李瓊　楊甜雅　李想　朱海英

[提要] 教育精準(zhǔn)扶貧在深入推進(jìn)改革事業(yè)、全面建成小康社會(huì)方面發(fā)揮著重要作用。湖南深度貧困地區(qū)教育精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)中，取得“精準(zhǔn)識(shí)別教育扶貧對(duì)象、家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生精準(zhǔn)資助、貧困生精準(zhǔn)納入寄宿全覆蓋”等成效，但存在“中小學(xué)教職工編制出現(xiàn)超編與缺人并存、義務(wù)教育保學(xué)控輟難度大、勸返復(fù)學(xué)率低、教育教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施落后于教育發(fā)展的需求”等困境。為此，應(yīng)統(tǒng)籌解決中小學(xué)教職工編制結(jié)構(gòu)性問題、加強(qiáng)義務(wù)教育保學(xué)控輟力度以及改善鄉(xiāng)村學(xué)校辦學(xué)條件。

關(guān)鍵詞：貧困地區(qū);教育;精準(zhǔn)扶貧

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年4月16日

教育扶貧是針對(duì)貧困人口文化素質(zhì)和創(chuàng)業(yè)能力低的問題，加大教育資源的投入和資助力度，增加貧困地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，以徹底解決貧困問題的一種扶貧方式。教育精準(zhǔn)扶貧是阻斷貧困代際傳遞、變“輸血”式扶貧為“造血”式扶貧的核心舉措。教育“五個(gè)一批”的脫貧措施提出來之后，各省份教育精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)整體符合國(guó)家規(guī)定，但普遍創(chuàng)新性不足。湖南教育扶貧取得了重大成績(jī)，但深度貧困地區(qū)依然面臨很大的挑戰(zhàn)。

一、湖南深度貧困地區(qū)發(fā)展概況

2017年湖南省委、省政府確定桑植、麻陽、城步、通道、鳳凰、瀘溪、古丈、永順、保靖、花垣縣、龍山縣等11縣為深度貧困地區(qū)。這些地區(qū)集民族地區(qū)、革命老區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)等于一體，普遍存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為滯后、人民生活水平不高、城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢、貧困發(fā)生率高等諸多問題，是典型的“貧中之貧、堅(jiān)中之堅(jiān)”。

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為滯后。改革開放以來，湖南深度貧困地區(qū)人均生產(chǎn)總值不斷提高。2003～2016年人均GDP由2，914元增加到17，733元，絕對(duì)額增長(zhǎng)了5倍之多，年均增速達(dá)7.1%。但相對(duì)于湖南省平均水平，深度貧困地區(qū)人均生產(chǎn)總值偏低，更為嚴(yán)峻的是，隨著時(shí)間的推移，深度貧困縣與全省平均水平的差距呈擴(kuò)大趨勢(shì)。

圖1表明，2003～2016年，湖南深度貧困地區(qū)人均GDP與全省平均差距呈逐年上升的趨勢(shì)，2003年二者之差為4，665元，2016年達(dá)到了28，549元。2016年，深度貧困地區(qū)人均GDP僅為全省平均水平的38%。在11個(gè)縣中，人均GDP低于深度貧困地區(qū)平均水平的縣達(dá)到了5個(gè)，分別是永順縣（13，66元）、城步縣（13，744元）、龍山縣（14，736元）、保靖縣（16，272元）、通道縣（17，587元）。深度貧困地區(qū)全面小康總實(shí)現(xiàn)程度明顯低于本區(qū)域其他縣市。以張家界市的桑植縣為例，2015年和2016年，張家界市小康總實(shí)現(xiàn)程度分別為83.7%和88.0%，同期桑植縣為83.0%和85.1%，在張家界5縣（區(qū)）中處于末位。（圖1、圖2）

另外，根據(jù)湘西自治州全面建設(shè)小康社會(huì)監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)分析表明，2017年第三季度全州全面小康總實(shí)現(xiàn)程度五大類指標(biāo)中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活兩大指標(biāo)出現(xiàn)了下降，其中經(jīng)濟(jì)指標(biāo)比上年同期下降4.3個(gè)百分點(diǎn)，人民生活指標(biāo)下降2個(gè)百分點(diǎn)。由此可見，在深度貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱是貧困的根源，加大力氣促經(jīng)濟(jì)發(fā)展迫在眉睫。

（二）人民生活水平不高。居民可支配收入是反映人民生活水平的重要指標(biāo)之一。無論是與全國(guó)居民比較，還是與本區(qū)域其他縣市居民比較，深度貧困地區(qū)各縣居民可支配收入均處于后例。以2016年為例，深度貧困地區(qū)城鄉(xiāng)居民可支配收入僅為湖南省的49.3%，城鎮(zhèn)居民可支配收入為湖南的59.57%，農(nóng)村居民可支配收入為湖南的56.98%。11個(gè)貧困縣中，桑植縣、通道縣、麻陽縣、古丈縣和永順縣等5縣城鄉(xiāng)居民可支配收入又低于深度貧困地區(qū)的平均水平。（表1）

由表1可知，反映生活水平的居民可支配收入不僅低于全省水平，不少縣更是低于深度貧困地區(qū)平均水平。同時(shí)，城鄉(xiāng)居民生活水平差異明顯，農(nóng)村居民生活水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民。由于居民收入偏低，相應(yīng)用于文化娛樂服務(wù)支出較少，占家庭消費(fèi)支出的比重較低。2016年度貧困地區(qū)城鄉(xiāng)居民文化娛樂服務(wù)支出占家庭消費(fèi)支出的比重只有5%左在右，全面小康社會(huì)實(shí)現(xiàn)程度僅為74%。

（三）城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢。城鎮(zhèn)化水平提高對(duì)農(nóng)村人均收入提高具有“翹尾”效應(yīng)，即城鎮(zhèn)化水平越高，繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)村人均收入提高的促進(jìn)作用越強(qiáng)。但湖南深度貧困地區(qū)作為“老、少、邊、窮”地區(qū)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不快，縣城和建制鎮(zhèn)容納人口和吸納勞動(dòng)力能力不強(qiáng)。2016年，深度貧困地區(qū)城鎮(zhèn)化率只達(dá)到37.82%，離小康45%的目標(biāo)差距很大，與湖南省平均水平更是相差了10多個(gè)百分點(diǎn)。（圖3）

（四）貧困發(fā)生率高。湖南深度貧困地區(qū)貧困人口總數(shù)多，因病致貧、返貧人口多，殘疾、低保、孤兒等特殊群體多。到2016年底，湖南省農(nóng)村貧困人口為356萬人，貧困發(fā)生率為6.36%。但同期，深度貧困地區(qū)的貧困發(fā)生率大均在10%以上。其中，花垣縣、永順縣、通道縣、麻陽縣、城步縣貧困發(fā)生率分別為17.8%、12.05%、14.77%、11.8%、10.2%。湖南省深度貧困地區(qū)主戰(zhàn)場(chǎng)自治州貧困發(fā)生率為16.2%。

二、湖南深度貧困地區(qū)教育精準(zhǔn)扶貧取得的成效

（一）精準(zhǔn)識(shí)別教育扶貧對(duì)象。精準(zhǔn)識(shí)別對(duì)象是教育扶貧的前提，只有將需要扶貧的對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別出來，才能保證后續(xù)環(huán)節(jié)如資助、管理環(huán)節(jié)的公正和科學(xué)。教育精準(zhǔn)扶貧提出以來，湖南深度貧困地區(qū)逐漸克服大水漫灌扶貧方式的不足，精確識(shí)別教育扶貧對(duì)象，定期地進(jìn)行教育信息對(duì)比工作，保證了建檔立卡家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生百分百地被識(shí)別。除了建檔立卡家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生，深度貧困地區(qū)對(duì)非建檔立卡的家庭經(jīng)濟(jì)困難殘疾學(xué)生、農(nóng)村低保家庭學(xué)生、農(nóng)村特困救助供養(yǎng)學(xué)生定期進(jìn)行了對(duì)比工作。（表2）

定期精細(xì)的信息比對(duì)工作，為深度貧困地區(qū)的精準(zhǔn)資助提供科學(xué)合理的依據(jù)。

（二）家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生精準(zhǔn)資助。教育資助政策為教育精準(zhǔn)扶貧指明了方向，提供了政策保障，保障了教育脫貧效果的穩(wěn)定性和扶貧質(zhì)量。湖南深度貧困地區(qū)教育資助政策分兩大類：一類是普適性的資助政策，這類政策由財(cái)政部、教育部等部門印發(fā)。依據(jù)普適性資助政策，湖南深度貧困地區(qū)實(shí)施了貧困生資助全覆蓋。對(duì)建檔立卡貧困家庭子女實(shí)行學(xué)前至高中階段15年免費(fèi)教育;對(duì)建檔立卡貧困家庭及城鄉(xiāng)低保戶子女按學(xué)前教育、小學(xué)、中學(xué)、職業(yè)教育四個(gè)階段給予生活補(bǔ)助;對(duì)所有建檔立卡貧困家庭考取本科、?？频拇髮W(xué)新生分別發(fā)放一次性資助，并根據(jù)個(gè)人意愿大學(xué)期間每年可辦理生源地信用助學(xué)貸款。如，城步縣2016年從大學(xué)到義務(wù)教育階段的學(xué)生共資助人數(shù)達(dá)10，853人次，資助資金達(dá)1，260.21萬元，其中國(guó)家資助1，078.19萬元;社會(huì)資助182.02萬元，確保了各教育階段貧困學(xué)生的不因貧困而輟學(xué)。另一類是縣級(jí)層面的資助政策，體現(xiàn)縣域特色性和多樣性，主要包括義務(wù)教育階段非寄宿的建檔立卡貧困家庭學(xué)生發(fā)放生活補(bǔ)助費(fèi)政策、非普惠性幼兒園就讀的建檔立卡貧困家庭幼兒發(fā)放入園補(bǔ)助金政策以及其他“補(bǔ)天窗”政策。依據(jù)這類資助政策，深度貧困縣推進(jìn)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生精準(zhǔn)資助。（表3）

學(xué)前教育建檔立卡及城鄉(xiāng)低保、殘疾、孤兒免保教費(fèi)1，500元/人/年;高中教育所有農(nóng)村戶籍學(xué)生及城鎮(zhèn)低保、殘疾、孤兒等貧困生按1，600元/人/年免學(xué)費(fèi);村小撤并校1～3年級(jí)學(xué)生按1，000元/人/年進(jìn)行補(bǔ)助。

（三）建檔立卡，貧困家庭學(xué)生精準(zhǔn)納入寄宿全覆蓋。湖南深度貧困地區(qū)采取“資金整合、政府補(bǔ)貼、聯(lián)動(dòng)管理、公開公示、統(tǒng)籌發(fā)放”等辦法，全面落實(shí)貧困生資助全覆蓋工作，實(shí)現(xiàn)學(xué)生資助全覆蓋。同時(shí)，深度貧困地區(qū)克服辦學(xué)基礎(chǔ)條件薄弱的不足，優(yōu)先滿足建檔立卡貧困家庭學(xué)生寄宿的需要，并實(shí)現(xiàn)了建檔立卡貧困生全覆蓋。2017年深度貧困地區(qū)秋季義務(wù)教育階段納入寄宿的建檔立卡學(xué)生人數(shù)達(dá)到35，254人。其中，麻陽縣為2，167人，保靖縣為3，966人，瀘溪縣為1，817人，龍山縣為2，418人，花垣縣為4，668人，鳳凰縣為6，655人，古丈縣為1，568人，城步縣為1，718人，通道縣為2，639人，桑植縣為7，638人。

三、湖南深度貧困地區(qū)教育精準(zhǔn)扶貧面臨的困境

（一）義務(wù)教育編制出現(xiàn)“超編與缺人并存”的局面。2003年，根據(jù)《省編辦、省教育廳、省財(cái)政廳關(guān)于湖南省中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施意見的通知》（湘政辦發(fā)[2002]44號(hào)）精神，湖南省為深度貧困地區(qū)中小學(xué)進(jìn)行了全面核編。時(shí)至今日，深度貧困地區(qū)各縣中小學(xué)教職工編制管理和使用面臨諸多問題，出現(xiàn)“超編與缺人并存”的局面。主要原因有三點(diǎn)：一是湖南深度貧困地區(qū)作為少數(shù)民族地區(qū)，經(jīng)濟(jì)落后，大部分學(xué)校在農(nóng)村，教育布局分散。按2004年城鄉(xiāng)倒掛編制標(biāo)準(zhǔn)，深度貧困地區(qū)編制偏少偏緊，編制總量低于其他發(fā)達(dá)地區(qū)，阻礙了城鄉(xiāng)教育資源均衡配置，制約了鄉(xiāng)村教育發(fā)展。二是隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，深度貧困地區(qū)各縣中小學(xué)生分布結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，大量農(nóng)村人口涌入城鎮(zhèn)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)中小學(xué)生入學(xué)需求急劇增長(zhǎng)。由于未能建立中小學(xué)教職工編制動(dòng)態(tài)管理機(jī)制及縣域之間編制不能調(diào)劑互補(bǔ)余缺，導(dǎo)致城鎮(zhèn)中小學(xué)及新建學(xué)校編制不能得到及時(shí)補(bǔ)充，普遍缺編嚴(yán)重。三是學(xué)科結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)性缺編嚴(yán)重。深度貧困地區(qū)語文、數(shù)學(xué)、外語等教師富余，而音樂、美術(shù)、體育、物理、化學(xué)、生物、地理、歷史、心理健康等小學(xué)科教師缺乏;年齡結(jié)構(gòu)性缺編，特別是小學(xué)教師年齡普遍偏大。

（二）義務(wù)教育保學(xué)控輟難度大，勸返復(fù)學(xué)率低。深度貧困地區(qū)不同程度地存在失學(xué)輟學(xué)現(xiàn)象，特別初中學(xué)生輟學(xué)、流動(dòng)和留守兒童失學(xué)輟學(xué)問題仍然較為突出，實(shí)現(xiàn)到2020年義務(wù)教育鞏固率達(dá)到95%的目標(biāo)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。隨著免學(xué)費(fèi)、免生活費(fèi)等政策的實(shí)施，深度貧困地區(qū)學(xué)生輟學(xué)的主要原因發(fā)生了很大的變化。10年前經(jīng)濟(jì)貧困是農(nóng)村學(xué)生輟學(xué)的重要原因，但如今，深度貧困地區(qū)輟學(xué)的原因主要來自家長(zhǎng)和學(xué)生本人。一是部分貧困生的家長(zhǎng)仍然有讀書無用論的思想觀念，認(rèn)為讀書不能馬上帶來收入，不如趁早外出打工賺錢。二是學(xué)生本人的原因，如因自身基礎(chǔ)差，學(xué)業(yè)失敗學(xué)習(xí)興趣不高甚至厭學(xué);缺乏理想信仰，人生觀、價(jià)值觀模糊導(dǎo)致輟學(xué)生學(xué)習(xí)目標(biāo)的迷失。深度貧困地區(qū)“三幫一”勸返復(fù)學(xué)率比較低。2015～2017年深度貧困縣輟學(xué)學(xué)生總數(shù)3，271人，勸返復(fù)學(xué)的學(xué)生數(shù)1，215人，勸返復(fù)學(xué)率僅為37%左右，其中，湘西自治州勸返復(fù)學(xué)率處于末位，低于平均值13個(gè)百分點(diǎn)。（圖4、圖5）

（三）教育教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施落后于教育發(fā)展的需求。湖南深度貧困地區(qū)11縣是省級(jí)貧困縣，部分邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦學(xué)條件比較簡(jiǎn)陋，加上鄉(xiāng)村師資力量較縣城還有一定差距，許多農(nóng)村學(xué)生家長(zhǎng)將子女轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)學(xué)校寄宿就讀或租房陪讀，邊遠(yuǎn)山村農(nóng)民的教育開支無形增加，造成農(nóng)村學(xué)校學(xué)生不足而城區(qū)學(xué)校學(xué)生爆滿的困境。同時(shí)，由于縣財(cái)政投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致農(nóng)村教學(xué)設(shè)備跟進(jìn)不足，加之新課程改革對(duì)教學(xué)儀器、器材、圖書、計(jì)算機(jī)等設(shè)備要求進(jìn)一步提高，深度貧困縣教育教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施與當(dāng)前教育事業(yè)發(fā)展需求仍有較大差距。山村幼兒園建設(shè)因資金、師資和生源問題也陷入困局。

四、完善深度貧困地區(qū)教育精準(zhǔn)扶貧的對(duì)策

（一）統(tǒng)籌解決中小學(xué)教職工編制結(jié)構(gòu)性問題。由于集“老、少、邊、山、窮、庫”于一體，地廣人稀，交通更不便，自然村寨分布最散，學(xué)校布點(diǎn)更多，客觀上編制使用效率最低。深度貧困地區(qū)應(yīng)向上級(jí)爭(zhēng)取編制向少數(shù)民族地區(qū)和邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)傾斜政策。對(duì)于農(nóng)村幼兒教師嚴(yán)重缺編問題。一是教育內(nèi)部挖潛。可將按統(tǒng)一城鄉(xiāng)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)重新核定，教職工編制后富余的部分編制調(diào)整到公辦幼兒園上來。對(duì)于現(xiàn)有中小學(xué)教師中有幼兒教育特長(zhǎng)和發(fā)展?jié)撡|(zhì)且自愿從事幼兒教育的教師，通過轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，帶編轉(zhuǎn)入公辦幼兒教師。二是域內(nèi)挖潛。強(qiáng)化統(tǒng)籌，將縣域內(nèi)其他事業(yè)單位的富余編制向教育戰(zhàn)線調(diào)劑使用。三是政府購買服務(wù)。由縣級(jí)教育行政主管部門在公辦中小學(xué)核定的編制總額內(nèi)，每個(gè)公辦幼兒園調(diào)劑1個(gè)編制用作幼兒園管理崗，其余缺口的教學(xué)保育人員編制，采取政府購買公共服務(wù)的方式，由縣級(jí)教育行政主管部門統(tǒng)一實(shí)施，所需經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。

（二）加強(qiáng)義務(wù)教育保學(xué)控輟力度。破解深度貧困地區(qū)控輟保學(xué)之難，保證 “一個(gè)都不能少”是提高義務(wù)教育鞏固率的關(guān)鍵，對(duì)全面建成小康社會(huì)、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)具有重大意義。深度貧困地區(qū)應(yīng)多舉措全方位地加強(qiáng)義務(wù)教育保學(xué)控輟力度。一是精準(zhǔn)識(shí)別控輟保學(xué)的重點(diǎn)監(jiān)測(cè)地區(qū)、家庭和對(duì)象。其中，將單親家庭、貧困家庭、殘疾人家庭、留守兒童家庭等弱勢(shì)家庭確定為重點(diǎn)家庭;將農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困、民族地區(qū)和流動(dòng)人口相對(duì)集中等地區(qū)作為重點(diǎn)監(jiān)測(cè)地區(qū);將建檔立卡貧困家庭子女、留守兒童、殘疾兒童等特殊群體作為重點(diǎn)監(jiān)測(cè)對(duì)象。二是健全學(xué)習(xí)幫扶制度。為避免學(xué)生因?qū)W習(xí)基礎(chǔ)差輟學(xué)，學(xué)校應(yīng)建立起學(xué)習(xí)幫扶制度，幫助學(xué)生制定科學(xué)的學(xué)習(xí)計(jì)劃，找準(zhǔn)合適的學(xué)習(xí)方法，養(yǎng)成良好的學(xué)習(xí)習(xí)慣，讓學(xué)生體會(huì)到學(xué)習(xí)的樂趣。同時(shí)，幫助學(xué)生樹立正確的價(jià)值觀、人生觀。三是建立控輟保學(xué)監(jiān)督制度。由深度貧困地區(qū)教體局定期公告各個(gè)學(xué)?？剌z保學(xué)督導(dǎo)檢查結(jié)果，追責(zé)控輟保學(xué)不力的單位及個(gè)人。設(shè)立控輟保學(xué)公眾平臺(tái)的熱線，接受社會(huì)的監(jiān)督。四是加大宣傳力度。通過電視、報(bào)紙、宣傳欄等多形式、多渠道地宣傳義務(wù)教育法、未成年人保護(hù)法，讓深度貧困地區(qū)的家長(zhǎng)懂法、知法、守法。

（三）改善鄉(xiāng)村學(xué)校辦學(xué)條件。由于深度貧困地區(qū)財(cái)政總量少，且收支矛盾突出，改善深度貧困鄉(xiāng)村學(xué)校辦學(xué)條件，必須形成中央財(cái)政和省財(cái)政為主，本級(jí)財(cái)政為輔的財(cái)政支持格局。中央財(cái)政和省財(cái)政加大對(duì)貧困地區(qū)的傾斜支持力度，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先優(yōu)先發(fā)展義務(wù)教育深度貧困地區(qū)的義務(wù)教育?？h級(jí)財(cái)政應(yīng)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，安排貧困地區(qū)學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)和必要的人力資源成本支出，保障農(nóng)村學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，深度貧困地區(qū)應(yīng)優(yōu)化義務(wù)教育學(xué)校布局，增加城鎮(zhèn)學(xué)位供給，化解大班額現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化，為義務(wù)教育入學(xué)提供堅(jiān)實(shí)保障。另外，深度貧困地區(qū)應(yīng)抓住國(guó)家實(shí)施“全面改薄”的機(jī)遇，科學(xué)編制規(guī)劃，積極爭(zhēng)取項(xiàng)目和資金，增加內(nèi)生發(fā)展能力。

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