農(nóng)村環(huán)境污染治理中公眾參與問(wèn)題研究

摘? ? 要：我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題日益突出，群體性事件頻發(fā)，環(huán)境污染的有效治理離不開(kāi)公眾有序、理性地參與，公眾參與環(huán)境污染治理也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)公共事務(wù)有效治理的必然要求。浙江東陽(yáng)市畫(huà)溪“4.10”環(huán)保事件引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，是農(nóng)村環(huán)保事件中的典例，通過(guò)分析案例，探究出我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染治理中公眾參與存在參與無(wú)序化、參與滯后、參與法規(guī)不健全等普遍性問(wèn)題，并提出了解決問(wèn)題的對(duì)策，包括加強(qiáng)環(huán)保知識(shí)和治理理論的宣傳教育工作、政府信息公開(kāi)、提高回應(yīng)性、健全相關(guān)法律法規(guī)等。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村環(huán)境污染;環(huán)境污染治理;公眾參與;畫(huà)溪“4.10”事件

中圖分類(lèi)號(hào)：C912.82? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2019.01.017

Abstract：? China's rural environmental pollution problem is increasingly prominent， mass incidents， the effective governance of environmental pollution can not be separated from the public's orderly， rational participation， public participation in environmental pollution control was achieved rural social public affairs of the inevitable requirements of effective governance. Zhejiang Dongyang painting brook "4.10" environmental protection incident has aroused widespread concern of the society， was an example of rural environmental protection incidents， through the analysis of cases， universal issues was explored， including the public participation in rural environmental pollution control in the chaos， participation lag， participation in laws and regulations are not perfect. The countermeasures to solve the problems was suggested， including to strengthen the publicity and education work of environmental protection knowledge and governance theory， to publicize government information， to improve the responsiveness and to perfect relevant laws and regulations.

Key words： rural environmental pollution; environmental pollution control; public participation; painting brook "4.10"event

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題日益突出，表現(xiàn)為工業(yè)及城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，危及農(nóng)村飲水安全和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等方面。一些農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題已成為危害農(nóng)民身體健康和財(cái)產(chǎn)安全的重要因素，制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展[1]，不利于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的“生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效”的現(xiàn)代化農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)。做好環(huán)境保護(hù)工作是政府和人民群眾的共同責(zé)任，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公眾參與環(huán)境污染的有效治理，是當(dāng)前農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的新形勢(shì)和新要求。浙江東陽(yáng)市畫(huà)溪村的環(huán)保問(wèn)題為何會(huì)引發(fā)政府與公眾的沖突，將環(huán)境污染治理問(wèn)題演變成群體性事件？筆者通過(guò)對(duì)浙江東陽(yáng)市畫(huà)溪“4.10”環(huán)保事件的分析，以期從中挖掘出可廣泛借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

1 案例介紹——浙江東陽(yáng)市畫(huà)溪“4.10”環(huán)保事件

2005年4月10日，浙江省東陽(yáng)市畫(huà)水鎮(zhèn)畫(huà)溪村發(fā)生了一起因環(huán)保問(wèn)題引發(fā)的群體性事件，媒體稱之為“畫(huà)溪事件”或畫(huà)溪“4.10”事件。這次群體性事件造成多人受傷，車(chē)輛損失嚴(yán)重。

1.1 畫(huà)溪“4.10”事件的起因及經(jīng)過(guò)

自1999年?yáng)|陽(yáng)市委、市政府決定設(shè)立竹溪工業(yè)園區(qū)后，至2004年底共有13家企業(yè)遷入畫(huà)溪園區(qū)內(nèi)。隨著遷入園區(qū)的企業(yè)逐年增多，對(duì)環(huán)境的污染也越來(lái)越嚴(yán)重?；て髽I(yè)排放出來(lái)的廢氣、廢水、廢渣對(duì)農(nóng)村居民的生活和農(nóng)作物的生長(zhǎng)都帶來(lái)了嚴(yán)重的影響。

面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境污染現(xiàn)狀，畫(huà)溪村民多次到東陽(yáng)市、金華市、浙江省的環(huán)保部門(mén)、國(guó)家環(huán)保總局等地投訴、上訪，反映矛盾并尋求解決問(wèn)題，浙江衛(wèi)視、金華日?qǐng)?bào)等新聞媒體也相繼報(bào)道畫(huà)溪兩岸環(huán)境受污染的情況，但問(wèn)題并沒(méi)有得到有效解決。在解決無(wú)路的情況下，部分村民通過(guò)設(shè)置路障（毛竹棚、石頭等），阻止化工企業(yè)發(fā)貨及進(jìn)貨，干擾功能區(qū)內(nèi)企業(yè)正常生產(chǎn)。但村民的這一行為受到了畫(huà)水鎮(zhèn)政府的嚴(yán)重警告，并清理拆除村民搭建的簡(jiǎn)易竹棚，在拆除過(guò)程中矛盾愈演愈烈，結(jié)果導(dǎo)致了畫(huà)溪“4.10”群體性事件的發(fā)生。

1.2 畫(huà)溪“4.10”事件的處理

畫(huà)溪群體性事件發(fā)生后，在各級(jí)黨委、政府及相關(guān)部門(mén)的積極努力下，在畫(huà)溪村廣大干部的積極配合下，事態(tài)及時(shí)得到控制和解決。2005年9月上旬，13家企業(yè)已全部搬離竹溪工業(yè)功能區(qū);12月31日，《浙江日?qǐng)?bào)》頭版刊登了浙江省紀(jì)委、省監(jiān)察廳《嚴(yán)肅查處東陽(yáng)“4·10”群體性事件責(zé)任人》的通報(bào)。

建設(shè)生態(tài)、優(yōu)美的生活環(huán)境是政府和公眾的共同目標(biāo)，公眾有序參與環(huán)境污染治理也是鄉(xiāng)村社會(huì)公共事務(wù)有效治理的必然要求，為什么公眾參與環(huán)境污染治理最后演變成為群體性事件？

2 文獻(xiàn)綜述

2.1 公眾參與概念的提出

公眾參與理念來(lái)自于西方，如美國(guó)學(xué)者謝爾·阿斯汀提出“公民參與階梯理論”，將公民參與分為由低到高的3個(gè)階段：無(wú)參與、象征主義和公民權(quán)利，以及8種參與形式：操縱、引導(dǎo)、告知、咨詢、勸解、合作、授權(quán)和公眾控制[2]。20世紀(jì)90年代初，公眾參與的概念和理論開(kāi)始傳入我國(guó)，并逐漸興起，并被翻譯為公民參與、公共參與等形式。

通過(guò)對(duì)我國(guó)學(xué)者的相關(guān)研究文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，可將涉及公眾參與的領(lǐng)域劃分為3個(gè)層面，即立法決策層面、政府管理層面和基層治理層面。不同研究領(lǐng)域?qū)妳⑴c定義的偏重點(diǎn)有所不同。如劉小康[3]研究行政決策公眾參與度及其影響因素時(shí)，認(rèn)為公眾參與行政決策“過(guò)程”，表現(xiàn)為公眾與政府互動(dòng)從“政府決策”走向“公眾與政府共決”即公共決策，實(shí)質(zhì)是公眾以參與權(quán)制約政府決策權(quán)，從而分享政府決策權(quán);黃森慰等[4]在研究農(nóng)村環(huán)境污染治理時(shí)將公眾參與定義為公民、法人和其他組織自覺(jué)自愿參與環(huán)境立法、執(zhí)法、司法、守法等事務(wù)以及與環(huán)境相關(guān)的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和改善等活動(dòng);張安毅[5]將生態(tài)參與定義為生態(tài)環(huán)境保護(hù)中公眾通過(guò)建議、質(zhì)詢、監(jiān)督等一定程序和途徑參與生態(tài)環(huán)境立法、生態(tài)環(huán)境政策決策和行政執(zhí)法等相關(guān)領(lǐng)域的活動(dòng)。

在此，將環(huán)境污染治理中公眾參與按照三個(gè)要素進(jìn)行定義：主體與客體、公眾參與方式與形式、參與目的，即全體農(nóng)村居民通過(guò)建議、監(jiān)督等途徑參與環(huán)境污染立法、政策決策、執(zhí)法等相關(guān)領(lǐng)域的活動(dòng)，以影響農(nóng)村環(huán)境污染治理進(jìn)程，建設(shè)生態(tài)宜居、治理有效的現(xiàn)代化農(nóng)村。

2.2 農(nóng)村環(huán)境污染治理中公眾參與問(wèn)題的研究視角和方法

近年來(lái)，學(xué)者主要通過(guò)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角、農(nóng)民合作視角、社會(huì)資本等視角探究鄉(xiāng)村環(huán)境治理問(wèn)題。如馬驥[6]基于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角探究我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染的主要來(lái)源及產(chǎn)生的原因和治理方式;高原[7]基于農(nóng)民合作視角，對(duì)晉東南地區(qū)合作化運(yùn)動(dòng)的豐富歷史資料進(jìn)行分析，以考察農(nóng)民合作促進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)的微觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)機(jī)制;姚志友和張誠(chéng)[8]從社會(huì)資本視角探究鄉(xiāng)村環(huán)境治理問(wèn)題，首先探討了社會(huì)資本理論與鄉(xiāng)村環(huán)境治理實(shí)踐之間的契合性關(guān)系，然后分析了導(dǎo)致鄉(xiāng)村環(huán)境治理困境的社會(huì)性原因，最后提出了培植鄉(xiāng)村社會(huì)資本是走出鄉(xiāng)村環(huán)境治理困境的必由之路。

學(xué)界對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染治理中公眾參與問(wèn)題的研究方法主要是以規(guī)范研究為主，實(shí)證研究為輔，多數(shù)學(xué)者采用規(guī)范研究方法，如李詠梅[9]探究了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的公眾參與度問(wèn)題，直接分析農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中公眾參與度現(xiàn)狀，然后探究影響因素并提出解決路徑。

2.3 農(nóng)村環(huán)境污染治理中公眾參與存在的問(wèn)題及路徑

總結(jié)學(xué)者對(duì)公眾參與農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題的研究發(fā)現(xiàn)，主要存在關(guān)注度高、參與度低、流于形式、無(wú)序化等現(xiàn)象。李詠梅[9]闡述了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中公眾參與度現(xiàn)狀，總體上呈現(xiàn)出高度關(guān)注、低度參與的狀態(tài);黃森慰等[4]通過(guò)對(duì)福建省農(nóng)村固定觀察點(diǎn)開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境專(zhuān)題專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查及課題組抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)公眾參與環(huán)境污染治理的程度低，有參與意愿但條件并不完全具備;彭小霞[10]探究農(nóng)民參與農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的現(xiàn)狀時(shí)表明，農(nóng)民的參與意識(shí)低、缺乏組織性、范圍狹窄、結(jié)果低效，在法律方面存在立法上未確立農(nóng)民的生態(tài)權(quán)、我國(guó)農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的法律體系不完善、農(nóng)村環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)關(guān)系未明晰等困境。針對(duì)這些問(wèn)題提出的解決路徑主要為：健全農(nóng)村環(huán)境信息公開(kāi)制度、建立生態(tài)參與的程序保障制度、支持農(nóng)村環(huán)保組織的發(fā)展、規(guī)定農(nóng)民提起生態(tài)公益訴訟的資格和激勵(lì)措施等[5]。

針對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染治理中公眾參與問(wèn)題，學(xué)者們站在不同的理論視角，采用規(guī)范或?qū)嵶C方法對(duì)公眾參與意愿、行為、形式等問(wèn)題進(jìn)行了分析。雖然相關(guān)學(xué)術(shù)研究和政策研究著述頗豐，但是總體來(lái)看存在研究方法較為單一，缺少嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶?shí)證研究和案例分析、相關(guān)概念有待明確等問(wèn)題?？梢詮耐卣估碚撘暯呛脱芯糠椒?、創(chuàng)新研究?jī)?nèi)容等方面進(jìn)行改善。

3 農(nóng)村環(huán)境污染治理中公眾參與現(xiàn)狀

3.1 公眾對(duì)環(huán)境污染治理關(guān)注度高，但參與無(wú)序化

公眾參與應(yīng)該是限于政府允許或法律規(guī)定范圍之內(nèi)的活動(dòng)，如果超出了政府允許和法律規(guī)定的范圍，公眾參與行為必然是無(wú)序的[9]。因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重影響了農(nóng)民的生產(chǎn)生活，畫(huà)溪村民相信通過(guò)合法的信訪渠道，政府將依法處理環(huán)境污染問(wèn)題，因此，多次到東陽(yáng)市、金華市、浙江省的環(huán)保部門(mén)，以及國(guó)家環(huán)?？偩滞对V、上訪。但是可能由于公眾不具備一定的政治知識(shí)，政府不作為等原因，畫(huà)溪兩岸環(huán)境受污染的問(wèn)題并沒(méi)有得到解決。導(dǎo)致公眾以非法的手段搭建簡(jiǎn)棚，阻止企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)，最后做出非理性行為，與政府產(chǎn)生沖突。

公眾雖然對(duì)環(huán)境污染有較高關(guān)注度，以非正常的途徑引起了政府的高度關(guān)注，但是其行為已經(jīng)超出了法律允許的范圍，最后不僅損害了公眾利益，也損害了個(gè)人利益，導(dǎo)致社會(huì)失序。

3.2 公眾參與環(huán)境污染治理滯后，結(jié)果低效

基于謝爾·阿斯汀的“公民參與階梯理論”，結(jié)合我國(guó)環(huán)境治理中公眾參與的實(shí)踐過(guò)程來(lái)看，公眾參與屬于“公民無(wú)參與”和“完全參與”之間的“象征性參與階段”，且公眾的環(huán)境參與過(guò)程側(cè)重于事后參與。

1999年，東陽(yáng)市委、市政府已經(jīng)決定設(shè)立竹溪工業(yè)園區(qū)，并以租賃的形式，從農(nóng)民那里獲得土地。從2001年開(kāi)始，化工企業(yè)陸續(xù)遷入工業(yè)區(qū)。在這期間，畫(huà)溪村民一直沒(méi)有意識(shí)到企業(yè)生產(chǎn)將會(huì)帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題，直到生態(tài)嚴(yán)重污染，導(dǎo)致村民生產(chǎn)生活受到了極大的損害時(shí)，村民才想到參與環(huán)境治理，維護(hù)自身環(huán)境權(quán)。這種事后參與的行為，對(duì)生產(chǎn)企業(yè)的影響不大，政府部門(mén)也沒(méi)有徹底解決環(huán)境污染問(wèn)題，導(dǎo)致了參與的結(jié)果低效。因此，公眾對(duì)環(huán)境污染治理的參與要做到事前、事中、事后的全程參與，才能有效解決環(huán)境污染問(wèn)題。

3.3 公眾參與環(huán)境治理機(jī)制不健全

1989年我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，其內(nèi)容對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境有所涉及，但缺乏對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)而明確的規(guī)定，難以有效地指導(dǎo)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中新問(wèn)題的解決。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》增加了有關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，提出了讓公眾參與環(huán)境保護(hù)的原則，為公眾參與環(huán)境治理提供了法律依據(jù)。雖然我國(guó)有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的法律逐漸完善，但有關(guān)農(nóng)村居民參與環(huán)境污染治理的內(nèi)容仍然較少，且過(guò)于分散和抽象，對(duì)環(huán)境污染保護(hù)的具體內(nèi)容、對(duì)農(nóng)村公眾參與環(huán)境污染治理的程序等仍然較少涉及?？傊覈?guó)目前對(duì)公眾參與農(nóng)村環(huán)境污染治理的相關(guān)法律制定較少，監(jiān)督公眾有序、理性參與環(huán)境污染治理的內(nèi)容薄弱，相關(guān)法律機(jī)制還有待完善。

4 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境污染治理中公眾有效參與的對(duì)策

4.1 加強(qiáng)對(duì)公眾參與環(huán)境污染治理的宣傳教育

保障公眾有序、高效地參與農(nóng)村環(huán)境污染治理，要求公眾必須對(duì)其參與的內(nèi)容、程序、形式，包括事前參與、事中參與、事后參與的重要性等有所了解，這需要政府加強(qiáng)公眾參與和環(huán)境保護(hù)的宣傳，調(diào)動(dòng)公眾參與農(nóng)村環(huán)境污染治理的積極性，使農(nóng)村走上鄉(xiāng)村文明、管理民主的道路。

政府通過(guò)對(duì)公眾環(huán)保知識(shí)的普及，提升公眾的生態(tài)保護(hù)意識(shí)，提高警惕性，注意事前參與與有效監(jiān)督，達(dá)到公眾參與環(huán)境污染治理高效的目標(biāo)。同時(shí)，政府還要加強(qiáng)對(duì)破壞環(huán)境的組織或個(gè)人的處罰宣傳，從根源上整治破壞環(huán)境的企業(yè)。

4.2 政府做到信息公開(kāi)和及時(shí)回應(yīng)

畫(huà)溪村環(huán)境污染的情況被新聞媒體相繼報(bào)出，但是政府沒(méi)有給予積極的回應(yīng)，在群眾性事件爆發(fā)后，政府才做出相應(yīng)的解釋和處罰。可見(jiàn)公眾的利益訴求無(wú)法得到及時(shí)回應(yīng)，傳統(tǒng)行政模式和執(zhí)法手段導(dǎo)致政府回應(yīng)從整體上看處于低回應(yīng)狀態(tài)。政府應(yīng)該充分利用微信、微博等現(xiàn)代化媒介手段，及時(shí)關(guān)注農(nóng)村環(huán)境污染情況，避免公眾最后以非理性手段維護(hù)權(quán)益。同時(shí)，政府應(yīng)做到信息公開(kāi)，從制度上保障公眾參與，使公眾擁有較高的環(huán)境知情權(quán)。同時(shí)主動(dòng)公開(kāi)污染源、處理結(jié)果等信息，隨時(shí)隨地接受公眾的監(jiān)督。

4.3 加強(qiáng)公眾參與農(nóng)村環(huán)境污染治理的法制建設(shè)

讓公眾有序參與農(nóng)村環(huán)境污染治理必須要有完善的法律法規(guī)體系保障，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法制的建設(shè)，對(duì)農(nóng)村居民參與環(huán)境污染治理的程序、途徑、形式等做出明確、系統(tǒng)的規(guī)定。同時(shí)，對(duì)環(huán)境污染的具體內(nèi)容分別制定專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)，為公眾參與多方面環(huán)境污染治理提供法律保障。我國(guó)農(nóng)村環(huán)境改善的相關(guān)立法逐漸完善，要構(gòu)筑一個(gè)既系統(tǒng)、集中規(guī)定環(huán)境污染保護(hù)的法律體系，又涵蓋多方面、完善的法律法規(guī)，明確公眾參與環(huán)境污染治理的內(nèi)容，提高政府環(huán)境治理的能力。

總之，在農(nóng)村環(huán)境污染治理中公眾參與是必不可少的環(huán)節(jié)，公眾參與社會(huì)事務(wù)的治理權(quán)力也要在法律允許的范圍內(nèi)行使，對(duì)事前參與、事中參與、事后參與高度關(guān)注，并完善自己的政治知識(shí)，高效、理性的行使自己參與公共事務(wù)治理的權(quán)力。同時(shí)，政府既要注重完善相關(guān)法律法規(guī)、加強(qiáng)對(duì)公眾參與環(huán)境污染治理的宣傳教育、公開(kāi)政府信息，也要加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)的投資和監(jiān)管。在政府、公眾和社會(huì)的共同參與下，才能從根本上解決農(nóng)村環(huán)境污染治理問(wèn)題

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收稿日期：2018-08-14

作者簡(jiǎn)介：牛坤在（1997—），河北承德人，女，在讀本科生，主要從事行政管理方面的研究。