6萬個。政務(wù)微博實踐的廣泛開展引發(fā)不少新的問題,比如偏重信息宣傳而忽視公共服務(wù)、偏重單向傳播而忽視雙向互動等[1]。國務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開辦公室在《關(guān)于進(jìn)一步做好政務(wù)新媒體工作的通知》中也明確指出,包括政務(wù)微博在內(nèi)的政務(wù)新媒體存在平臺運營差、賬號監(jiān)管弱、發(fā)布審核弱等問題。政務(wù)微博政策是我國各級政府機(jī)構(gòu)解決政務(wù)微博實踐問題的重要手段。從西安交通大學(xué)政務(wù)新媒體研究中心構(gòu)建的政務(wù)微博政策文件數(shù)據(jù)庫來看,我國政府機(jī)構(gòu)在2011年就已經(jīng)嘗試通過政務(wù)微博政策提升政務(wù)微博的運營效果。與政府機(jī)構(gòu)多年的政務(wù)微博政策實踐相比,有關(guān)政務(wù)微博政策的學(xué)術(shù)探討相對滯后,學(xué)界缺乏對政府機(jī)構(gòu)如何通過政策解決政務(wù)微博現(xiàn)實問題及政務(wù)微博政策側(cè)重點與價值取向的研究。

政策通常是為特定領(lǐng)域或特定問題設(shè)定基本原則,進(jìn)而形塑相關(guān)行動者的行動和感知的文件[2]。政務(wù)微博政策是政府機(jī)構(gòu)為有效管理和規(guī)范自身及其下屬機(jī)構(gòu)的政務(wù)微博使用與運營行為等,以正式文本形式頒發(fā)的系列性法律、法令、條例、辦法、通知、規(guī)定、制度、意見、方案等的總稱[2]。政務(wù)微博政策能夠幫助框定目標(biāo),促使政務(wù)微博使用行為與組織的使命、程序與價值相匹配,在闡明責(zé)任、分配資源等方面扮演著重要角色[2]。政務(wù)微博政策通常包含豐富的信息,涵蓋政府部門對政務(wù)微博的功能定位、工作原則、管理機(jī)制、考核機(jī)制和價值取向等。因此,對政務(wù)微博政策的細(xì)致考察能夠有效勾勒出政府機(jī)構(gòu)政務(wù)微博工作的重點與難點,為優(yōu)化政務(wù)微博管理提供針對性的建議。本研究將探索性地考察我國政務(wù)微博政策的內(nèi)容維度與價值取向,以及優(yōu)化政務(wù)微博政策的策略。

一、文獻(xiàn)綜述與問題提出

盡管社交媒體已經(jīng)在各國政府機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)提供中扮演重要角色,但學(xué)者們對于政務(wù)社交媒體政策的研究尚處于探索階段。哈迪若娃(Hrdinov)[3]是政務(wù)社交媒體政策研究的先行者,其研究報告《為政府制定社交媒體政策:八個必不可少的元素》不僅成為政府實務(wù)部門制定政務(wù)社交媒體政策的指南,而且成為學(xué)者研究政務(wù)社交媒體政策的基礎(chǔ)性文獻(xiàn)。他們通過綜合分析2009年10—12月收集的26份來自美國、澳大利亞、英國、新西蘭的政務(wù)社交媒體政策文件和訪談14個政府機(jī)構(gòu)的28位專業(yè)人員,提出了政務(wù)社交媒體政策的“八要素論”。(1)員工接入:重點關(guān)注和限制員工非工作相關(guān)的社交媒體使用,比如限制員工可以接入的社交媒體網(wǎng)站數(shù)量和類型;(2)社交媒體賬號管理:涵蓋社交媒體賬號的創(chuàng)建、維護(hù)與銷毀等;(3)可接受的使用:重點在于表明組織對于員工如何使用組織資源、限制基于私人利益的使用、違背政策的結(jié)果等問題的姿態(tài);(4)員工行為:主要涉及處理與對錯相關(guān)的行為倫理準(zhǔn)則;(5)內(nèi)容:關(guān)心誰有權(quán)限在機(jī)構(gòu)社交媒體推送信息以及誰對信息準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)等問題;(6)安全:關(guān)心與社交媒體使用相關(guān)的數(shù)據(jù)和技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施安全;(7)法律問題:涉及如何確保員工遵守所有現(xiàn)行法律與規(guī)范;(8)公民行為:在社交媒體互動中對于可接受的公民行為提出的規(guī)范,比如評論不應(yīng)該涉及褻瀆語言或內(nèi)容等。“八要素論”基本覆蓋了政府社交媒體使用所涉及的大多數(shù)問題,也因此被其他學(xué)者所采用。比如,肯尼威(Kenawy)[4]以“八要素論”為理論指導(dǎo)比較研究埃及三個中央政府部門的政務(wù)社交媒體政策發(fā)現(xiàn),員工接入、社交媒體賬號管理、內(nèi)容、安全四個維度受到重視,而員工行為、公民行為、法律問題、可接受的使用等維度較少被涉及。

政務(wù)社交媒體領(lǐng)域的代表性學(xué)者梅格爾(Mergel)等[5]對政務(wù)社交媒體政策元素的系統(tǒng)性論述也具有較大影響力。他們通過對美國政府官員的深度訪談提出政務(wù)社交媒體政策的關(guān)鍵要素包括定義組織的責(zé)任、統(tǒng)一性的品牌策略、列出所有可接受的平臺、設(shè)定內(nèi)容和信息審核程序、確保社交媒體內(nèi)容的可獲得性、使用平實的網(wǎng)絡(luò)語言、保持記錄并收集公共信息、設(shè)定社交媒體評論政策并確保在線文明禮儀等。他們對于政務(wù)社交媒體政策構(gòu)成要素的判斷與“八要素論”具有延伸發(fā)展的互補效果。比如,前者強調(diào)的社交媒體評論政策與后者強調(diào)的公民行為方面的規(guī)定有異曲同工之處;前者對于公共記錄的收集和保存是對后者強調(diào)的內(nèi)容維度的細(xì)化和補充;前者強調(diào)的統(tǒng)一品牌是對后者強調(diào)的社交媒體賬號管理的具體化。盡管學(xué)界在政務(wù)社交媒體政策的內(nèi)容維度方面存在分歧,但仍可抽離出賬號管理、內(nèi)容管理、資源安排、公民行為、安全關(guān)心等基礎(chǔ)性的6個維度[2]。本研究將這6個維度進(jìn)行了拓展,以考察我國政務(wù)微博政策的內(nèi)容維度并提出相應(yīng)的優(yōu)化策略。(1)增加“法律問題”作為一級維度。法律問題是“八要素論”中的要素之一,關(guān)注政府機(jī)構(gòu)社交媒體使用行為如何遵守所有現(xiàn)存的法律和規(guī)范,也是運營政務(wù)社交媒體的基本前提。(2)“安全關(guān)心”一級維度下增設(shè)“隱私安全”二級維度。政府機(jī)構(gòu)的社交媒體使用引發(fā)包括隱私問題在內(nèi)的系列信息管理問題,如何確保用戶隱私安全是政務(wù)社交媒體政策應(yīng)關(guān)注的重要議題[6]。(3)將一級維度“績效管理”細(xì)分為績效考核、績效獎勵和績效懲罰3個二級維度,主要是考慮到績效管理不僅涉及到績效考核,對績效考核結(jié)果的運用也同等重要。因此,本研究將從賬號管理(賬號注冊、賬號呈現(xiàn)、賬號注銷)、內(nèi)容管理(內(nèi)容來源、內(nèi)容范圍、內(nèi)容審核、內(nèi)容形式、內(nèi)容可得性、內(nèi)容存檔)、在線互動(政府回應(yīng)、公民評論)、資源安排(人力資源、財政資金)、安全關(guān)心(技術(shù)安全、隱私安全)、績效管理(績效考核、績效獎勵、績效懲罰)、法律問題7個一級維度,19個二級維度考察我國政務(wù)微博政策的內(nèi)容維度。

二、研究方法

(一)數(shù)據(jù)來源及其特征

本研究數(shù)據(jù)來源于西安交通大學(xué)政務(wù)新媒體研究中心自2016年以來構(gòu)建的政務(wù)微博政策文件數(shù)據(jù)庫。該數(shù)據(jù)庫的構(gòu)建主要通過兩類途徑進(jìn)行:中心通過線下調(diào)研訪談從政府實務(wù)部門獲取政務(wù)微博政策文件;考慮到信息公開已經(jīng)成為我國各級政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)在要求,中心定期委派研究助理通過公開渠道檢索和收集政務(wù)微博政策文件。研究助理通過政府網(wǎng)站信息公開欄、百度檢索和google檢索等方式進(jìn)行搜集,檢索關(guān)鍵詞和詞組包括“政務(wù)微博+管理辦法”“政務(wù)微博+管理規(guī)定”“政務(wù)微博+管理細(xì)則”“政務(wù)微博管理/工作+意見”“政務(wù)微博管理/工作+通知”“政務(wù)微博管理/工作+方案”等。政策文件采集范圍從中央覆蓋到市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府機(jī)構(gòu)。截至2018年6月,數(shù)據(jù)庫已經(jīng)擁有191份政務(wù)微博政策文件。

本研究基于191份政務(wù)微博政策文件展開,具有如下樣本特征。(1)在時間分布上,2011—2018年各年發(fā)布數(shù)量占比分別為1.57%、12.57%、35.08%、20.42%、10.99%、5.24%、5.76%和2.09%,另有6.28%發(fā)布的年份未知。(2)在政策文件類型分布上,“辦法類”最多,占比64.40%;“方案類”“規(guī)定類”“細(xì)則類”分別占比17.28%、7.33%和5.24%;“制度類”“意見類”分別僅有9份和2份?？傮w而言,我國政府機(jī)構(gòu)頒發(fā)的政務(wù)微博政策文件的效力偏低。(3)在政策文件發(fā)布機(jī)構(gòu)級別層面,地級市級別的政府機(jī)構(gòu)最多,占比54.45%;省級、縣級政府機(jī)構(gòu)分別占比17.28%和12.57%;縣級市、區(qū)級政府機(jī)構(gòu)均占比5.76%;鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、國家級政府機(jī)構(gòu)發(fā)布的數(shù)量分別為6個和2個。(4)在政策文件發(fā)布機(jī)構(gòu)所在省份方面,其中189份分別來自27個省、自治區(qū)和直轄市(不含北京、遼寧、青海、西藏、臺灣、香港和澳門),2份來自中央部委。政策文件發(fā)布數(shù)量位列前十的分別為安徽(29份)、陜西(18份)、江蘇(18份)、新疆(14份)、四川(12份)、山東(11份)、江西(10份)、浙江(9份)、廣東(8份)、云南(7份)。

(二)內(nèi)容維度編碼手冊

根據(jù)前文對政務(wù)社交媒體政策內(nèi)容基本維度的劃分,本研究從賬號管理、內(nèi)容管理、在線互動、資源安排、安全關(guān)心、績效管理、法律問題等7個宏觀層面考察我國政務(wù)微博政策的內(nèi)容維度(見表1)。上述維度在我國政務(wù)微博政策文件中有所體現(xiàn)即標(biāo)記為“1”,否則標(biāo)記為“0”。為驗證編碼手冊的可信度,課題組指派兩名研究助理分別按照表1內(nèi)容編碼手冊預(yù)分析總樣本30%的政策文件。信度計算參考霍爾斯蒂(Holsti)[7]的公式,結(jié)果保持在0.88—0.94區(qū)間,表明編碼手冊具有較好的信度,具有可操作性。

表1 政務(wù)微博政策內(nèi)容維度編碼手冊

續(xù)表1

三、研究發(fā)現(xiàn)

(一)賬號管理方面

賬號管理從賬號注冊、賬號呈現(xiàn)和賬號注銷3個維度進(jìn)行考察。政策文件對賬號注冊和賬號呈現(xiàn)較為關(guān)注,分別占比78.01%和77.49%。僅有14份政策文件對賬號注銷有所提及,“退出機(jī)制”的建立健全至今仍為我國政府機(jī)構(gòu)政務(wù)微博管理政策的薄弱點。

賬號注冊重點關(guān)注以下方面:(1)賬號注冊的資格與審批。政府機(jī)構(gòu)和部門作為賬號注冊的主體在文件中得到廣泛體現(xiàn)。9.42%的政策文件鼓勵政府機(jī)構(gòu)公務(wù)人員以實名認(rèn)證的方式開通微博,并將其視為政務(wù)微博;同時指出公務(wù)人員的私人微博不得體現(xiàn)單位和職務(wù)屬性。個別文件明確指出政府網(wǎng)站原則上不單獨開設(shè)官方微博賬號。賬號注冊審批通常由本級政府機(jī)構(gòu)或部門的主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。(2)注冊平臺的選擇,包括新浪微博、騰訊微博、人民微博、新華網(wǎng)微博等。也有文件特別指出政府機(jī)構(gòu)及部門應(yīng)在國家主管部門核準(zhǔn)的微博平臺開設(shè)其官方賬號,不過并未具體提及哪個國家主管部門核準(zhǔn)的哪些微博平臺。(3)賬號注冊備案制度。文件強調(diào)賬號注冊要嚴(yán)格執(zhí)行備案制度,負(fù)責(zé)備案的部門包括政府新聞辦、電子政務(wù)辦公室、政務(wù)微博管理領(lǐng)導(dǎo)小組、本級或上級政務(wù)微博主管單位、互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容主管部門等。

政策文件對賬號呈現(xiàn)的關(guān)注體現(xiàn)在注重賬號名稱的標(biāo)準(zhǔn)化,提倡“地區(qū)+部門”的命名方式;規(guī)范微博頭像的使用,鼓勵采用體現(xiàn)單位特色(業(yè)務(wù)屬性、文化屬性等)的標(biāo)識,強調(diào)標(biāo)識的辨識度,禁止采用敏感材料(文字、圖片等)構(gòu)成的頭像;鼓勵備注資料中表明本機(jī)構(gòu)的地址、聯(lián)系方式和業(yè)務(wù)職能等,鼓勵在備注中鏈接機(jī)構(gòu)官方網(wǎng)站。

政策文件對賬號注銷的關(guān)注涉及注銷條件層面,強調(diào)工作原因?qū)е碌淖N需求,但未具體指出工作原因的具體范疇;注銷程序?qū)用?除了申請和審核環(huán)節(jié)外,文件特別指出要向社會大眾發(fā)布相關(guān)公告,同時向上級主管單位備案;注銷審核層面,通常由本單位主要領(lǐng)導(dǎo)或主管單位審核,文件中提及的主管單位包括市信息中心、縣信息辦、市政府政務(wù)信息化辦公室等。

(二)內(nèi)容管理方面

內(nèi)容管理從內(nèi)容范圍、內(nèi)容審核、內(nèi)容來源、內(nèi)容形式、內(nèi)容可得性、內(nèi)容存檔6個維度進(jìn)行考察。其中,內(nèi)容范圍、內(nèi)容審核、內(nèi)容來源、內(nèi)容形式受到較多關(guān)注,在總樣本中分別占比98.43%、96.86%、85.86%和82.20%;政策文件總體缺乏對內(nèi)容可得性和內(nèi)容存檔的關(guān)注,分別占比14.14%和33.51%。

內(nèi)容來源層面,主要包括本單位及單位附屬或下屬機(jī)構(gòu)、政府網(wǎng)站、正式出版的書籍、社會征稿和投稿、上級單位和中央政府機(jī)構(gòu)、媒體新聞信息(具備國家新聞發(fā)布資質(zhì)的媒體)等。

內(nèi)容范圍層面,政策文件明確規(guī)定鼓勵發(fā)布的信息和禁止發(fā)布的信息。鼓勵發(fā)布的信息包括上級單位的重要工作部署、公共政策和工作進(jìn)展,突發(fā)公共事件的首發(fā)信息及后續(xù)進(jìn)展情況,與本單位職能和業(yè)務(wù)工作相關(guān)的媒體報道信息,澄清謠言相關(guān)的信息,回應(yīng)網(wǎng)民重大關(guān)切和輿情熱點的信息,處理投訴、意見、咨詢和建議等方面相關(guān)信息,關(guān)涉群眾生活和利益的公共信息,需多數(shù)社會公眾知曉或參與的有關(guān)事項的信息,與網(wǎng)友互動的信息,其他需要發(fā)布或回復(fù)的信息等。禁止發(fā)布的信息包括違反憲法基本原則的信息,危害國家安全的信息,破壞民族團(tuán)結(jié)和煽動民族分裂等的信息,違背國家宗教政策的信息,侵害他人合法權(quán)益的信息,煽動非法集會、游行和群體事件的信息,有違社會主義核心價值觀的信息,關(guān)涉商業(yè)秘密和個人隱私的信息,暴力淫穢等相關(guān)信息,未經(jīng)確認(rèn)的敏感新聞,未經(jīng)審核的信息、未經(jīng)決議的事項信息(不包括公開征求意見的事項),其他法律法規(guī)禁止的內(nèi)容等。也有文件明確提及政務(wù)微博的信息發(fā)布應(yīng)嚴(yán)格遵守互聯(lián)網(wǎng)信息傳播“七條底線”(法律法規(guī)底線、社會主義制度底線、國家利益底線、公民合法權(quán)益底線、社會公共秩序底線、道德風(fēng)尚底線、信息真實性底線)。

內(nèi)容審核層面,注重審核的全面性,大多數(shù)文件強調(diào)政務(wù)微博發(fā)布的所有信息必須經(jīng)過有關(guān)部門和責(zé)任人審核,未經(jīng)審核的信息不允許對外發(fā)布;提倡審核的層次性,大多數(shù)文件倡導(dǎo)信息內(nèi)容的分類分級審核,針對日常性信息、重要信息、重大信息和突發(fā)事件回應(yīng)信息分別啟用不同的審核模式和審核級別,《“四川環(huán)?！闭?wù)微博管理辦法(試行)》中的政務(wù)微博信息發(fā)布工作流程圖較好地體現(xiàn)出了這種思想(見圖1);注重審核的責(zé)任性,明確指出“誰審核誰負(fù)責(zé)”的工作原則。

圖1 “四川環(huán)?！闭?wù)微博信息發(fā)布工作流程

內(nèi)容形式層面,注重信息的全媒體傳播,鼓勵采用文字與視頻、圖片、音頻和鏈接相結(jié)合的方式組織信息,進(jìn)而增加政務(wù)微博信息的可讀性、可視性和可感性;強調(diào)內(nèi)容結(jié)構(gòu)的完整性、簡潔性和清晰性,提倡言簡意賅;提倡表達(dá)風(fēng)格的樸實性和親民性,比如避免使用“官腔官調(diào)式”話語體系、鼓勵使用網(wǎng)民熟知的網(wǎng)絡(luò)語言等;強調(diào)要考慮和利用微博平臺本身的特性,如話題設(shè)置、長微博、140字短微博等。

內(nèi)容可得性層面,為確保非政務(wù)微博用戶的社會大眾能獲取均等(質(zhì)和量)信息,少數(shù)文件(14.14%)指出要建立政務(wù)微博與政府官方網(wǎng)站等平臺的聯(lián)動機(jī)制,比如微博發(fā)布的信息應(yīng)包含網(wǎng)站鏈接,引導(dǎo)公眾登陸政府網(wǎng)站查閱詳細(xì)信息;微博發(fā)布的重要信息應(yīng)在政府網(wǎng)站有所體現(xiàn),政府網(wǎng)站應(yīng)嵌入政務(wù)微博鏈接等。

內(nèi)容存檔層面,33.51%的文件提及政務(wù)微博信息保存,不過大多數(shù)政策文件未明確存檔的范圍、邊界與年限,且主要以政務(wù)微博運行中產(chǎn)生的紙質(zhì)文檔的保存為主;個別文件,如《阿克蘇地區(qū)政府系統(tǒng)政務(wù)微博客應(yīng)用管理辦法》,指出存檔內(nèi)容不僅應(yīng)該包括程序流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的紙質(zhì)文檔(審批資料、信息報送等),而且應(yīng)將網(wǎng)民的意見和評論納入,并提出分類存檔的策略。

(三)在線互動方面

在線互動從政府回應(yīng)和公眾評論兩個維度進(jìn)行考察。從政策文件來看,政府機(jī)構(gòu)較為關(guān)注政府回應(yīng),占樣本總數(shù)的93.72%;公眾評論受關(guān)注程度較低,僅占樣本總數(shù)的19.37%。191份政策文件僅有37份提及公眾評論維度,大多數(shù)政策文件并未明確公眾基于政務(wù)微博的互動行為應(yīng)該遵守的規(guī)范。37份論及公眾評論的政策文件也僅是間接地指出公眾所發(fā)表的惡意言論有被刪除的可能,但并未給出惡意言論的概念與范圍,對公眾在政務(wù)微博平臺活動的指導(dǎo)意義和規(guī)范功能較弱。

政府回應(yīng)維度具有以下特點:(1)根據(jù)事件的重要程度啟用不同的回應(yīng)方式和流程。比如,一般性問題直接由基層微博管理員草擬和發(fā)布回應(yīng)內(nèi)容,重要性問題的回應(yīng)內(nèi)容需經(jīng)過業(yè)務(wù)部門主管領(lǐng)導(dǎo)審定,全局性問題的回應(yīng)需經(jīng)過單位主要領(lǐng)導(dǎo)或政務(wù)微博工作領(lǐng)導(dǎo)小組審定。不過政策文件并未給出事件重要程度劃分的具體標(biāo)準(zhǔn)。(2)根據(jù)事件的主題指向采用不同的回應(yīng)策略。有政策文件將網(wǎng)民留言細(xì)分為支持建議類、問題資訊類、投訴舉報類、突發(fā)事件類和公益求助類五種,并指出五種類型留言的回應(yīng)方式。比如,支持建議類的留言回復(fù)以鼓勵和感謝為主,并將在微博中明確提及意見被采納的對象作為重要回應(yīng)方式;公益求助類的留言回復(fù)持謹(jǐn)慎態(tài)度,以核查轉(zhuǎn)辦為主,先核實再視情況決定是否回復(fù)。(3)根據(jù)網(wǎng)民的留言方式采用不同的回應(yīng)模式。比如,網(wǎng)友通過私信方式提交的留言應(yīng)通過私信的方式予以回復(fù),且應(yīng)注意保護(hù)網(wǎng)友的隱私。(4)高度重視輿情回應(yīng)。指出要建立健全基于政務(wù)微博的高效輿情回應(yīng)機(jī)制,包括輿情發(fā)現(xiàn)與匯總、輿情回應(yīng)的方式、口徑、流程、時限、持續(xù)跟進(jìn)等。受到事件性質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)重視程度等因素的影響,政策文件對回應(yīng)時限的規(guī)定存在較大的差異,初次回應(yīng)時間從1小時到5個工作日不等。圖2表明,84份文件(43.98%)明確提出政務(wù)微博的初次回應(yīng)時限,其中23份文件要求24小時內(nèi)回應(yīng),20份文件要求1個工作日內(nèi)回應(yīng);不過也有17份政策文件對于回應(yīng)時限的規(guī)定大于等于72小時,與新媒體環(huán)境中熱點輿情事件的發(fā)展規(guī)律相背離。(5)明確網(wǎng)民留言回應(yīng)的責(zé)任主體,強調(diào)“業(yè)務(wù)歸口辦理”“誰回復(fù)誰負(fù)責(zé)”和“一把手”負(fù)責(zé)制等。(6)留言回復(fù)的選擇性。政策文件指出政府機(jī)構(gòu)及其政務(wù)微博可不予回應(yīng)網(wǎng)民的惡意留言、未經(jīng)核實的公益類求助等;個別文件提出回復(fù)應(yīng)以典型性和代表性評論為主,雖然并未明確典型性評論的內(nèi)涵與外延、遴選標(biāo)準(zhǔn)等。(7)留言回復(fù)的績效考核。政策文件對留言回復(fù)的考核較為重視,有的直接提出回復(fù)考核的量化指標(biāo)。比如,《阿克蘇地區(qū)政府系統(tǒng)政務(wù)微博客應(yīng)用管理辦法》將回復(fù)及時率、問題解決率等作為重要考核指標(biāo),且明確提出兩項指標(biāo)均應(yīng)超過95%。

圖2 政策文件對政務(wù)微博初次回應(yīng)時限規(guī)定的分布情況

(四)資源安排方面

資源安排從財政資金和人力資源兩個維度進(jìn)行考察。98.43%的政策文件對人力資源維度有所提及,僅12.04%的政策文件關(guān)注財政資金維度。其中,財政資金層面大多僅是簡單提及要為政務(wù)微博運營提供必要經(jīng)費,僅2份文件明確指出必須通過年度專項或財政預(yù)算保障政務(wù)微博工作經(jīng)費。

人力資源維度呈現(xiàn)出以下特點:(1)設(shè)立總攬全局的專門性機(jī)構(gòu)總體指導(dǎo)和管理政務(wù)微博工作。即由單位主要領(lǐng)導(dǎo)和各部門主要負(fù)責(zé)人組成的政務(wù)微博(管理)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室。統(tǒng)計結(jié)果表明,42.41%的政策文件明確論及政務(wù)微博工作領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立、核心職能、成員構(gòu)成、職責(zé)分工等。(2)建立全方位的基層管理團(tuán)隊。在團(tuán)隊成員遴選方面,嚴(yán)格執(zhí)行“四個標(biāo)準(zhǔn)”,分別為政治素養(yǎng)過硬、掌握基本政策法規(guī)知識和政府工作模式、熟悉新聞宣傳和網(wǎng)絡(luò)傳播規(guī)律與技術(shù)、文字功底扎實;在團(tuán)隊成員構(gòu)成方面,實現(xiàn)政務(wù)微博管理員、技術(shù)員、聯(lián)絡(luò)員、信息員、網(wǎng)評員“五員一體”。(3)加強智庫“外腦”建設(shè)。充分發(fā)揮專家學(xué)者(比如輿情專家)、社會組織(比如非政府組織)、網(wǎng)絡(luò)名人及媒體從業(yè)人員的外部支持作用,成立政務(wù)微博建設(shè)顧問委員會等。(4)定期開展全方位、多層次的專業(yè)學(xué)習(xí)和專業(yè)培訓(xùn)。具體形式包括但不限于集中培訓(xùn)、經(jīng)驗交流、案例教學(xué)、專家授課、現(xiàn)場觀摩等。

(五)安全關(guān)心與法律問題方面

安全關(guān)心從技術(shù)安全和隱私安全兩個維度進(jìn)行考察。48.17%的政策文件提及技術(shù)安全,但191份政策文件中僅有19份關(guān)注隱私安全。技術(shù)安全維度主要體現(xiàn)在:(1)注重政務(wù)微博賬號密碼安全,強調(diào)專人專職保管賬號密碼。部分政策文件甚至具體規(guī)定賬號密碼的構(gòu)成,如字母、符號和數(shù)字的復(fù)雜組合,強調(diào)密碼的動態(tài)調(diào)整和更新。(2)技術(shù)層面的黑客防范和其他網(wǎng)絡(luò)攻擊的處理等。比如,政務(wù)微博工作手機(jī)和電腦的定期殺毒、工作電腦嚴(yán)禁交叉使用U盤和移動硬盤等移動介質(zhì)。政策文件指出,應(yīng)該通過與市互聯(lián)網(wǎng)信息管理辦公室和微博平臺方的聯(lián)動共同解決黑客攻擊導(dǎo)致的賬號異?；蛸~號盜竊問題,并將相關(guān)情況告知社會大眾。(3)建立常態(tài)化的技術(shù)安全應(yīng)急預(yù)案,定期開展安全檢測工作。隱私安全維度,政策文件僅簡單提及要保護(hù)事件當(dāng)事人以及未成年人的隱私。

政策文件對法律問題較為關(guān)注,79.06%提及法律問題。具體考察政策文本發(fā)現(xiàn),法律問題主要體現(xiàn)在:(1)政務(wù)微博信息內(nèi)容要嚴(yán)格遵守憲法的基本原則,要在法律法規(guī)的框架內(nèi)組織內(nèi)容,不能觸碰法律法規(guī)底線。(2)對知識產(chǎn)權(quán)的關(guān)注。政策文件指出政務(wù)微博轉(zhuǎn)載的內(nèi)容(文字、圖片、音頻和視頻等)應(yīng)標(biāo)明來源,尤其是著作人,而且必須獲得著作權(quán)人的許可。(3)關(guān)注政策文件與現(xiàn)有政策法規(guī)的銜接性,比如《中華人民共和國保密法》《政府信息公開條例》《中華人民共和國統(tǒng)計法》等。

(六)績效管理方面

績效管理從績效考核、績效獎勵和績效懲罰3個維度進(jìn)行考察。60.21%的政策文件提及績效考核維度,但政策文件缺乏對績效獎勵(27.75%)和績效懲罰(29.84%)的關(guān)注。

績效考核維度體現(xiàn)在:(1)注重績效考核的標(biāo)準(zhǔn)化,提出精細(xì)化的考核指標(biāo)體系。從政策文本來看,細(xì)化考察指標(biāo)包括微博發(fā)布數(shù)、粉絲數(shù)量、網(wǎng)友評論數(shù)、轉(zhuǎn)發(fā)數(shù)、轉(zhuǎn)發(fā)率、互動力、影響力、活躍度、突發(fā)事件應(yīng)對力、管理規(guī)范程度、組織機(jī)構(gòu)是否創(chuàng)立和責(zé)任落實力度、答復(fù)率、處理率、解決率、推廣力、轉(zhuǎn)發(fā)上級單位微博情況等。(2)明確績效考核的負(fù)面清單,實行“一票否決制”。政策文件指出政務(wù)微博工作的負(fù)面清單涉及圍繞政務(wù)微博產(chǎn)生的負(fù)面網(wǎng)絡(luò)輿情、瞞報和謊報重大緊急輿情信息、敷衍和推諉微博問政工作、被媒體曝光批評、信息公開不及時和不全面、泄密等。(3)突出績效考核的權(quán)威性。政策文件指出將績效考核納入年度工作目標(biāo)考核指標(biāo)、作為單位效能考評重要內(nèi)容、納入電子政務(wù)工作年度考核、納入年度政府信息公開工作考核等。

績效獎勵和績效懲罰作為對績效考核結(jié)果的運用,在政策文本中顯示度較低?？冃И剟钪饕跃裥元剟顬橹?比如授予先進(jìn)單位、先進(jìn)個人、優(yōu)秀政務(wù)微博以及通報表揚等?？冃土P包括通報批評、年度考核扣分、行政處分、黨紀(jì)政紀(jì)處分、扣除貨幣化的績效考核獎等,其中長期(比如1個月)不更新微博信息和不回復(fù)網(wǎng)友提問是通報批評的重點對象。

四、討論與優(yōu)化

制度化管理已經(jīng)成為我國政務(wù)微博發(fā)展的新常態(tài),各級政府機(jī)構(gòu)積極通過政策文件規(guī)范和治理政務(wù)微博實踐問題,涵蓋賬號管理、內(nèi)容管理、互動管理、資源安排、安全關(guān)心、績效管理、法律問題等方方面面。本研究在細(xì)致考察191份政務(wù)微博政策文件的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn),政府機(jī)構(gòu)的政務(wù)微博治理在上述七個方面呈現(xiàn)出不均衡發(fā)展的態(tài)勢,注意力分配也因此表現(xiàn)出較大差異:重視賬號管理的賬號注冊和賬號呈現(xiàn)維度卻較少提及賬號注銷維度,比如注銷標(biāo)準(zhǔn)的不明確性與相對模糊性;關(guān)注內(nèi)容管理的內(nèi)容范圍、內(nèi)容審核、內(nèi)容來源、內(nèi)容形式等維度卻忽視內(nèi)容可得性和內(nèi)容存檔維度,存檔的內(nèi)容、方式與時限在文件中都未得到充分體現(xiàn);側(cè)重在線互動的政府回應(yīng)維度卻較少提及公眾評論維度,未能明確公眾評論應(yīng)遵循的行為規(guī)范和文明禮儀;強調(diào)資源安排的人力資源維度卻忽視財政資金維度;相對突出安全關(guān)心的技術(shù)維度卻較少提及隱私安全維度;關(guān)注績效管理的績效考核維度卻忽視績效獎勵和績效懲罰維度。盡管如此,我國政務(wù)微博管理和政務(wù)微博政策文件已經(jīng)形成獨具特色的經(jīng)驗體系,包括內(nèi)容審核層面全面性、層次性、責(zé)任性的“三性統(tǒng)一”;內(nèi)容可得性層面政務(wù)微博與政府網(wǎng)站的共享聯(lián)動;政府回應(yīng)層面的“分類分級回應(yīng)”(根據(jù)事件性質(zhì)、事件主題、網(wǎng)民互動形式等進(jìn)行分類)、“選擇性回應(yīng)”(根據(jù)主題進(jìn)行選擇)、“一把手”負(fù)責(zé)制;人力資源層面的政務(wù)微博工作領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立、“五員一體”的基層團(tuán)隊(管理員、技術(shù)員、聯(lián)絡(luò)員、信息員、網(wǎng)評員“五員一體”);績效考核層面的“負(fù)面清單”與“一票否決制”。

我國政務(wù)微博管理政策的優(yōu)化方向包括:一是在政策文件中明確政務(wù)微博的良性“退出機(jī)制”。考慮到技術(shù)平臺更替、領(lǐng)導(dǎo)注意力遷移、政務(wù)微博團(tuán)隊穩(wěn)定性等因素的影響,不少政府機(jī)構(gòu)的政務(wù)微博呈現(xiàn)出“有平臺無運營”“有發(fā)布無審核”“有賬號無監(jiān)管”的狀況。西安交通大學(xué)政務(wù)新媒體研究中心編制的《2017全國政務(wù)微博活躍度評估報告》也指出我國地級市政府部門的新浪政務(wù)微博表現(xiàn)出較為嚴(yán)重的“僵尸化”態(tài)勢,其中103個地級市法院官微、89個地級市工商局官微、94個地級市旅游局官微、93個地級市團(tuán)委官微等超過7天未更新。“僵尸化”的政務(wù)微博不僅降低社會大眾在政務(wù)微博平臺的獲得感,而且能夠激活和強化社會大眾對政府機(jī)構(gòu)的負(fù)面“刻板印象”,侵蝕社會大眾的政府信任感知和政府合法性感知。國務(wù)院在2018年4月印發(fā)的《2018年政務(wù)公開工作要點》已經(jīng)指出要“加強‘兩微一端’日常監(jiān)管和維護(hù),對維護(hù)能力差、關(guān)注用戶少的可關(guān)停整合”。因此,加快研究建立和推行政務(wù)微博“退出機(jī)制”是未來政務(wù)微博工作的重要任務(wù),應(yīng)通過政策文件明確“退出”的操作性標(biāo)準(zhǔn)和程序,科學(xué)評估“退出”的潛在影響。

二是政策文件應(yīng)明確公眾基于政務(wù)微博的評論互動應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,促進(jìn)政務(wù)微博互動功能和問政功能等的高效運行。美國國務(wù)院為其官方Facebook制定的公眾評論守則值得借鑒:比如明確指出禁止使用粗俗、攻擊性、威脅性或騷擾行語言,公眾評論應(yīng)該與官方Facebook推送的內(nèi)容相關(guān),國務(wù)院官方Facebook不是表達(dá)那些與推送內(nèi)容不直接相關(guān)的意見或信念的合適場所,禁止商業(yè)促銷和商業(yè)廣告,禁止發(fā)表支持和反對政治競選者的言論等[8]。美國華盛頓州西雅圖市的政務(wù)社交媒體政策也強調(diào)下述公民行為不被允許:與政務(wù)社交媒體文章主題不相關(guān),支持或反對政治選舉或投票措施的評論,褻瀆性語言或內(nèi)容,激化種族、宗教、性別、婚姻等方面的分歧和歧視的言論,色情內(nèi)容或色情相關(guān)的內(nèi)容,商業(yè)性信息,鼓勵違法活動的內(nèi)容,可能威脅公眾安全或公共系統(tǒng)安全的信息,侵犯他人合法利益的內(nèi)容等[5]。

三是政策文件應(yīng)進(jìn)一步明確政務(wù)微博工作檔案管理機(jī)制。政務(wù)微博檔案管理至今為止仍為世界性難題,美國現(xiàn)行政策在解決政務(wù)社交媒體信息存檔問題方面也存在較大鴻溝[8]。美國國家檔案館2013年發(fā)布的《社交媒體記錄捕獲最佳實踐白皮書》提出政務(wù)社交媒體存檔工作的“三步走”策略[9]:(1)固基礎(chǔ)。建立由機(jī)構(gòu)記錄管理員、網(wǎng)頁管理者、社交媒體管理者、信息技術(shù)職員、隱私和信息安全職員及其他利益相關(guān)者構(gòu)成的社交媒體工作團(tuán)隊,以創(chuàng)建識別、管理和捕獲社交媒體記錄的政策與程序;明確社交媒體記錄的定義與內(nèi)涵以及完整記錄的構(gòu)成;評估和檢視已有的記錄保存計劃以確保社交媒體記錄是否覆蓋。(2)工具與方法。圍繞需求、預(yù)算和技能水平等評估和測試社交媒體捕獲工具;考慮使用有利于捕獲過程透明化的工具,避免機(jī)構(gòu)修改記錄的嫌疑;使用社交媒體平臺自帶的記錄輸出保存系統(tǒng);利用開放訪問交互應(yīng)用創(chuàng)建記錄輸出和下載的制式化工具;向平臺供應(yīng)商直接索取社交媒體內(nèi)容。(3)執(zhí)行。將與捕獲和輸出內(nèi)容可得性有關(guān)的特定語言并入到每個新社交媒體平臺的服務(wù)條款中;確定并委派捕獲內(nèi)部和外部站點的角色和職責(zé);為員工提供如何和何時使用自動化與手動捕獲工具的培訓(xùn);提供中心化的指引從而確保整個機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化處理與操作;共享優(yōu)秀的社交媒體記錄捕獲實踐與經(jīng)驗。英國政府的實踐也表明,政務(wù)社交媒體檔案管理由收集、保存和存取三大板塊構(gòu)成;在英國法律框架下,政務(wù)社交媒體捕獲的范圍特指政府部門在政務(wù)社交媒體創(chuàng)造的內(nèi)容,而網(wǎng)友的評論和轉(zhuǎn)發(fā)都不計入[10]。因此,應(yīng)重點考慮領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作團(tuán)隊、捕獲工具和方法、捕獲范圍和格式、數(shù)據(jù)備份、培訓(xùn)計劃、存取管理等問題。

作為我國政務(wù)微博政策領(lǐng)域的探索性研究,本研究仍然存在一定的局限性,未來可從以下方面進(jìn)行拓展和深化:一是基于深度訪談法考察政策文件對不同維度差異化呈現(xiàn)的內(nèi)在動因,比如,解釋政策文件為何較少提及財政資金方面的內(nèi)容等;二是在進(jìn)一步豐富政務(wù)微博政策數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上,比較分析不同級別政府機(jī)構(gòu)頒布的政策文件在內(nèi)容層面上的差異性;三是系統(tǒng)考察政務(wù)微博政策中存檔機(jī)制的構(gòu)建。