趙宏偉

4月15日，國(guó)家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)了《國(guó)家節(jié)水行動(dòng)方案》（以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)方案》）?！缎袆?dòng)方案》共分為重大意義、總體要求 、重點(diǎn)行動(dòng)、 深化體制機(jī)制改革、保障措施等五部分，確定了29項(xiàng)具體節(jié)水任務(wù)?！缎袆?dòng)方案》是我國(guó)今后一段時(shí)間開(kāi)展節(jié)水工作的行動(dòng)指南。

我國(guó)水資源供需現(xiàn)狀

《行動(dòng)方案》指出，目前，我國(guó)人多水少，水資源供需矛盾突出。據(jù)悉，我國(guó)正常年份缺水量達(dá)500億立方米，水安全已全面亮起紅燈。但是，全社會(huì)節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)、用水粗放、浪費(fèi)嚴(yán)重，水資源利用效率與國(guó)際先進(jìn)水平存在較大差距。2017年，我國(guó)農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)僅為0.54，與發(fā)達(dá)國(guó)家0.7～0.8的系數(shù)差距較大;萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量為45.6立方米，是世界先進(jìn)水平的2倍。水資源短缺已經(jīng)成為生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸制約，迫切需要從國(guó)家層面統(tǒng)籌推動(dòng)節(jié)水工作。因此，《行動(dòng)方案》的發(fā)布恰逢其時(shí)。

明確近遠(yuǎn)期總體控制目標(biāo)

《行動(dòng)方案》明確了2020—2035年有機(jī)銜接的總體控制目標(biāo)。

（1）到2020年，節(jié)水政策法規(guī)、市場(chǎng)機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)體系趨于完善，技術(shù)支撐能力不斷增強(qiáng)，管理機(jī)制逐步健全，節(jié)水效果初步顯現(xiàn)。萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量較2015年分別降低23%和20%，規(guī)模以上工業(yè)用水重復(fù)利用率達(dá)到91%以上，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上，全國(guó)公共供水管網(wǎng)漏損率控制在10%以內(nèi)。

（2）到2022年，節(jié)水型生產(chǎn)和生活方式初步建立，節(jié)水產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模，非常規(guī)水利用占比進(jìn)一步增大，用水效率和效益顯著提高，全社會(huì)節(jié)水意識(shí)明顯增強(qiáng)。萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量較2015年分別降低30%和28%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.56以上，全國(guó)用水總量控制在6700億立方米以內(nèi)。

（3）到2035年，形成健全的節(jié)水政策法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系、完善的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制、先進(jìn)的技術(shù)支撐體系，節(jié)水護(hù)水惜水成為全社會(huì)自覺(jué)行動(dòng)，全國(guó)用水總量控制在7000億立方米以內(nèi)，水資源節(jié)約和循環(huán)利用達(dá)到世界先進(jìn)水平，形成水資源利用與發(fā)展規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局等協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代化新格局。

提出六大重點(diǎn)行動(dòng)

《行動(dòng)方案》提出總量強(qiáng)度雙控、農(nóng)業(yè)節(jié)水增效、工業(yè)節(jié)水減排、城鎮(zhèn)節(jié)水降損、重點(diǎn)地區(qū)節(jié)水開(kāi)源、科技創(chuàng)新引領(lǐng)等六大重點(diǎn)行動(dòng)，共20項(xiàng)具體任務(wù)，旨在抓大頭、抓重點(diǎn)地區(qū)、抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提高各領(lǐng)域、各行業(yè)用水效率，提升全民節(jié)水意識(shí)。

（1） 總量強(qiáng)度雙控。一是要強(qiáng)化指標(biāo)剛性約束。嚴(yán)格實(shí)行區(qū)域流域用水總量和強(qiáng)度控制。健全省、市、縣三級(jí)行政區(qū)域用水總量、用水強(qiáng)度控制指標(biāo)體系，強(qiáng)化節(jié)水約束性指標(biāo)管理，加快落實(shí)主要領(lǐng)域用水指標(biāo)等。到2020年，建立覆蓋主要農(nóng)作物、工業(yè)產(chǎn)品和生活服務(wù)業(yè)的先進(jìn)用水定額體系。二是要嚴(yán)格用水全過(guò)程管理。嚴(yán)控水資源開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度，完善規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度，以水定城、以水定產(chǎn)，合理確定經(jīng)濟(jì)布局、結(jié)構(gòu)和規(guī)模等。到2022年，北方50%以上、南方30%以上縣（區(qū)）級(jí)行政區(qū)達(dá)到節(jié)水型社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)。三是強(qiáng)化節(jié)水監(jiān)督考核。逐步建立節(jié)水目標(biāo)責(zé)任制，將水資源節(jié)約和保護(hù)的主要指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核等。到2020年，建立國(guó)家和省級(jí)水資源督察和責(zé)任追究制度。

（2）農(nóng)業(yè)節(jié)水增效。一是大力推進(jìn)節(jié)水灌溉。加快灌區(qū)續(xù)建配套和現(xiàn)代化改造，分區(qū)域規(guī)?；七M(jìn)高效節(jié)水灌溉等。2020年前，每年發(fā)展高效節(jié)水灌溉面積 2000萬(wàn)畝、水肥一體化面積2000萬(wàn)畝。到 2022年，創(chuàng)建150個(gè)節(jié)水型灌區(qū)和100個(gè)節(jié)水農(nóng)業(yè)示范區(qū)。二是優(yōu)化調(diào)整作物種植結(jié)構(gòu)。根據(jù)水資源條件，推進(jìn)適水種植、量水生產(chǎn)。到2022年，創(chuàng)建一批旱作農(nóng)業(yè)示范區(qū)。三是推廣畜牧漁業(yè)節(jié)水方式。實(shí)施規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)節(jié)水改造和建設(shè)，推行先進(jìn)適用的節(jié)水型畜禽養(yǎng)殖方式等。到2022年，建設(shè)一批畜牧節(jié)水示范工程。四是加快推進(jìn)農(nóng)村生活節(jié)水。加強(qiáng)農(nóng)村生活用水設(shè)施改造，在有條件的地區(qū)推動(dòng)計(jì)量收費(fèi)。推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”，推廣使用節(jié)水器具等。

（3） 工業(yè)節(jié)水減排。一是大力推進(jìn)工業(yè)節(jié)水改造。完善供用水計(jì)量體系和在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，強(qiáng)化生產(chǎn)用水管理。到2020年，水資源超載地區(qū)年用水量1萬(wàn)立方米及以上的工業(yè)企業(yè)用水計(jì)劃管理實(shí)現(xiàn)全覆蓋。二是推動(dòng)高耗水行業(yè)節(jié)水增效。實(shí)施節(jié)水管理和改造升級(jí)，采用差別水價(jià)以及樹(shù)立節(jié)水標(biāo)桿等措施，促進(jìn)高耗水企業(yè)加強(qiáng)廢水深度處理和達(dá)標(biāo)再利用。到2022年，在火力發(fā)電、鋼鐵、紡織、造紙、石化和化工、食品和發(fā)酵等高耗水行業(yè)建成一批節(jié)水型企業(yè)。三是積極推行水循環(huán)梯級(jí)利用。推進(jìn)現(xiàn)有企業(yè)和園區(qū)開(kāi)展以節(jié)水為重點(diǎn)內(nèi)容的綠色高質(zhì)量轉(zhuǎn)型升級(jí)和循環(huán)化改造，加快節(jié)水及水循環(huán)利用設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)企業(yè)間串聯(lián)用水、分質(zhì)用水，一水多用和循環(huán)利用。到2022年，創(chuàng)建100家節(jié)水標(biāo)桿企業(yè)、50家節(jié)水標(biāo)桿園區(qū)。

（4） 城鎮(zhèn)節(jié)水降損。一是全面推進(jìn)節(jié)水型城市建設(shè)。提高城市節(jié)水工作系統(tǒng)性，將節(jié)水落實(shí)到城市規(guī)劃、建設(shè)、管理各環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)水優(yōu)用、循環(huán)循序利用等。到 2020年，地級(jí)及以上缺水城市全部達(dá)到國(guó)家節(jié)水型城市標(biāo)準(zhǔn)。二是大幅降低供水管網(wǎng)漏損。加快制訂和實(shí)施供水管網(wǎng)改造建設(shè)實(shí)施方案，完善供水管網(wǎng)檢漏制度等。到2020年，在100個(gè)城市開(kāi)展城市供水管網(wǎng)分區(qū)計(jì)量管理。三是深入開(kāi)展公共領(lǐng)域節(jié)水。到2022年，中央國(guó)家機(jī)關(guān)及其所屬在京公共機(jī)構(gòu)、省直機(jī)關(guān)及50%以上的省屬事業(yè)單位建成節(jié)水型單位，建成一批具有典型示范意義的節(jié)水型高校。四是嚴(yán)控高耗水服務(wù)業(yè)用水。從嚴(yán)控制洗浴、洗車、高爾夫球場(chǎng)、人工滑雪場(chǎng)、洗滌、賓館等行業(yè)用水定額。洗車、高爾夫球場(chǎng)、人工滑雪場(chǎng)等特種行業(yè)積極推廣循環(huán)用水技術(shù)、設(shè)備與工藝，優(yōu)先利用再生水、雨水等非常規(guī)水源。

（5） 重點(diǎn)地區(qū)節(jié)水開(kāi)源。一是在超采地區(qū)削減地下水開(kāi)采量。以華北地區(qū)為重點(diǎn)，加快推進(jìn)地下水超采區(qū)綜合治理等。到2022年，京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)力爭(zhēng)全面實(shí)現(xiàn)采補(bǔ)平衡。二是在缺水地區(qū)加強(qiáng)非常規(guī)水利用。加強(qiáng)再生水、海水、雨水、礦井水和苦咸水等非常規(guī)水多元、梯級(jí)和安全利用等。到2020年，缺水城市再生水利用率達(dá)到20%以上。到2022年，缺水城市非常規(guī)水利用占比平均提高2個(gè)百分點(diǎn)。三是在沿海地區(qū)充分利用海水。高耗水行業(yè)和工業(yè)園區(qū)用水要優(yōu)先利用海水，在離岸有居民海島實(shí)施海水淡化工程等。

（6） 科技創(chuàng)新引領(lǐng)。一是加快關(guān)鍵技術(shù)裝備研發(fā)。重點(diǎn)支持用水精準(zhǔn)計(jì)量、水資源高效循環(huán)利用、精準(zhǔn)節(jié)水灌溉控制、管網(wǎng)漏損監(jiān)測(cè)智能化、非常規(guī)水利用等先進(jìn)技術(shù)及適用設(shè)備研發(fā)。二是促進(jìn)節(jié)水技術(shù)轉(zhuǎn)化推廣。建立“政產(chǎn)學(xué)研用”深度融合的節(jié)水技術(shù)創(chuàng)新體系，加快節(jié)水科技成果轉(zhuǎn)化，推進(jìn)節(jié)水技術(shù)、產(chǎn)品、 設(shè)備使用示范基地，國(guó)家海水利用創(chuàng)新示范基地和節(jié)水型社會(huì)創(chuàng)新試點(diǎn)建設(shè)等。三是推動(dòng)技術(shù)成果產(chǎn)業(yè)化。鼓勵(lì)企業(yè)加大節(jié)水裝備及產(chǎn)品研發(fā)、設(shè)計(jì)和生產(chǎn)投入，構(gòu)建節(jié)水裝備及產(chǎn)品的多元化供給體系等。到2022 年，培育一批技術(shù)水平高、帶動(dòng)能力強(qiáng)的節(jié)水服務(wù)企業(yè)。

強(qiáng)調(diào)深化體制機(jī)制改革

《行動(dòng)方案》提出在政策制度推動(dòng)、市場(chǎng)機(jī)制創(chuàng)新兩方面深化機(jī)制體制改革，共有9項(xiàng)具體任務(wù)。

（1） 政策制度推動(dòng)。一是全面深化水價(jià)改革。深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，同步建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼，適時(shí)完善居民階梯水價(jià)制度，全面推行城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度，進(jìn)一步拉大特種用水與非居民用水的價(jià)差。二是推動(dòng)水資源稅改革。探索建立合理的水資源稅制度體系，促進(jìn)稅收對(duì)水資源節(jié)約的調(diào)節(jié)作用。三是加強(qiáng)用水計(jì)量統(tǒng)計(jì)。提高農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)和市政用水計(jì)量率，到2022 年，大中型灌區(qū)渠首和干支渠口門實(shí)現(xiàn)取水計(jì)量。四是強(qiáng)化節(jié)水監(jiān)督管理。對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、領(lǐng)域、行業(yè)、產(chǎn)品進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督檢查。到2020年，建立國(guó)家、省、市三級(jí)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位名錄。到2022年，將年用水量50萬(wàn)立方米以上的工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水單位全部納入重點(diǎn)監(jiān)控用水單位名錄。五是健全節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)體系。加快農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)以及非常規(guī)水利用等各方面節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作。到2022年，節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到200項(xiàng)以上，基本覆蓋取水定額、節(jié)水型公共機(jī)構(gòu)、節(jié)水型企業(yè)、產(chǎn)品水效、水利用與處理設(shè)備、非常規(guī)水利用、水回用等方面。

（2）市場(chǎng)機(jī)制創(chuàng)新。一是推進(jìn)水權(quán)水市場(chǎng)改革。推進(jìn)水資源使用權(quán)確權(quán)，明確行政區(qū)域取用水權(quán)益，科學(xué)核定取用水戶許可水量。探索流域內(nèi)、地區(qū)間、 行業(yè)間、用水戶間等多種形式的水權(quán)交易。加強(qiáng)水權(quán)交易監(jiān)管，規(guī)范交易平臺(tái)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等。二是推行水效標(biāo)識(shí)建設(shè)。對(duì)節(jié)水潛力大、適用面廣的用水產(chǎn)品施行水效標(biāo)識(shí)管理，逐步淘汰水效等級(jí)較低產(chǎn)品。到2022年，基本建立坐便器、水嘴、淋浴器等生活用水產(chǎn)品水效標(biāo)識(shí)制度，并擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)、工業(yè)和商用設(shè)備等領(lǐng)域。三是推動(dòng)合同節(jié)水管理。創(chuàng)新節(jié)水服務(wù)模式，在公共機(jī)構(gòu)、公共建筑、高耗水工業(yè)、高耗水服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)灌溉、供水管網(wǎng)漏損控制等領(lǐng)域，引導(dǎo)和推動(dòng)合同節(jié)水管理等。四是實(shí)施水效領(lǐng)跑和節(jié)水認(rèn)證。在用水產(chǎn)品、用水企業(yè)、灌區(qū)、公共機(jī)構(gòu)和節(jié)水型城市開(kāi)展水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動(dòng)。持續(xù)推動(dòng)節(jié)水認(rèn)證工作，促進(jìn)節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證逐步向綠色產(chǎn)品認(rèn)證過(guò)渡，完善相關(guān)認(rèn)證結(jié)果采信機(jī)制。到 2022 年，遴選出50家水效領(lǐng)跑者工業(yè)企業(yè)、50 個(gè)水效領(lǐng)跑者用水產(chǎn)品型號(hào)、20 個(gè)水效領(lǐng)跑者灌區(qū)以及一批水效領(lǐng)跑者公共機(jī)構(gòu)和水效領(lǐng)跑者城市。

建立保障措施

《行動(dòng)方案》強(qiáng)調(diào)，要采取加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、推動(dòng)法治建設(shè)、完善財(cái)稅政策、拓展融資模式、提升節(jié)水意識(shí)、開(kāi)展國(guó)際合作等措施，使愛(ài)護(hù)水、節(jié)約水成為全社會(huì)的良好風(fēng)尚和自覺(jué)行動(dòng)。

（1） 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)黨對(duì)節(jié)水工作的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌推動(dòng)節(jié)水工作。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門按照職責(zé)分工做好相關(guān)節(jié)水工作。水利部牽頭，會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門建立節(jié)約用水工作部際協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)解決節(jié)水工作中的重大問(wèn)題。地方各級(jí)黨委和政府對(duì)本轄區(qū)節(jié)水工作負(fù)總責(zé)，確保節(jié)水行動(dòng)各項(xiàng)任務(wù)完成。

（2） 推動(dòng)法治建設(shè)。加快制定和出臺(tái)節(jié)約用水條例，到2020年力爭(zhēng)頒布施行。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要加快制定地方性法規(guī)等。

（3） 完善財(cái)稅政策。重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉、地下水超采區(qū)綜合治理、水資源節(jié)約保護(hù)、城市供水管網(wǎng)漏損控制、節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)制修訂、節(jié)水宣傳教育等。充分發(fā)揮相關(guān)稅收優(yōu)惠政策對(duì)節(jié)水技術(shù)研發(fā)、企業(yè)節(jié)水、水資源保護(hù)和再利用等方面的支持作用。

（4） 拓展融資模式。完善金融和社會(huì)資本進(jìn)入節(jié)水領(lǐng)域的相關(guān)政策，積極發(fā)揮銀行等金融機(jī)構(gòu)作用，依法合規(guī)支持節(jié)水工程建設(shè)、節(jié)水技術(shù)改造、非常規(guī)水源利用等項(xiàng)目。采用直接投資、投資補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等方式，規(guī)范支持政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與有一定收益的節(jié)水項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)符合貸款條件的節(jié)水項(xiàng)目?jī)?yōu)先給予支持。

（5） 提升節(jié)水意識(shí)。加強(qiáng)國(guó)情水情教育，逐步將節(jié)水納入國(guó)家宣傳、國(guó)民素質(zhì)教育和中小學(xué)教育活動(dòng)，向全民普及節(jié)水知識(shí)。加強(qiáng)高校節(jié)水相關(guān)專業(yè)人才培養(yǎng)。開(kāi)展世界水日、中國(guó)水周、全國(guó)城市節(jié)水宣傳周等形式多樣的主題宣傳活動(dòng)，倡導(dǎo)簡(jiǎn)約適度的消費(fèi)模式，提高全民節(jié)水意識(shí)。鼓勵(lì)各相關(guān)領(lǐng)域開(kāi)展節(jié)水型社會(huì)、節(jié)水型單位等創(chuàng)建活動(dòng)。

（6）開(kāi)展國(guó)際合作。建立交流合作機(jī)制，推進(jìn)國(guó)家間、城市間、企業(yè)和社團(tuán)間節(jié)水合作與交流。對(duì)標(biāo)國(guó)際節(jié)水先進(jìn)水平，加強(qiáng)節(jié)水政策、管理、裝備和產(chǎn)品制造、技術(shù)研發(fā)應(yīng)用、水效標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)識(shí)及節(jié)水認(rèn)證結(jié)果互認(rèn)等方面的合作，開(kāi)展節(jié)水項(xiàng)目國(guó)際合作示范。