李婷婷 王艷飛

摘要：城鄉(xiāng)融合發(fā)展是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略實(shí)施背景下，中國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型、新市民融入、鄉(xiāng)村空心化、傳統(tǒng)開(kāi)發(fā)模式轉(zhuǎn)變等的約束和挑戰(zhàn)。建議從理念轉(zhuǎn)變、規(guī)劃引領(lǐng)、模式創(chuàng)新、機(jī)制改革等方面深入推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)融合發(fā)展;鄉(xiāng)村振興;城鄉(xiāng)地域系統(tǒng);經(jīng)濟(jì)社會(huì)

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2019）07-0012-15 收稿日期：2019-06-18

20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)城鄉(xiāng)地域經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，并伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的顯著變化（劉彥隨等，2016）。與此同時(shí)，幾十年的高速發(fā)展也帶來(lái)了城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體老弱化、農(nóng)村空廢化、城鄉(xiāng)土地權(quán)益不平等問(wèn)題。黨的十六大以來(lái)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略。黨的“十九大”創(chuàng)新提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，核心補(bǔ)足全面建成小康社會(huì)的鄉(xiāng)村短板，著力破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分等突出問(wèn)題（魏后凱，2018）。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》，明確了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的總體要求、主要目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。中國(guó)現(xiàn)階段推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展有著特定的時(shí)代背景，本文從城鄉(xiāng)資源配置角度，剖析中國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，為完善城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制提供借鑒。

1城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理論分析

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要途徑。中國(guó)城鄉(xiāng)二元體制下城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略、市民偏向的分配制度和重工業(yè)偏向的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加深了城鄉(xiāng)分割、土地二元、人戶分離的矛盾（趙海林，2010）。城鄉(xiāng)融合發(fā)展重在轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)分離、重城輕鄉(xiāng)發(fā)展模式，在城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)極化作用的基礎(chǔ)上發(fā)揮擴(kuò)散效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)地域間人口、產(chǎn)業(yè)、土地、資金等的均衡配置和地域功能的協(xié)調(diào)（劉彥隨，2018）。城市和鄉(xiāng)村是結(jié)構(gòu)互補(bǔ)、功能耦合、相互作用的復(fù)雜地域系統(tǒng)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展要遵循動(dòng)態(tài)過(guò)程性、城鄉(xiāng)交互性、區(qū)域差異性的原則和方向。

動(dòng)態(tài)過(guò)程性。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中城鄉(xiāng)關(guān)系由分離對(duì)立走向一體化的重要過(guò)程。對(duì)應(yīng)不同發(fā)展階段，城鄉(xiāng)地域要素組織方式、城鄉(xiāng)功能、城鄉(xiāng)差距也會(huì)隨之發(fā)生變化，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略選擇和解決的主要問(wèn)題也相應(yīng)不同。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市主導(dǎo)發(fā)展階段，存在要素轉(zhuǎn)換過(guò)程不協(xié)調(diào)問(wèn)題，較為突出的問(wèn)題是人口城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化，使得轉(zhuǎn)移人口缺乏融入城市的就業(yè)支撐和社會(huì)保障。在綠色發(fā)展階段，城鄉(xiāng)融合發(fā)展需轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)先模式，構(gòu)建生產(chǎn)、生活、生態(tài)的協(xié)同關(guān)系。因此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展要遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的動(dòng)態(tài)過(guò)程性，以滿足階段性要求。

城鄉(xiāng)交互性。城市和鄉(xiāng)村地域相連、功能相融，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化不是建立在農(nóng)村衰落、凋敝的基礎(chǔ)上，或把城市落后產(chǎn)能、污染企業(yè)遷移進(jìn)村;推進(jìn)鄉(xiāng)村振興也不是離開(kāi)城市就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村、就農(nóng)業(yè)論農(nóng)業(yè)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是要立足于城鄉(xiāng)地域功能差異，注重城市和鄉(xiāng)村間的交互作用和關(guān)系，既發(fā)揮城市的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用，也發(fā)揮鄉(xiāng)村在糧食生產(chǎn)、社會(huì)安定、生態(tài)安全的基礎(chǔ)性作用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，以及推動(dòng)城鄉(xiāng)空間重構(gòu)和功能優(yōu)化。

區(qū)域差異性。城鄉(xiāng)融合發(fā)展受自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、區(qū)位條件和制度因素的影響，具有明顯的地理根植性。如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)核心地區(qū)城鄉(xiāng)協(xié)同轉(zhuǎn)換效率和關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)，而偏遠(yuǎn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)地域聯(lián)動(dòng)性較弱。城市群、非城市群地區(qū)存在不同的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)體系，這些均使得城鄉(xiāng)融合發(fā)展的狀態(tài)、融合路徑存在很大差異，也形成了不同城鄉(xiāng)融合格局。

2城鄉(xiāng)融合發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境分析

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)高質(zhì)量發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，需結(jié)合新發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、人口市民化、鄉(xiāng)村空心化及城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)模式轉(zhuǎn)變等的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，推動(dòng)城鄉(xiāng)資源均衡配置、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和制度創(chuàng)新。

2.1經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的宏觀環(huán)境

國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化與中國(guó)發(fā)展新階段對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提出更高要求。一是中國(guó)進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)增速放緩、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。長(zhǎng)期以來(lái)依托資源、能源、土地粗放利用的增長(zhǎng)模式難以為繼，需提升創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)能力，增強(qiáng)新型服務(wù)業(yè)、高端制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)的帶動(dòng)作用。二是中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入劉易斯拐點(diǎn)期。伴隨勞動(dòng)力成本持續(xù)上升，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的低廉勞動(dòng)力紅利逐漸消失，亟需推動(dòng)職業(yè)教育、技能培訓(xùn)，通過(guò)提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和全要素生產(chǎn)率以彌補(bǔ)勞動(dòng)力成本上升，并適應(yīng)未來(lái)人工智能時(shí)代對(duì)高素質(zhì)、高技術(shù)勞動(dòng)力的需求。三是國(guó)際貿(mào)易摩擦升級(jí)和不確定性因素增加。出口拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的難度加大，穩(wěn)步提升國(guó)內(nèi)市場(chǎng)消費(fèi)以提高內(nèi)需的拉動(dòng)能力成為當(dāng)務(wù)之急，得從進(jìn)一步挖掘消費(fèi)潛力和促進(jìn)消費(fèi)轉(zhuǎn)型升級(jí)方面發(fā)力。大力促進(jìn)轉(zhuǎn)移人口市民化和縮小貧富差距有助于釋放出巨大消費(fèi)潛力，并實(shí)現(xiàn)消費(fèi)轉(zhuǎn)型升級(jí)。顯然，傳統(tǒng)由鄉(xiāng)村到城市的單向性并帶有選擇性的要素流動(dòng)方式，難以適應(yīng)調(diào)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)內(nèi)需和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)要求，亟需破解城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制，推動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制下的要素資源配置。

2.2人口市民化的融入趨勢(shì)

改革開(kāi)放40多年以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城鎮(zhèn)化率以年均1個(gè)百分點(diǎn)的速度增長(zhǎng)，由1978年的17.92%提高到2018年的59.58%，農(nóng)村人口大規(guī)模流向城市。但是，由于戶籍制度改革滯后，2018年中國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為43.37%，與常住人口城鎮(zhèn)化率相差16個(gè)百分點(diǎn)。由于城鄉(xiāng)分割的社會(huì)保障和公共服務(wù)制度，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖然被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口，但在子女教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、就業(yè)、住房等方面無(wú)法與城鎮(zhèn)居民享受相同的待遇，不僅農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益得不到保障，影響城鎮(zhèn)化高質(zhì)量與社會(huì)和諧發(fā)展。而且，這種不完全城鎮(zhèn)化現(xiàn)象還不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)和宅基地退出?，F(xiàn)階段，城鄉(xiāng)融合發(fā)展需以鄉(xiāng)村人口流向城市以及融入城市為前提，不斷改進(jìn)新市民的教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等社會(huì)保障體系，構(gòu)建合理的市民化成本分擔(dān)機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)人口市民化進(jìn)程。

2.3農(nóng)村空心化加劇的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

農(nóng)村地域空心化是城鄉(xiāng)人口流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要素重組下鄉(xiāng)村地域功能弱化的不良過(guò)程，以主體老弱化、土地空廢化、基礎(chǔ)設(shè)施老損化特征最為明顯，部分地區(qū)農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)象嚴(yán)重。由于優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村經(jīng)營(yíng)主體老弱化制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化;“建新不拆舊”和“人走屋空”共同造成了農(nóng)村宅基地的大量閑置，有調(diào)查研究顯示，2018年農(nóng)村宅基地閑置程度平均為10.7%（農(nóng)村綠皮書：中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)<2018-2019>）。農(nóng)村宅基地大量閑置帶來(lái)土地資源浪費(fèi)、村莊景觀環(huán)境破敗、基礎(chǔ)設(shè)施配套困難、農(nóng)民和農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)等負(fù)效應(yīng);基礎(chǔ)設(shè)施配套落后、垃圾污水處理設(shè)施匱乏均不利于鄉(xiāng)村宜居、宜業(yè)、宜游。農(nóng)村空心化在中國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化下具有普遍性，除了少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)或特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的人口增加外，大多數(shù)鄉(xiāng)村地區(qū)面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展的緊迫性。此外，由于中國(guó)鄉(xiāng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢，既缺乏集聚功能，也缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，城鄉(xiāng)融合發(fā)展缺乏有效的空間平臺(tái)支撐。因此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展要立足農(nóng)村空心化實(shí)際，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、土地流轉(zhuǎn)與鄉(xiāng)村治理，優(yōu)化鄉(xiāng)村地區(qū)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施空間配置。

2.4城市開(kāi)發(fā)模式轉(zhuǎn)型長(zhǎng)期影響

20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)逐漸建立起國(guó)有土地有償使用和城鎮(zhèn)商品房供給制度。在此背景下，土地和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成為城市建設(shè)和規(guī)模擴(kuò)張的主導(dǎo)方式，農(nóng)村集體土地低征高賣在為城市開(kāi)發(fā)建設(shè)提供大量資金的同時(shí)，也帶來(lái)房?jī)r(jià)上漲、土地粗放利用、追求短期效益等問(wèn)題，阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展。而土地問(wèn)題關(guān)系到中國(guó)糧食生產(chǎn)、農(nóng)村農(nóng)民財(cái)產(chǎn)、農(nóng)民市民化等多個(gè)方面（陳錫文，2012）。當(dāng)前農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地人市、宅基地制度改革試點(diǎn)，是對(duì)傳統(tǒng)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)模式的調(diào)整，有助于增加農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)益。但同時(shí)，2018年中國(guó)城鎮(zhèn)化率接近60%，未來(lái)城市將逐漸由增量開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向存量開(kāi)發(fā)，加上一些市縣已經(jīng)面臨人口持續(xù)流出，以土地出讓收益為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式需要轉(zhuǎn)型。受此影響，城鄉(xiāng)融合的制度創(chuàng)新也需要適時(shí)調(diào)整。

3中國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的建議

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境下，中國(guó)需要加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。未來(lái)一段時(shí)間，中國(guó)城鄉(xiāng)仍將以鄉(xiāng)村人口流入城市、農(nóng)民就業(yè)兼業(yè)化、新市民漸進(jìn)融入為主。立足于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過(guò)程性、交互性、差異性規(guī)律，在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指導(dǎo)下，以解決城鄉(xiāng)問(wèn)題為導(dǎo)向，建議從理念轉(zhuǎn)變、規(guī)劃引領(lǐng)、模式創(chuàng)新、機(jī)制改革等方面綜合施策推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

首先，轉(zhuǎn)變重城輕鄉(xiāng)的發(fā)展理念。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化根本上要轉(zhuǎn)變重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)、重效率輕公平的發(fā)展理念，重視鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能，以權(quán)利同等、生活同質(zhì)、利益同享、生態(tài)同建、城鄉(xiāng)同榮引導(dǎo)制度和政策創(chuàng)新，構(gòu)建適應(yīng)新常態(tài)的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。

其次，規(guī)劃引導(dǎo)公共資源合理配置?；卩l(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化基本趨勢(shì)，以縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行分區(qū)分類資源配置，構(gòu)建以中心城市一重點(diǎn)鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)一一般鎮(zhèn)一中心村為主的村鎮(zhèn)格局。針對(duì)鄉(xiāng)村空心化的發(fā)展趨勢(shì)，推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展存量規(guī)劃，綜合人口流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地整治等，優(yōu)化公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施空間配置，改善提升鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能。

再次，因地制宜確定城鄉(xiāng)融合路徑和模式。尋求整合城鄉(xiāng)資源、重塑產(chǎn)業(yè)體系、凸顯城鄉(xiāng)特色、完善城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合模式的有效途徑。在城市群地區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)、生態(tài)功能區(qū)，因地制宜探索經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)路徑，城市群地區(qū)側(cè)重城鄉(xiāng)區(qū)域形成產(chǎn)業(yè)分工和協(xié)作;其他地區(qū)尋求中小城市-小城鎮(zhèn)-村莊的功能集聚和協(xié)調(diào)機(jī)制，以特色化為引領(lǐng)尋求發(fā)展。

另外，仍需不斷健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制。以城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)和均衡配置為導(dǎo)向，健全市民化導(dǎo)向的戶籍制度、社會(huì)保障制度，賦予農(nóng)村農(nóng)民更大的土地資源權(quán)能，給予鄉(xiāng)村地區(qū)更多的資金和技術(shù)等的支撐。