農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的“潞城模式”探析

柳田田

摘 要：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，既是新形勢下發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的必然要求，也是維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重大舉措。山西省潞城市以黨和國家關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)政策、文件、實(shí)施方案為依據(jù)，立足于本地實(shí)際，形成了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中獨(dú)具特色的“潞城模式”。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán);農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革;潞城模式

中圖分類號(hào)：F323 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）18-0023-03

深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀需要，對(duì)于建立城鄉(xiāng)要素平等交換關(guān)系，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，切實(shí)解決好三農(nóng)問題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義[1]。2016年12月26日，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，確定潞城市為“積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能”改革試點(diǎn)，并于2017年底全面完成試點(diǎn)任務(wù)。2017年10月18日，山西省委省政府推出《山西省推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施方案》，為山西省的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，特別是潞城市的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作提供了新的方向和更為明確的指導(dǎo)意見。2018年12月28—29日，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議中強(qiáng)調(diào)，要以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn)，激活主體、要素、市場，著力增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。山西省潞城市作為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的先行者，一路走來，既有經(jīng)驗(yàn)，也有教訓(xùn)。

一、“潞城模式”概述

潞城市位于山西省東南部，東部多為山區(qū)，中部多為平川，西部多為丘陵，這里生態(tài)功能十分脆弱，以靠天吃飯的“雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)”為主，農(nóng)業(yè)效益不佳。在1996年時(shí)，潞城市農(nóng)業(yè)局承擔(dān)了中國農(nóng)業(yè)大學(xué)、山西省農(nóng)機(jī)局和澳大利亞昆士蘭大學(xué)合作的“旱地農(nóng)業(yè)保護(hù)性與帶狀耕作研究”中澳項(xiàng)目第二期實(shí)驗(yàn)任務(wù)，逐步建立了完善的保護(hù)性耕作技術(shù)體系，培育了成熟的玉米保護(hù)性耕作技術(shù)，潞城市的農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了長足的發(fā)展和進(jìn)步。農(nóng)業(yè)部于2002年5月在山西省召開全國保護(hù)性耕作現(xiàn)場會(huì)，代表們到潞城現(xiàn)場參觀，引起很大反響，“潞城模式”由此形成。

近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)收入差距日益擴(kuò)大，不同地區(qū)間農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，農(nóng)村特別是城郊結(jié)合部和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)規(guī)模、成員身份及組織構(gòu)成均出現(xiàn)了新的變化[2]，潞城市也不例外。更多的農(nóng)民選擇進(jìn)程務(wù)工，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力連年減少，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足，迫切需要改革。但最初確定的“潞城模式”這一稱謂卻得以沿用下來，直至農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的春風(fēng)為“潞城模式”注入新的內(nèi)涵。

二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的“潞城模式”

（一）前期基礎(chǔ)性工作

前期充分的準(zhǔn)備工作，保證了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的順利實(shí)施。

1.制定改革實(shí)施方案。2015年1月10日，潞城市委、市政府召開會(huì)議，專題研究了農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)工作，出臺(tái)了《潞城市關(guān)于積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)實(shí)施方案》，明確工作思路、目標(biāo)和措施，保障了試點(diǎn)工作的有序推進(jìn)。

2.建立工作機(jī)構(gòu)。潞城市成立了以市委書記為組長，市長、市委副書記、分管副市長為副組長的試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在市農(nóng)經(jīng)中心。辦公室制定了《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作流程圖》，明確了操作流程和部門職責(zé)，以及工作節(jié)點(diǎn)和完成時(shí)限，各部門根據(jù)職責(zé)分工全面推進(jìn)試點(diǎn)工作，基本形成了市級(jí)主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體、村級(jí)實(shí)施的工作機(jī)制。這種一把手牽頭負(fù)總責(zé)的工作機(jī)制，提高了鄉(xiāng)村兩級(jí)的重視程度，為改制工作的順利推進(jìn)提供了必要的保證。

3.撥付工作經(jīng)費(fèi)。市財(cái)政撥付1 244.9萬元用于扶持試點(diǎn)村改制及發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)和開展試點(diǎn)工作，對(duì)第一二批試點(diǎn)村每村補(bǔ)助2萬元，用于產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)工作;對(duì)第三批全面開展村，每村補(bǔ)助3 000～5 000元，彌補(bǔ)產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)費(fèi);對(duì)10個(gè)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)村，撥付1 100萬元，用于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。

4.分類推進(jìn)實(shí)施。首先，在前期試點(diǎn)選擇上，有目的地選擇了有經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)以及一窮二白的村三種類型，根據(jù)他們的具體情況采用支持發(fā)展、扶助發(fā)展、破解改制阻力贏得發(fā)展機(jī)遇的措施。其次，成立股份經(jīng)濟(jì)合作社和經(jīng)濟(jì)合作社。把土地、山林、水面等資源的性資產(chǎn)先確權(quán)到戶，再把不宜確權(quán)到戶的資源性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行折股量化，成立股份經(jīng)濟(jì)合作社;對(duì)存在一定債務(wù)、資不抵債的村，開展成員資格界定，資產(chǎn)登記造冊(cè)，成立經(jīng)濟(jì)合作社。待債務(wù)化解后再進(jìn)行折股量化，進(jìn)一步過渡到股份經(jīng)濟(jì)合作社。

5.統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。首先，組織召開全市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)推進(jìn)大會(huì)。對(duì)改革流程、步驟和每個(gè)環(huán)節(jié)重點(diǎn)工作進(jìn)行了詳細(xì)闡述。其次，試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村召開“兩委”干部培訓(xùn)會(huì)議，由市農(nóng)經(jīng)部門主要負(fù)責(zé)人和分管負(fù)責(zé)人親自授課，為“兩委”干部釋疑解惑。最后，試點(diǎn)村召開改制工作“新聞發(fā)布會(huì)”，由市鄉(xiāng)試點(diǎn)工作聯(lián)系人對(duì)社員代表和社員的提問現(xiàn)場答疑，解惑明義。

6.廣泛宣傳動(dòng)員。首先，印發(fā)《致全體社員的一封信》，設(shè)立固定版面、懸掛橫幅標(biāo)語讓農(nóng)村改革政策進(jìn)村入戶，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處也通過集中召開動(dòng)員會(huì)的形式進(jìn)行發(fā)動(dòng)，各改革村都分層次召開了黨員大會(huì)、村民代表大會(huì)，說明講透農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目的、意義、政策規(guī)定和方法步驟等，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾參與改革的積極性。其次，加大新聞媒體上的宣傳報(bào)道，《潞城報(bào)》《潞城電視臺(tái)》等主要媒體對(duì)潞城市產(chǎn)權(quán)制度改革工作做了專題報(bào)道。最后，加大改革信息交流，建立了產(chǎn)權(quán)制度改革微信群，潞城市改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室定期收集改制信息，及時(shí)反饋給主要領(lǐng)導(dǎo)，形成產(chǎn)權(quán)改革“直通車”，反饋、督導(dǎo)、通報(bào)三管齊下，層層傳遞工作信息，層層傳導(dǎo)工作壓力。

（二）改革的重點(diǎn)環(huán)節(jié)：“三清”“兩順”“一規(guī)范”

1.“三清”：成員清、資產(chǎn)清、股權(quán)清。首先，在如何界定成員資格方面，潞城市人民政府經(jīng)多次研討，出臺(tái)了《關(guān)于潞城市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定的指導(dǎo)意見》（試行），為改革試點(diǎn)工作提供了有力的政策支持，確定了“尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可”的工作原則，明確成員資格界定的具體要求是因村而異，不搞一刀切，同時(shí)做到符合法律政策，不侵害婦女、兒童的合法權(quán)益，不出大框架，不標(biāo)新立異，在全市力求實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。編制了“有戶有地，正常登記;只占一頭，申請(qǐng)登記;兩頭不占，不需登記;群眾接納，表決登記”的成員界定口訣。其次，在如何開展清產(chǎn)核資方面，盤點(diǎn)資產(chǎn)時(shí)，潞城市以村界為基礎(chǔ)，除了兩權(quán)外，全部要清產(chǎn)核資。只要群眾認(rèn)為是本村的，就進(jìn)行清產(chǎn)核資，真真正正做到賬實(shí)、賬款、賬網(wǎng)相符;量化資產(chǎn)時(shí)，對(duì)資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)進(jìn)行區(qū)分，對(duì)未承包到戶的資源性資產(chǎn)、集體統(tǒng)一經(jīng)營的經(jīng)營性資產(chǎn)量化到成員，對(duì)村集體存量債務(wù)、村集體持有的現(xiàn)金、村集體公益性資產(chǎn)應(yīng)做特殊處理，不應(yīng)量化到成員。最后，在股權(quán)設(shè)置方面。潞城市根據(jù)村情進(jìn)行多次測算，公開征求意見，合理確定比例，讓廣大股東有更多的選擇權(quán);科學(xué)設(shè)置原始股、基本股、勞齡股、村齡股、特色股，真正做到了尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、考慮貢獻(xiàn)、政策普惠、兼顧公平。

2.“兩順”：順民意、順體制。首先，順民意，把好程序。在實(shí)際工作中，潞城市委市政府在整個(gè)改制過程中始終把公開、公正、公平精神貫穿于全過程，充分保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，嚴(yán)格遵循“七必須、四入戶、八公告”的工作程序。所謂“七必須”，就是在召開社員代表會(huì)議時(shí)，必須啟動(dòng)改制工作確定改制基準(zhǔn)日、討論成員界定辦法、討論股權(quán)設(shè)置方案、通過改制實(shí)施方案、選舉新一屆理事會(huì);在召開全體社員大會(huì)時(shí)，必須通過股份經(jīng)濟(jì)合作社章程、進(jìn)行社員代表選舉工作。所謂“四入戶”，是指改制公開信入戶、成員登記入戶、實(shí)施方案征求意見入戶、《章程草案》征求意見入戶。所謂“八公告”，是指啟動(dòng)產(chǎn)權(quán)改革公告、成員調(diào)查公告、成員名冊(cè)公告、資產(chǎn)清查結(jié)果公告、實(shí)施方案征求意見公告、召開股份合作社成立大會(huì)公告、當(dāng)選舉結(jié)果公告、股權(quán)清冊(cè)公告。嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鞒绦虮ＷC了改制工作的順利進(jìn)行，得到了廣大人民群眾的擁護(hù)。其次，順體制，建好制度。在股權(quán)設(shè)置和股權(quán)管理方面，采用了科學(xué)而有效的管理制度，針對(duì)股權(quán)設(shè)置，堅(jiān)持“成員股為主，集體股為輔”的原則，對(duì)于有資產(chǎn)或收入的村股權(quán)和無收入或債務(wù)大的村股權(quán)分情況處理，真正做到不留后遺，確?！按_員、確資、確股、確份”的順利實(shí)現(xiàn);針對(duì)股權(quán)管理，采用靜態(tài)管理的方式，確保股權(quán)確股到人，發(fā)證到戶，以戶為單位參與分紅和行使表決權(quán)。此外，潞城市委市政府要求各村完成產(chǎn)權(quán)制度改革后，必須向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市農(nóng)經(jīng)部門上報(bào)“成員名冊(cè)、資產(chǎn)臺(tái)賬、股權(quán)清冊(cè)、股份合作社章程、合作社組織機(jī)構(gòu)及法人代表、成立股份經(jīng)濟(jì)合作社的相關(guān)記錄紀(jì)要等”資料進(jìn)行登記備案，以確保改革程序的合法性和結(jié)果的有效性。

3.“一規(guī)范”：在后續(xù)管理上做到規(guī)范有序。為了確保產(chǎn)權(quán)制度改革成果的長期有效性，潞城市委市政府出臺(tái)了“3·1·5”模式，即“三分、五保、一獎(jiǎng)勵(lì)”，做到分責(zé)、分賬、分權(quán);保運(yùn)轉(zhuǎn)、保公益、保發(fā)展、保還債、保分紅。此外，在產(chǎn)權(quán)證丟改革后，潞城市委市政府制定了村干部報(bào)酬管理辦法，主要內(nèi)容是村干部報(bào)酬實(shí)行按勞取酬，依績定酬和以效獎(jiǎng)酬，下兜底，上封頂，最高不超過農(nóng)民人均收入的3倍，極大地提高了村干部工作的積極性和主動(dòng)性。

三、改革成效與思考

在潞城市委市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在各級(jí)干部的努力下，潞城市的集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作取得了極大的成效，主要表現(xiàn)在：第一，化解了矛盾糾紛。通過開展產(chǎn)權(quán)制度改革，有效化解了城內(nèi)幾村外來人員侵犯原住居民的合法權(quán)益問題，化解了外遷戶要求分配集體土地補(bǔ)償款的糾紛，有效化解了集體土地被國家征占后補(bǔ)償款引發(fā)的各類糾紛21起，維護(hù)了農(nóng)村穩(wěn)定。第二，摸清了集體家底。全市204個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬面原有資產(chǎn)99 551.81萬元，盤盈資產(chǎn)9 085.4萬元，盤虧資產(chǎn)3 410.05萬元，賬面實(shí)有資產(chǎn)105 227.16萬元，折算量化資源性總額195 521.21萬元，量化經(jīng)營性資產(chǎn)11 760.09萬元，全面摸清了農(nóng)村集體資產(chǎn)資源家底。第三，明確了成員身份。本次產(chǎn)權(quán)制度改革開展了成員摸底調(diào)查和資格界定工作，共清查農(nóng)村各類人員182 310人，確定成員173 568人。第四，壯大了集體經(jīng)濟(jì)。全市68個(gè)零收入村中，通過資源有效利用，承包合同理順等手段，42個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了“零”突破。第五，理順了收益分配機(jī)制。204個(gè)村中，195個(gè)村明確了收益分配辦法，19個(gè)有經(jīng)營性資產(chǎn)村當(dāng)年可對(duì)股東實(shí)現(xiàn)收益分紅，一些改革成果突出的村子已實(shí)現(xiàn)了實(shí)物和現(xiàn)金分紅。

當(dāng)然，改革不會(huì)一蹴而就，也從來不會(huì)停止，改革之路任重道遠(yuǎn)。但不容忽視的是，農(nóng)村的集體產(chǎn)權(quán)制度改革的影響持久而深遠(yuǎn)。村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)管長遠(yuǎn)、管全局的重大改革，具有打基礎(chǔ)和“四梁八柱”的重要性質(zhì)[3]。改革可以進(jìn)一步明確權(quán)屬和份額，加強(qiáng)資產(chǎn)管理，壯大集體經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益，提升人民的農(nóng)村居民的生活質(zhì)量，改變農(nóng)村現(xiàn)有的治理體制，化解農(nóng)村矛盾，凝聚百姓民心。而作為年輕一代，我們要有改革的耐心，經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1] ?朱大威，朱方林.我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的歷史回顧與現(xiàn)實(shí)思考[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2018，（16）.

[2] ?宋洪遠(yuǎn)，高強(qiáng).農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革軌跡及其困境擺脫[J].改革，2015，（2）.

[3] ?程春麗.農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑探析[J].人民論壇，2018，（11）.