南陽(yáng)市創(chuàng)新農(nóng)村宅基地退出機(jī)制問題研究

張定乾

改革開放以來(lái)，我市許多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，大部分都在城鎮(zhèn)安家落戶，成了“城里人”卻遲遲不肯退出在農(nóng)村老家的宅基地，導(dǎo)致了農(nóng)村許多的宅基地都被大量的閑置。但是，隨著宅基地制度試點(diǎn)地區(qū)改革的深入后，本課題依據(jù)國(guó)家相關(guān)政策結(jié)合本市情況，在進(jìn)行創(chuàng)新農(nóng)村宅基地退出機(jī)制問題進(jìn)行了有益探索。

一、目前我市農(nóng)村宅基地利用存在的問題

（一）一戶多宅，用地面積嚴(yán)重超標(biāo)，房屋空置現(xiàn)象突出。歷史形成的農(nóng)村宅基地的無(wú)償使用，致使農(nóng)民形成了多占便宜，少占吃虧的思想，從而形成盲目圈地，超標(biāo)用地。根據(jù)國(guó)家規(guī)定（《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)）（GB50188-93））農(nóng)村宅基地的面積最高為150m2，據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)我市很多縣區(qū)的農(nóng)戶，平均宅基地面積已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)的超出了這個(gè)最高限。另外，農(nóng)戶分家后另建新房，舊房留作雜用房，未能由集體統(tǒng)一收回調(diào)節(jié)使用或拆除;以前早期多戶共居的舊宅，現(xiàn)在只有一戶居住，造成大量的房屋空置。

（二）我市農(nóng)村“空心村”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。近些年來(lái)，由于道路的完善，沿道路兩旁開發(fā)建設(shè)了大量的商品住宅房，很多村里的人都住進(jìn)了樓房。而原有的農(nóng)村居民點(diǎn)還仍保持原樣，沒有及時(shí)拆遷復(fù)墾，造成大量的土地閑置。另一方面，由于外出打工的人比較多，甚至有的已經(jīng)在市鎮(zhèn)安居，但還保留著許多不用的舊房沒有拆除，就形成所謂的“空心村”現(xiàn)象。

（三）農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記管理工作混亂。目前農(nóng)村房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)管理混亂，很多房地產(chǎn)及其產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍歸屬不明。按照規(guī)定：已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，宅基地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記或者注銷登記。但是，由于法律禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，致使農(nóng)村宅基地使用權(quán)人在轉(zhuǎn)讓使用權(quán)后規(guī)避法律的可能性很大，給將來(lái)的產(chǎn)權(quán)糾紛埋下了隱患，同時(shí)也造成了司法和管理上的困難。

（四）我市農(nóng)村宅基地交易糾紛不斷。農(nóng)村宅基地的性質(zhì)屬于農(nóng)村集體所有，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)民對(duì)自己依法獲得的宅基地只有使用權(quán)，沒有處置權(quán)，不能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。但是，對(duì)農(nóng)村宅基地上已建成的住宅是否可以轉(zhuǎn)讓，國(guó)家現(xiàn)行法律、法規(guī)沒有明確的禁止性規(guī)定，但也沒有明確允許轉(zhuǎn)讓的規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第62條也只是規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”。從目前法律實(shí)踐來(lái)看，我市各縣區(qū)政府對(duì)農(nóng)民住宅的轉(zhuǎn)讓是允許的，只是需要控制在一定的范圍內(nèi)（受讓人必須是房屋所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的人）。

（五）集體土地資產(chǎn)流失，農(nóng)村金融事業(yè)發(fā)展緩慢。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，客觀存在的土地市場(chǎng)供求關(guān)系使農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓無(wú)法制止，但現(xiàn)行法律、法規(guī)又不允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓多為私下進(jìn)行。造成了集體土地資產(chǎn)收益的大量流失。另外，按現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)民擁有的宅基地不能作為抵押物向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款。這樣就必然限制了金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村擴(kuò)大業(yè)務(wù)，使農(nóng)村金融發(fā)展緩慢，也使廣大農(nóng)民缺少了生產(chǎn)資金融通渠道，影響了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，限制了農(nóng)民收入的提高。

二、我市農(nóng)村宅基地利用存在問題的原因分析

（一）從法律制度層面看。由于我國(guó)實(shí)行的是二元的城鄉(xiāng)土地制度，直接造成不同用地形式存在，從目前法律制度上看，頂層設(shè)計(jì)偏重對(duì)國(guó)有土地的管理，集體土地更多地是由農(nóng)村集體管理。集體非農(nóng)建設(shè)用地和國(guó)家非農(nóng)建設(shè)用地分別管理，使集體建設(shè)用地和國(guó)家建設(shè)用地?zé)o法有效地整合，優(yōu)化。

（二）從管理和使用層面看。就目前對(duì)農(nóng)村宅基地管理和使用來(lái)看，表現(xiàn)為：一方面，審批制度形同虛設(shè);執(zhí)法不嚴(yán)、管理乏力。另一方面，現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了與宅基地使用權(quán)相關(guān)的一些內(nèi)容，但是沒有形成完整的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度，這一制度存在很多缺陷，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。

（三）從使用的無(wú)償性原則看。無(wú)償使用是宅基地超標(biāo)和閑置的根本原因之一。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是保障農(nóng)村居民生產(chǎn)、生活的基本權(quán)利，國(guó)家出于形勢(shì)政策的考慮，規(guī)定了農(nóng)村宅基地使用權(quán)無(wú)償使用的制度，沒有時(shí)間限制，并受法律的保護(hù)。也就是說(shuō)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)人在取得宅基地使用權(quán)后不需交納任何宅基地使用費(fèi)即可永久使用。宅基地使用權(quán)取得與保有的無(wú)償性，使農(nóng)民產(chǎn)生擴(kuò)疆拓土的愿望，以求自己對(duì)宅基地面積擴(kuò)張的最大化，從而造成我國(guó)農(nóng)村宅基地超標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象異常嚴(yán)重，其表現(xiàn)形式多樣，如批少占多;建新不拆舊等等。

（四）從規(guī)劃層面看。法律要求村民住宅建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃未編制或未獲批準(zhǔn)的不得審批村民住宅建設(shè)用地。由于農(nóng)村居住分散，地域遼闊，分布復(fù)雜，再加上有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)缺乏足夠的重視。導(dǎo)致許多農(nóng)村沒有規(guī)劃，村民建房只能是違法占地。加上基層國(guó)土資源管理部門監(jiān)管力量不足，缺乏有效手段，同時(shí)其經(jīng)費(fèi)難于保障，點(diǎn)多面廣，無(wú)法開展日常巡查工作，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)村民違法占地建房。

（五）從思想觀念層面看。絕大多數(shù)農(nóng)村人認(rèn)為宅基地是祖宗留下的，是風(fēng)水地，不能隨意拆除，致使一些可以調(diào)節(jié)利用的建設(shè)用地，或預(yù)留區(qū)內(nèi)的未利用土地也無(wú)法集中統(tǒng)一安排。更有些農(nóng)戶，寧可讓土地閑置荒蕪，也不答應(yīng)由集體利用，因此土地浪費(fèi)嚴(yán)重，規(guī)范難以落實(shí)。導(dǎo)致土地資源不能進(jìn)行有效整合，閑置的宅基地?zé)o法調(diào)整，其他的村民也不能使用，閑置和浪費(fèi)了許多土地。

三、創(chuàng)新我市農(nóng)村宅基地退出機(jī)制路徑選擇

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。中辦國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，南陽(yáng)應(yīng)結(jié)合我市農(nóng)村情況區(qū)別對(duì)待，有序推進(jìn)宅基地制度改革，創(chuàng)新農(nóng)村宅基地退出機(jī)制，應(yīng)以下方面著手：

（一）完善相關(guān)的法律制度。國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》及《土地登記條例》等，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確宅基地流轉(zhuǎn)、收益分配及宅基地登記發(fā)證等問題。應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)民建房用地的指標(biāo)、用地條件、占地標(biāo)準(zhǔn)、申報(bào)程序、審批辦法等，簡(jiǎn)化程序，管理得當(dāng)，方便農(nóng)民，各宅基地能地盡所用，合理配置。在法律責(zé)任方面，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)寬、嚴(yán)有別和公平、公開、公正原則，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益和切身利益。

（二）搞好農(nóng)村建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)科學(xué)規(guī)劃。按照“統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，因地制宜，綜合開發(fā)，配套建設(shè)”的原則，安排專項(xiàng)資金編制村莊土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃和開展村莊治理試點(diǎn)，通過充分發(fā)揮村莊規(guī)劃的控制和引導(dǎo)作用，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地，整合優(yōu)化農(nóng)村居民點(diǎn)布局和用地。另外，在編制整理規(guī)劃過程中，要堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)高起點(diǎn)，把宅基地整理與城鎮(zhèn)化建設(shè)、環(huán)境整治結(jié)合起來(lái)，合理集約利用土地;要堅(jiān)持走群眾路線，把群眾的利益放在首位，集思廣義，尊重群眾的意見。

（三）建立農(nóng)村宅基地有償使用機(jī)制。首先，要做好現(xiàn)有宅基地的普查和登記工作，對(duì)各村“超標(biāo)宅基地、空宅、空閑宅基地”等進(jìn)行標(biāo)示，以便日后監(jiān)督和管理。另外，宅基地使用費(fèi)由宅基地使用人統(tǒng)一上繳村集體，由村集體對(duì)這部分費(fèi)用進(jìn)行再分配，再分配時(shí)，對(duì)本集體組織內(nèi)部成員原則上以宅基地補(bǔ)貼金的形式按平均數(shù)對(duì)每戶村民進(jìn)行返還。再分配后的剩余費(fèi)用可作為鄉(xiāng)村建設(shè)資金使用，專門用以完善鄉(xiāng)村各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施或用以提供村莊公共衛(wèi)生、綠化美化等公共服務(wù)。

（四）創(chuàng)新農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。確定每一塊現(xiàn)狀宅基地的長(zhǎng)期使用者并依據(jù)規(guī)劃新增或者縮并宅基地面積。允許農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)居民內(nèi)自由流轉(zhuǎn)，徹底打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機(jī)制。使農(nóng)村村民的房屋及宅基地能依法作為合法抵押物向銀行貸款融資等，以適應(yīng)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，加快推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。

（五）以新型城鎮(zhèn)化為抓手退出宅基地。目前許多村莊存在“低、小、散、亂、差”現(xiàn)狀，不利于節(jié)約集約用地和農(nóng)村環(huán)境改善，也是造成農(nóng)村宅基地流不動(dòng)、退不出和大量閑置的癥結(jié)所在。要通過推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，發(fā)揮縣城作為承載農(nóng)民進(jìn)城落戶的主導(dǎo)功能，科學(xué)規(guī)劃布局中心鎮(zhèn)、中心村，積極推進(jìn)農(nóng)房集聚。整合農(nóng)村土地整治、美麗鄉(xiāng)村、農(nóng)房改造、文化禮堂、生活污水治理等資金，加大縣城、中心鎮(zhèn)村基礎(chǔ)設(shè)施投入和配套，引導(dǎo)和吸引農(nóng)戶向縣城和中心鎮(zhèn)村集聚，為農(nóng)村分散的住房和宅基地流轉(zhuǎn)、置換、退出創(chuàng)造條件和市場(chǎng)需求。

（六）推行宅基確權(quán)固化到戶。針對(duì)存量宅基地面積大、利用效率低、閑置浪費(fèi)嚴(yán)重的狀況，必須引入宅基地規(guī)?？偭靠刂频母拍?，根據(jù)人口轉(zhuǎn)移、戶籍變化、區(qū)域規(guī)劃等綜合因素確定總量規(guī)模。同時(shí)，借鑒農(nóng)民承包地和農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)固化的做法，可結(jié)合開展農(nóng)村宅基地確權(quán)頒證，探索對(duì)宅基地固化到戶，同樣實(shí)行生不增、死不減，入不增、出不減，從根本上解決宅基地只增難減的矛盾。

（七）統(tǒng)籌宅基和戶籍的綜合配套改革。針對(duì)實(shí)施二孩政策和戶籍制度改革后新出生子女等出現(xiàn)的新情況，要著眼于完善城鄉(xiāng)一體化的住房和社會(huì)保障體系，逐步限制“一戶一宅”分配方式，積極推行戶有所居多種實(shí)現(xiàn)形式，鼓勵(lì)農(nóng)房立改套或公寓式安置，探索宅基地?fù)Q保障房、換股權(quán)、換社保等創(chuàng)新做法，允許符合條件的農(nóng)民申請(qǐng)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房，使戶籍制度改革與土地、住房、就業(yè)、社保、公共服務(wù)等配套聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)向一元結(jié)構(gòu)。

（八）將農(nóng)房納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記體系。要通過深化農(nóng)村土地民主管理，發(fā)揮村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織和村民的主體作用，加快將宅基地和農(nóng)房納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記體系。

（九）建立健全農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)體系。依托現(xiàn)有的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，或建立縣級(jí)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)交易中心，為宅基地有償退出和財(cái)產(chǎn)實(shí)現(xiàn)搭建渠道。探索建立農(nóng)村宅基地和住房市場(chǎng)交易服務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)評(píng)估中介機(jī)構(gòu)建設(shè)，完善交易流通體系，逐步形成能反映用地成本、區(qū)位級(jí)差、供求關(guān)系的宅基地價(jià)格體系，建立集體與農(nóng)戶合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，讓農(nóng)民享有更大的土地收益權(quán)利。

（十）推行貨幣化安置方式。對(duì)有資格新申請(qǐng)農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶，鼓勵(lì)采取“給錢不給地”、“留權(quán)不留地”，將解決民生問題與減少農(nóng)村用地規(guī)模，以及化解商品房庫(kù)存有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

結(jié) 語(yǔ)

本課題通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，南陽(yáng)農(nóng)村普遍存在農(nóng)村宅基地“閑置浪費(fèi)”情況，認(rèn)為宅基地退出的重點(diǎn)是“一戶多宅”和舉家進(jìn)城的農(nóng)村宅基，作為政府應(yīng)搞好農(nóng)村宅基地管理的頂層設(shè)計(jì)，搞好美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)科學(xué)規(guī)劃，轉(zhuǎn)變農(nóng)民無(wú)償使用宅基的觀念，做好農(nóng)村宅基地及附屬設(shè)施確權(quán)發(fā)證工作，并逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。