蔡恩澤

3月5日，《關(guān)丁2018年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2019年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》提請(qǐng)十三屆全國人大一次會(huì)議審查。預(yù)算報(bào)告是國家賬本，賬本里面有時(shí)代變遷，有國計(jì)民生，有國家“家底”。國家賬本的每一個(gè)數(shù)字、每一筆收支、每一條政策，都叩動(dòng)著代表委員的心弦，并引起社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注。

國家賬本富含民生

國家賬本是政府部門一年工作資金需求的全景窗口。今年的國家賬本傳遞2019年民生五大信號(hào)，富含民生需求。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行、發(fā)展面臨諸多網(wǎng)難的情勢(shì)下，翻開國家賬本，民生情懷撲面而來。其一，減稅降費(fèi)近2萬億元，增加市場(chǎng)主體活力。根據(jù)預(yù)算報(bào)告，今年要實(shí)施大規(guī)模的減稅降費(fèi)。全年減輕企業(yè)稅收和社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)近2萬億元。減稅降費(fèi)是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、激發(fā)市場(chǎng)主體活力，是實(shí)實(shí)在在的民生紅包。短期來看，減稅降費(fèi)會(huì)對(duì)各級(jí)財(cái)政帶來壓力，但長遠(yuǎn)來看，可培植財(cái)稅資源，助力經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。其二，中央財(cái)政就業(yè)補(bǔ)助資金增長14.9%，積極促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)。根據(jù)預(yù)算報(bào)告，中央財(cái)政就業(yè)補(bǔ)助資金安排538.78億元，增長14.9%。將符合條件的個(gè)人和小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款最高額度分別提高至15萬元和300萬元。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國就業(yè)總量壓力不減、結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，新的影響因素還在增加，必須把就業(yè)擺在更加突出位置。穩(wěn)增長首要是為保就業(yè)，財(cái)政充當(dāng)穩(wěn)就業(yè)的主力軍作用。其三，養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)平均提高約5%，提升“老有所養(yǎng)”保障水平。根據(jù)預(yù)算報(bào)告，從2019年1月1日起，按平均約5%的幅度提高企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。今年全國一般公共預(yù)算安排社保方面支出的增幅，高于全國一般公共預(yù)算支出的增長水平，是著力保障民生的重要體現(xiàn)。其四，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金增長18.9%，聚焦深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)。根據(jù)預(yù)算報(bào)告，今年中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金安排1260.95億元，增長18.9%，增量主要用于深度貧網(wǎng)地區(qū)。中央財(cái)政對(duì)脫貧攻堅(jiān)加大精準(zhǔn)投入，并對(duì)專項(xiàng)資金的科學(xué)分配、高效使用和全程監(jiān)管提出了更高要求。其五，教育支出增長8%，優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)。根據(jù)預(yù)算報(bào)告，今年全國一般公共預(yù)算教育支出34800億元，比2018年執(zhí)行數(shù)增長8%。中央財(cái)政支持學(xué)前教育發(fā)展資金增長13.1%，現(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量提升計(jì)劃專項(xiàng)資金增長26.6%。今年國家財(cái)力雖然緊張，對(duì)教育的投入仍繼續(xù)增加，充分表明對(duì)教育的高度重視。發(fā)展有公平有質(zhì)量的教育，才能托起未來的希望。

值得關(guān)注的是，今年提請(qǐng)審查的預(yù)算報(bào)告，40多頁的圖表附件占了一大半，困示數(shù)量是去年的兩倍，很多涉及減稅降費(fèi)等百姓民生新實(shí)惠。預(yù)算報(bào)告大“變身”，多圖解說民牛新實(shí)惠，國家賬本一日了然，“看不懂”成了歷史。

做好“加減乘除”保障民生

“我們要當(dāng)‘鐵公雞，不該花的錢‘一毛不拔。同時(shí)，我們也要打好‘鐵算盤，把該花的錢花好，花在刀刃上?！必?cái)政資金如何花，花在哪里，如何防范風(fēng)險(xiǎn)？作為國家“錢袋子”的“總管”，財(cái)政部部長劉昆3月7日在十三屆全國人大二次會(huì)議記者會(huì)上給出這樣的表態(tài)。

預(yù)算報(bào)告明確，2019年積極的財(cái)政政策要加力提效，發(fā)揮好逆周期調(diào)節(jié)作用，增強(qiáng)調(diào)控的前瞻性、針對(duì)性和有效性，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展?！凹恿Α斌w現(xiàn)在實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)和加大支出力度;“提效”體現(xiàn)在提高財(cái)政資金配置效率和使用效益。其中減稅降費(fèi)是今年積極財(cái)政政策的頭等大事。今年將實(shí)行普惠性減稅和結(jié)構(gòu)性減稅相結(jié)合，重點(diǎn)減輕制造業(yè)和小微企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)小微企業(yè)和科技型初創(chuàng)企業(yè)實(shí)施普惠性稅收減免;全面實(shí)施修改后的個(gè)人所得稅法，落實(shí)好6項(xiàng)專項(xiàng)附加扣除政策，減輕居民稅負(fù)。同時(shí)，推進(jìn)更為明顯的降費(fèi)，清理規(guī)范地方收費(fèi)項(xiàng)日，加大對(duì)亂收費(fèi)查處和整治力度。加強(qiáng)收費(fèi)項(xiàng)日清單“一張網(wǎng)”建設(shè)，健全亂收費(fèi)投訴舉報(bào)查處機(jī)制。積極的財(cái)政政策加力提效，不是要搞“大水漫灌”式強(qiáng)刺激，也不是要搞政府大包大攬，而是要實(shí)施逆周期調(diào)節(jié)，更好應(yīng)用市場(chǎng)化、法治化的于段，著力促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，同時(shí)改善民牛。

如何貫徹落實(shí)積極的財(cái)政政策？劉昆以做好“加減乘除”四則運(yùn)算這一形象的比喻作了解答。做好“加法”，就是要加大財(cái)政支出力度，重點(diǎn)增加對(duì)脫貧攻堅(jiān)、民生等領(lǐng)域的投入，較大幅度增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，重點(diǎn)支持重大在建項(xiàng)日建設(shè)和補(bǔ)短板。這樣將有利于向外界釋放財(cái)政政策積極有力的信號(hào)，更好引導(dǎo)企業(yè)預(yù)期，增強(qiáng)市場(chǎng)信心。做好“減法”，就是節(jié)支裕民，要堅(jiān)持政府過緊日子，大力壓減一般性支出，嚴(yán)控“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算，取消低效無效支出。中央財(cái)政帶頭嚴(yán)格管理部門支出，一般性支出要壓減5%以上，“三公”經(jīng)費(fèi)再壓減3%左右，長期沉淀的資金一律收回。做好“乘法”，用減稅降費(fèi)激發(fā)市場(chǎng)主體活力，提高居民消費(fèi)能力。減稅降費(fèi)是今年積極財(cái)政政策的頭等大事，國家將實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)，更好地引導(dǎo)企業(yè)預(yù)期和增強(qiáng)市場(chǎng)信心，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長。做好“除法”，破除體制機(jī)制障礙，全面深化財(cái)稅體制改革。要全面實(shí)施預(yù)算績效管理，將預(yù)算績效管理貫穿預(yù)算編制執(zhí)行全過程，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，做好預(yù)算績效監(jiān)控，更好發(fā)揮財(cái)政資金作用。

在經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)下，既要增加財(cái)政供給穩(wěn)增長，又要減稅降費(fèi)惠民生，這是一個(gè)兩難的選擇。 減稅降費(fèi)給企業(yè)和社會(huì)減輕負(fù)擔(dān)，但也同時(shí)影響政府財(cái)政和社保收入的增幅，這是一把雙刃劍。巧婦難為無米之炊。那么，用什么辦法彌補(bǔ)收支缺口呢？錢從哪里來？最常見的于段就是擴(kuò)張赤字，增加債務(wù)。今年國家適當(dāng)增加了財(cái)政赤字，以緩解兩難甚至多難的問題。根據(jù)預(yù)算報(bào)告，今年安排全國財(cái)政赤字27600億元，比2018年增加3800億元，赤字率由2.6%適度提高到2.8%。一個(gè)國家的赤字率保持在怎樣的水平，并沒有什么金科玉律。當(dāng)下人們時(shí)常引用的所謂警戒線，來源丁1992年歐盟的《馬斯特里赫特條約》，該條約規(guī)定，加入歐盟的國家，不應(yīng)有“過度赤字”，赤字占當(dāng)年GDP的比重不應(yīng)超過3%，政府債務(wù)總額占GDP的比重不應(yīng)超過60%。這兩條就是國內(nèi)專家在論述財(cái)政赤字時(shí)經(jīng)常引用的“國際警戒線”。其實(shí)，馬斯特里赫特條約警戒線原本是歐盟成員圍妥協(xié)的產(chǎn)物，與中國本無關(guān)聯(lián)。

既要大規(guī)模減稅降費(fèi)，又不能大幅度舉債，在此情勢(shì)下，彌補(bǔ)收支缺口應(yīng)有新思維。一方面，可以通過優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加大財(cái)政資金整合力度，確保民生支出;另一方面，可以通過更加精細(xì)化的管理，通過嚴(yán)格科學(xué)的績效預(yù)算提高財(cái)政資金使用效率;同時(shí)，政府也要進(jìn)行白我革命，真正過緊日子。政府工作報(bào)告明確提出，中央財(cái)政要開源節(jié)流，一般性支出壓減5%以上、“三公”經(jīng)費(fèi)再壓減3%左右。通過這些于段，可以節(jié)約不少資金。本年度赤字率確實(shí)提高了，但在3%以內(nèi)。這個(gè)數(shù)字是審慎的、適度的。適度提高赤字率，綜合考慮了財(cái)政收支、專項(xiàng)債券發(fā)行等因素，也考慮為應(yīng)對(duì)今后可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)留出政策空間。

全國政協(xié)委員、中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希認(rèn)為，適度提高赤字率是積極財(cái)政政策加力提效的體現(xiàn)，有助于通過財(cái)政于段激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，更好引導(dǎo)企業(yè)預(yù)期，增強(qiáng)市場(chǎng)信心。再難不能難民生，財(cái)政部門從兜底民生角度出發(fā)，適度安排財(cái)政赤字率，是負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。從2019年1月1日起，按平均約5%的幅度提高企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。2019年中央財(cái)政醫(yī)療救助補(bǔ)助資金安排271.01億元，適度提高醫(yī)療救助水平。慢性病預(yù)防、高血壓、糖尿病等門診用藥納入醫(yī)保。2019年要降低大病保險(xiǎn)起付線標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還要將報(bào)銷比例由原來的50%提高到60%。這些實(shí)實(shí)在在為民牛兜底的財(cái)政政策，讓人民群眾感受到改革獲得感、幸福感。不過，一個(gè)值得警惕的問題是，要謹(jǐn)防地方債風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)去年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，預(yù)計(jì)未來地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模將得到較大幅度增加，政策方面應(yīng)強(qiáng)化競(jìng)爭政策的基礎(chǔ)性地位，堅(jiān)持結(jié)構(gòu)性去杠桿的基本思路，穩(wěn)妥處理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，做到堅(jiān)定、可控、有序、適度。