沈 鵬

(1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，北京 100720)

公海、外層空間、極地等全球公域作為一個(gè)相對(duì)較新的戰(zhàn)略領(lǐng)域，越來(lái)越受到世界各國(guó)的重視。①關(guān)于這個(gè)概念的界定并不非常明確。國(guó)內(nèi)外的一些機(jī)構(gòu)以及學(xué)者給出了相近但又不完全一致的定義。例如，聯(lián)合國(guó)的一些機(jī)構(gòu)，如聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)，把“全球公域”界定為“處于國(guó)家管轄之外的資源或區(qū)域”；“國(guó)際法認(rèn)為公海、大氣層、外層空間及南極洲屬于‘全球公域’”。參見(jiàn)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署網(wǎng)站：http://www.unep.org/delc/GlobalCommons/tabid/54404/；聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)司(UNSD)網(wǎng)站：http://unstats.un.org/unsd/environmentgl/gesform.asp?getitem=573，訪問(wèn)時(shí)間：2018年12月24日。在近幾十年間，全球公域治理問(wèn)題無(wú)論從理論上還是從實(shí)踐上都取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，國(guó)際社會(huì)建立了一系列對(duì)公海、極地以及太空的治理體系，但目前全球公域治理方面仍存在很多問(wèn)題。隨著全球化進(jìn)程的發(fā)展以及資源、環(huán)境等全球性問(wèn)題的凸顯，全球公域內(nèi)的資源開(kāi)發(fā)與利用、環(huán)境保護(hù)與治理以及秩序與安全問(wèn)題引發(fā)了多個(gè)學(xué)科的關(guān)注。資源問(wèn)題是全球公域治理的主要問(wèn)題之一，其核心議題是如何恰當(dāng)分配和管理這些資源的問(wèn)題。不恰當(dāng)?shù)亻_(kāi)發(fā)、利用公域資源可能會(huì)導(dǎo)致“擁擠效應(yīng)”和“資源枯竭”等多重問(wèn)題。②韓雪晴：“全球公域治理: 全球治理的范式革命?”《太平洋學(xué)報(bào)》，2018年第4期，第2-3頁(yè)。對(duì)此，許多理論模型被提出來(lái)用以考察公共事務(wù)治理中個(gè)體理性與集體理性的矛盾與困境問(wèn)題。[注]參見(jiàn)Paul. C. Stern, “Design Principles for Global Commons: Natural Resources and Emerging Technologies”, International Journal of the Commons, Vol. 5, No. 2, 2011, p. 214；[美]埃莉諾·奧斯特羅姆著，余遜達(dá)、 陳旭東譯：《公共事物的治理之道：集體行動(dòng)制度的演進(jìn)》，上海譯文出版社，2012年版，中文版譯序。而在各種解決方案中，將全球公域資源進(jìn)行分割的“圈占”方式是一種治理方式，實(shí)力強(qiáng)者通常能獲得更多利益。另一種解決辦法是由利益相關(guān)方組成一個(gè)組織來(lái)共同管理資源，即使在這種治理方式中，仍然存在著權(quán)力不均衡的情況。參與治理的國(guó)家實(shí)力或貧富的不同，導(dǎo)致權(quán)力的不均衡，會(huì)影響治理的效果。全球公域目前在概念、劃界和權(quán)責(zé)等方面仍存在相當(dāng)多模糊的情況，權(quán)力政治滲透到全球公域治理的規(guī)則安排中，為實(shí)現(xiàn)公平、合理的治理帶來(lái)持續(xù)的挑戰(zhàn)。全球公域治理中的權(quán)力通常是通過(guò)制度性權(quán)力來(lái)體現(xiàn)。國(guó)家通過(guò)在全球公域治理中謀取制度性權(quán)力，對(duì)國(guó)際組織的規(guī)則設(shè)定形成深遠(yuǎn)的影響。方式通?？梢允钦莆罩卫砘顒?dòng)中議程設(shè)置的能力，或?qū)€(gè)體的偏好嵌入規(guī)則制定之中引導(dǎo)集體偏好的形成，從而使全球公域的治理方向有利于自己。治理制度和規(guī)則的創(chuàng)設(shè)和運(yùn)行本質(zhì)上是一個(gè)成本核算、相互博弈的復(fù)雜過(guò)程。[注]任琳：“全球公域：不均衡全球化世界中的治理與權(quán)力”，《國(guó)際安全研究》，2014年第6期，第119頁(yè)。

美國(guó)作為國(guó)際體系中的霸權(quán)國(guó)，通過(guò)權(quán)力塑造全球公域治理的議程和規(guī)則，阻礙治理公平的現(xiàn)象是存在的。發(fā)展中國(guó)家更多地參與全球治理，通過(guò)對(duì)治理規(guī)則的修正，可在一定程度上扭轉(zhuǎn)不公平的情況。美國(guó)在全球公域治理的領(lǐng)域處于強(qiáng)勢(shì)地位，并力圖取得有利于其國(guó)家利益的制度安排，例如公海治理、遠(yuǎn)洋漁業(yè)治理、國(guó)際海底資源治理、南極治理、外層空間治理等方面都是如此。要改變美國(guó)以及其他發(fā)達(dá)國(guó)家過(guò)度掌控制度性權(quán)力的現(xiàn)狀，需要推動(dòng)國(guó)際組織從更專(zhuān)業(yè)的角度監(jiān)督治理、防止權(quán)力阻礙善治，推動(dòng)全球公益的實(shí)現(xiàn)。

本文擬從全球公域治理中一個(gè)較少關(guān)注卻又非常重要的案例——即美國(guó)獲取地球靜止軌道的位置資源——出發(fā)，來(lái)較為細(xì)致地觀察權(quán)力影響全球公域治理的過(guò)程和現(xiàn)狀。美國(guó)作為空間技術(shù)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，在地球靜止軌道資源的相關(guān)國(guó)際規(guī)則的制定和政治較量中扮演了重要角色。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)政府把外空相關(guān)活動(dòng)的政策和法律制定放在重要位置。美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家強(qiáng)勢(shì)占用地球衛(wèi)星軌道，尤其是地球靜止軌道的行為早已引起發(fā)展中國(guó)家的關(guān)注。20世紀(jì)70年代的《波哥大宣言》體現(xiàn)了爭(zhēng)奪地球靜止軌道資源的激化。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)際電信聯(lián)盟(International Telecommunication Union)關(guān)于衛(wèi)星軌道資源分配的規(guī)則制定體現(xiàn)了這一領(lǐng)域的國(guó)際博弈。下文將著重梳理美國(guó)如何為確保地球靜止軌道資源的充足供應(yīng)，而在國(guó)際組織的制度設(shè)計(jì)和規(guī)則安排中與其他國(guó)家進(jìn)行博弈，從而更好地理解權(quán)力在全球公域治理中的作用。

一、 美國(guó)使用地球靜止軌道資源的背景

通信衛(wèi)星的出現(xiàn)和廣泛應(yīng)用已取得巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。作為承載衛(wèi)星活動(dòng)的地球衛(wèi)星軌道，也是一種信息和通訊資源。地球衛(wèi)星軌道以及與它相聯(lián)系的無(wú)線電頻率具有明確的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但不會(huì)被生產(chǎn)或破壞。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間，它可以得到更新，但在某一特定時(shí)刻和位置，可用的軌道位置和頻率是有限的。[注]Marvin S. Soroos, “The Commons in the Sky: The Radio Spectrum and Geosynchronous Orbit as Issues in Global Policy”, International Organization, Vol. 36, No. 3, 1982, p. 666.目前還沒(méi)有辦法可以讓人們無(wú)限地共享這種資源。這種特殊且有限的資源是外層空間商業(yè)化程度最高的一類(lèi)資源，也是人類(lèi)目前利用最廣泛的外層空間資源。但當(dāng)今地球衛(wèi)星軌道上的衛(wèi)星，大部分是由發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)射并放置的。對(duì)于沒(méi)有強(qiáng)大太空活動(dòng)能力的發(fā)展中國(guó)家而言，只能任由技術(shù)先進(jìn)的國(guó)家使用這種有限的資源。

在多種地球衛(wèi)星軌道中，地球靜止軌道最具經(jīng)濟(jì)和實(shí)用價(jià)值。[注]地球靜止軌道(geostationary orbit，GEO)，又被稱作“地球靜止同步軌道”、“地球靜止衛(wèi)星軌道”、“地球同步轉(zhuǎn)移軌道”。地球靜止軌道其實(shí)是一種特殊的同步軌道。關(guān)于地球靜止軌道與地球同步軌道的區(qū)別，可參見(jiàn)慕亞平：“地球靜止軌道法律地位初探”，《西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)》，1984年第4期，第49頁(yè)。它是位于赤道平面上空距離地面約35 786公里[注]對(duì)此也有不同的說(shuō)法，但相差不大。的一條與赤道平行的圓形軌道。該軌道上的衛(wèi)星運(yùn)行的方向和角速度同地球自轉(zhuǎn)的方向和角速度完全相同。因此，從地面上看，這個(gè)軌道上的衛(wèi)星似乎處于靜止?fàn)顟B(tài)。[注]Stephen Gorove, “The Geostationary Orbit: Issues of Law and Policy”, The American Journal of International Law, Vol. 73, No. 3, 1979, p. 445.從理論上說(shuō)，若以等距離方式，在該軌道上放置三顆衛(wèi)星，其信號(hào)就可以覆蓋全球。地球靜止軌道的這些突出特點(diǎn)，使得它對(duì)空間通信、直接廣播電視、衛(wèi)星導(dǎo)航、氣象觀測(cè)等領(lǐng)域具有非常重要的實(shí)用價(jià)值。[注]賀其治、黃惠康主編：《外層空間法》，青島出版社，2000年版，第30頁(yè)。地球靜止軌道的周長(zhǎng)約為265 000公里，這條軌道上能夠放置的衛(wèi)星總數(shù)取決于衛(wèi)星的體積、軌道的穩(wěn)定程度以及抗干擾能力等因素，但數(shù)量非常有限。這條軌道在1963年由美國(guó)最先發(fā)現(xiàn)并開(kāi)始利用，到20世紀(jì)80年代，該軌道上的衛(wèi)星已超過(guò)150枚。近年來(lái)，許多國(guó)家紛紛自行或聯(lián)合制造衛(wèi)星，搶占地球靜止軌道資源，各國(guó)衛(wèi)星之間出現(xiàn)干擾需要協(xié)調(diào)的情況時(shí)有發(fā)生。技術(shù)成熟的C和Ku頻段衛(wèi)星數(shù)量已達(dá)到飽和，而開(kāi)發(fā)新頻段的衛(wèi)星又受到技術(shù)能力的限制，因此各國(guó)都在尋求規(guī)則方面的有利因素。[注]張虹：“WRC-12 上的衛(wèi)星資源爭(zhēng)奪戰(zhàn)”，《中國(guó)無(wú)線電》，2012年第2期，第23頁(yè)。到2013年底，地球靜止軌道上已有447顆衛(wèi)星(其中美國(guó)擁有177顆)，平均不到1度間隔就有一顆衛(wèi)星。

1.1 早期的美國(guó)空間政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展

20世紀(jì)50—60年代，美國(guó)的空間技術(shù)和空間法還處于草創(chuàng)階段。這一時(shí)期，國(guó)際社會(huì)對(duì)地球靜止軌道這種特殊的自然資源的競(jìng)爭(zhēng)尚處于醞釀階段，美國(guó)早于其他國(guó)家意識(shí)到這類(lèi)資源的重要性。

無(wú)論在空間技術(shù)和國(guó)內(nèi)空間法律的制定方面，美國(guó)都發(fā)展較早，并且還大力發(fā)展與衛(wèi)星發(fā)射相關(guān)的經(jīng)濟(jì)和商業(yè)活動(dòng)。美國(guó)于1958年發(fā)射世界上第一顆實(shí)驗(yàn)通信衛(wèi)星。由于當(dāng)時(shí)處在美蘇冷戰(zhàn)背景下，爭(zhēng)奪外層空間軍事優(yōu)勢(shì)是美國(guó)和蘇聯(lián)這兩個(gè)主要外空競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手首先考慮的問(wèn)題。[注]1955年5月，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)通過(guò)了關(guān)于外層空間的第一個(gè)政策文件，即NSC5520號(hào)文件。外層空間政策被認(rèn)為是一個(gè)涉及國(guó)家安全層面的重要領(lǐng)域。參見(jiàn)Foreign Relations of the United States, 1955-1957， Vol. XI, pp. 723-732; [美]威廉·J·德沙主編，李恩忠等譯：《美蘇空間爭(zhēng)霸與美國(guó)利益》，國(guó)際文化出版公司，1988年版。美國(guó)在進(jìn)入外層空間初期未特別關(guān)注地球衛(wèi)星軌道資源問(wèn)題，[注]在空間活動(dòng)起步初期，美蘇兩國(guó)也擔(dān)心對(duì)方通過(guò)“先占原則”提出對(duì)天體的主權(quán)問(wèn)題，但由于雙方的互相制約，蘇美達(dá)成共識(shí)，不把在地球上的爭(zhēng)奪帶到外層空間去，規(guī)定了任何國(guó)家都不能將外層空間和天體據(jù)為己有。因此，在外層空間基本沒(méi)有發(fā)生激烈的主權(quán)爭(zhēng)奪?？蓞⒁?jiàn)：Glenn H. Reynolds and Robert P. Merges, eds., Outer Space: Problems of Law and Policy, 2nd ed., Westview Press, 1997, pp. 69-70.但很快就開(kāi)始制定關(guān)于衛(wèi)星發(fā)射和航空航天方面的法律。美國(guó)國(guó)會(huì)于1958年制定了《國(guó)家宇航法》，明確了美國(guó)民用空間發(fā)展計(jì)劃，并依此成立了國(guó)家宇航局(NASA)。該法的目的在于“促進(jìn)人類(lèi)對(duì)空氣空間以及外層空間的了解，促進(jìn)宇航運(yùn)載工具的發(fā)展，制訂長(zhǎng)期計(jì)劃研究外空活動(dòng)可能帶來(lái)的利益和問(wèn)題，確保美國(guó)在航天科技方面的領(lǐng)先地位，提高國(guó)際合作水平”。[注]The National Aeronautics and Space Act, Public Law 85-568 (As Amended), http://www.nasa.gov/offices/ogc/about/space_act1.html，訪問(wèn)時(shí)間:2018年12月24日。隨著空間科技的快速發(fā)展，美國(guó)于1962年頒布了《衛(wèi)星通信法》。

1963年2月14日，美國(guó)宇航局發(fā)射第一顆試驗(yàn)同步通信衛(wèi)星“辛康”1號(hào)(Syncom-1)，但由于衛(wèi)星上的無(wú)線電設(shè)備失靈，通信實(shí)驗(yàn)沒(méi)有成功。結(jié)果，進(jìn)入了地球同步軌道的“辛康”1號(hào)因無(wú)法正常通信而成為太空垃圾。7月26日，美國(guó)宇航局發(fā)射了“辛康”2號(hào)通信衛(wèi)星。這顆衛(wèi)星進(jìn)入了地球靜止軌道，但它的軌道平面與地球赤道平面之間的夾角不是零度，所以最終也沒(méi)有成為靜止通信衛(wèi)星。1964年8月19日，美國(guó)發(fā)射的“辛康”3號(hào)通信衛(wèi)星成功地進(jìn)入傾角為零度的地球靜止軌道，定點(diǎn)在東經(jīng)180度的赤道上空，成為第一顆真正的靜止通信衛(wèi)星。[注]關(guān)于“辛康”系列衛(wèi)星的情況可參見(jiàn)美國(guó)國(guó)家航空航天局網(wǎng)站：http://nssdc.gsfc.nasa.gov/nmc/spacecraftDisplay.do?id=1964-047A，訪問(wèn)時(shí)間:2018年12月24日。

此后越來(lái)越多與衛(wèi)星有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在美國(guó)逐步發(fā)展起來(lái)。主要包括衛(wèi)星的制造、銷(xiāo)售、發(fā)射和租用，以及衛(wèi)星通信、遙感等方面服務(wù)。美國(guó)的衛(wèi)星服務(wù)雖然在起步階段是國(guó)家行為，但是隨著外層空間活動(dòng)的發(fā)展，衛(wèi)星服務(wù)活動(dòng)主要由商業(yè)組織來(lái)承擔(dān)，其中波音公司已成為世界上最大的商業(yè)衛(wèi)星制造商。[注]1996年，波音收購(gòu)了羅克韋爾公司的防務(wù)及空間系統(tǒng)部，1997年又兼并了麥道公司，2000年1月波音公司與通用汽車(chē)公司達(dá)成協(xié)議，出資3.75億美元收購(gòu)其下屬休斯電子公司的航天和通信業(yè)務(wù)部。20世紀(jì)80年代，空間領(lǐng)域開(kāi)始出現(xiàn)商業(yè)滲透，90年代進(jìn)入空間技術(shù)應(yīng)用的時(shí)代。美國(guó)于1984年通過(guò)《商業(yè)空間發(fā)射法》，鼓勵(lì)、促進(jìn)和提升私營(yíng)商業(yè)空間發(fā)射活動(dòng)；1998年通過(guò)《商業(yè)空間法》，表明美國(guó)在商業(yè)領(lǐng)域發(fā)展外空事業(yè)的意愿。這些法律所促進(jìn)的商業(yè)行為很多都與衛(wèi)星軌道的利用有關(guān)。到2006年2月，美國(guó)共發(fā)射了332顆地球同步衛(wèi)星，占世界總量的近一半。[注]周麗瑛：《外層空間活動(dòng)商業(yè)化的法律問(wèn)題》，中國(guó)政法大學(xué)博士論文，2006年，第146-147頁(yè)。

1.2 早期國(guó)際空間法的發(fā)展與美國(guó)的態(tài)度

20世紀(jì)50年代末，國(guó)際社會(huì)已意識(shí)到有必要制定國(guó)際空間法以規(guī)范各國(guó)對(duì)外層空間的探索活動(dòng)。美國(guó)是這一領(lǐng)域國(guó)際制度的發(fā)起者和積極參與者。

1958年12月13日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)第1348(XIII)號(hào)決議，確認(rèn)外層空間是人類(lèi)共同利益所在，“人類(lèi)對(duì)于外空禍福與共，而共同之目的則在使外空僅用于和平之途”，強(qiáng)調(diào)有必要在外層空間活動(dòng)方面開(kāi)展國(guó)際合作，并且必須完全為和平目的使用外層空間，規(guī)定成立 “外空和平使用問(wèn)題專(zhuān)設(shè)委員會(huì)”。聯(lián)合國(guó)大會(huì)于1961年通過(guò)題為《和平利用外層空間中的國(guó)際合作》的決議，于1963年通過(guò)《關(guān)于各國(guó)探索和利用外層空間的法律原則宣言》。雖然這些聯(lián)合國(guó)決議并不具有法律約束力，但到1963年后，一系列有關(guān)使用外層空間的總體原則已經(jīng)在國(guó)際社會(huì)中達(dá)成共識(shí)。[注]E. R. C. van Bogaert, Aspects of Space Law, Kluwer Law and Taxation Publishers, 1986, pp. 17-18. 本段提到的聯(lián)合國(guó)決議的具體內(nèi)容皆可參見(jiàn)聯(lián)合國(guó)外層空間事務(wù)辦公室(即聯(lián)合國(guó)和平利用外層空間委員會(huì)秘書(shū)處)網(wǎng)站：http://www.unoosa.org/oosa/zh/SpaceLaw/gares/index.html，訪問(wèn)時(shí)間:2018年12月24日。1966年5月7日，美國(guó)總統(tǒng)約翰遜宣布“對(duì)于保證月球和其他天體開(kāi)發(fā)僅用于和平目的的國(guó)際協(xié)議有一個(gè)緊迫的需求”，并公布了美國(guó)的基本原則：“月球和其他天體應(yīng)當(dāng)被自由地用于所有國(guó)家的探索與使用。不允許任何國(guó)家有主權(quán)宣稱；應(yīng)當(dāng)有進(jìn)行科學(xué)研究的自由，所有國(guó)家應(yīng)當(dāng)在有關(guān)天體的科學(xué)活動(dòng)中合作；應(yīng)進(jìn)行避免有害污染的研究；一個(gè)國(guó)家的宇航員應(yīng)當(dāng)給予另一國(guó)家的宇航員以必要的幫助；不允許任何國(guó)家在天體上放置大規(guī)模殺傷性武器；應(yīng)當(dāng)禁止武器試驗(yàn)和軍事動(dòng)員。”[注]張楊：《冷戰(zhàn)與美國(guó)的外層空間政策：1945—1969》，東北師范大學(xué)博士論文，2005年，第143頁(yè)。

到1966年，由于美蘇兩國(guó)在外層空間的探索都已經(jīng)取得相當(dāng)?shù)某晒?，因此雙方都同意簽訂一個(gè)具有法律效力的國(guó)際條約規(guī)范外層空間活動(dòng)。在聯(lián)合國(guó)和平利用外層空間委員會(huì)的主持下，《外層空間條約》的起草工作僅用了6個(gè)月的時(shí)間。1967年的《外層空間條約》是對(duì)人類(lèi)在外層空間活動(dòng)進(jìn)行法律規(guī)范的第一個(gè)條約，各締約國(guó)對(duì)一些總體原則達(dá)成一致。但具體到開(kāi)發(fā)外層空間資源，包括地球衛(wèi)星軌道資源問(wèn)題上，條約并沒(méi)有明確的規(guī)定。

《外層空間條約》確認(rèn)的一般原則包括：外空探測(cè)和利用為全人類(lèi)之事務(wù)，外空不因主權(quán)行為的行使而為國(guó)家占有，宇航員被認(rèn)為是人類(lèi)的使者，外空探測(cè)和利用應(yīng)為所有國(guó)家的利益而為之，不管各國(guó)的經(jīng)濟(jì)與科技發(fā)展水平如何，各國(guó)在空間活動(dòng)中加強(qiáng)合作，以維護(hù)國(guó)際和平與安全。[注]該原則制定后對(duì)其內(nèi)容的理解就出現(xiàn)了兩種相反的解釋?zhuān)纱水a(chǎn)生了許多理論上的分歧。其中的焦點(diǎn)之一就是《外層空間條約》的“不得據(jù)為己有”原則是否允許私人對(duì)外層空間及其資源主張私人財(cái)產(chǎn)權(quán)?正面解釋觀點(diǎn)認(rèn)為，無(wú)論國(guó)家或私人采取了何種方法，以何種名義，通過(guò)何種途徑，凡是從法律上限制或絕對(duì)地排除其他主體自由使用外空資源的做法，都是該原則所禁止的。反面解釋觀點(diǎn)認(rèn)為，《外層空間條約》僅禁止國(guó)家主張主權(quán)和權(quán)利，并沒(méi)有明確禁止私人主張權(quán)利，因而私人財(cái)產(chǎn)權(quán)是允許的。參見(jiàn)：Glenn H. Reynolds and Robert P. Merges, eds., Outer Space: Problems of Law and Policy, 2nd ed., Westview Press, 1997， pp. 77-82?！锻鈱涌臻g條約》第一條規(guī)定了“外空自由”的原則，即對(duì)于外層空間資源的使用、開(kāi)發(fā)和利用，無(wú)論是科學(xué)研究還是商業(yè)用途，無(wú)論是國(guó)家還是私人實(shí)體的外層空間活動(dòng)都是被鼓勵(lì)的和被允許的。[注]參見(jiàn)《外層空間條約》第一條。在條約談判時(shí)，蘇聯(lián)代表認(rèn)為外層空間活動(dòng)僅能由國(guó)家專(zhuān)屬?gòu)氖?。?duì)此，美國(guó)認(rèn)為私人企業(yè)從事外層空間活動(dòng)的權(quán)利已經(jīng)在1962年美國(guó)的《衛(wèi)星通信法》中確立了，美國(guó)第一個(gè)研究空間開(kāi)發(fā)應(yīng)用的商業(yè)公司美國(guó)通訊衛(wèi)星公司(COMSAT)也于1962年就已成立。作為妥協(xié)折衷，美國(guó)提議、并且蘇聯(lián)接受的條款是《外層空間條約》第六條：“國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)其本國(guó)所從事的空間活動(dòng)承擔(dān)國(guó)際責(zé)任，無(wú)論這些活動(dòng)是由政府或非政府機(jī)構(gòu)從事的”。參見(jiàn)Stephen Gorove, Developments in Space Law: Issues and Policies, Martinus Nijhoff Publishers, 1991, p. 7；Nathan C. Goldman, Space Policy: An Introduction, Iowa State University Press, 1992, p. 26；[荷蘭]蓋伊斯貝爾塔·雷伊南著，譚世球譯：《外層空間的利用與國(guó)際法》，上海翻譯出版公司，1985年版，第94頁(yè)?！锻鈱涌臻g條約》第二條規(guī)定了外層空間“不得據(jù)為己有”原則，即“外層空間，包括月球和其他天體在內(nèi)，不得由國(guó)家通過(guò)提出主權(quán)主張，通過(guò)使用或占領(lǐng)，或以其他任何的方法，據(jù)為己有”。[注]參見(jiàn)《外層空間條約》第二條。也就是說(shuō)，《外層空間條約》禁止“據(jù)為己有”但鼓勵(lì)“外空自由”，只是不能將“自由使用”等同于“占有”。

《外層空間條約》只是規(guī)定了指導(dǎo)外層空間開(kāi)發(fā)利用的基本原則，而且采用了比較模糊的語(yǔ)言。正因如此，美國(guó)國(guó)會(huì)于1967年順利地批準(zhǔn)了《外層空間條約》。[注]Foreign Relations of the United States, 1964-1968, Volume XI, pp. 430-431.從謀取權(quán)力的角度看，美國(guó)在這一時(shí)期的行為其實(shí)為自己在外空公域治理中的優(yōu)勢(shì)地位打下了基礎(chǔ)。它一方面努力發(fā)展硬實(shí)力，成為衛(wèi)星和軌道應(yīng)用強(qiáng)國(guó)；另一方面，它領(lǐng)先于國(guó)際社會(huì)制定相關(guān)國(guó)內(nèi)法律，并在國(guó)際規(guī)則談判中爭(zhēng)取有利于自己的規(guī)則，為其外空實(shí)力的進(jìn)一步發(fā)展?fàn)幦】臻g。

到20世紀(jì)70年代，世界各國(guó)對(duì)地球靜止軌道資源的爭(zhēng)奪逐漸升級(jí)。

二、軌道資源分配規(guī)則的確立與《波哥大宣言》的抗?fàn)?/h2>

自從越來(lái)越多的人造衛(wèi)星被送入地球靜止軌道后，世界各國(guó)開(kāi)始圍繞著如何分配軌道位置展開(kāi)爭(zhēng)奪。作為分配衛(wèi)星軌道和無(wú)線電頻率資源的國(guó)際組織，國(guó)際電信聯(lián)盟(International Telecommunication Union)[注]國(guó)際電信聯(lián)盟只是一個(gè)行政和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并無(wú)執(zhí)法權(quán)和有效的控制權(quán)。因此，衛(wèi)星軌道和無(wú)線電頻率的使用實(shí)際上基于國(guó)家間的善意和多邊利益協(xié)調(diào)，以避免低效率的使用和有害干擾。盡管如此，國(guó)際電信聯(lián)盟出臺(tái)的各種規(guī)則基本得到了世界各國(guó)的嚴(yán)格遵守。參見(jiàn)Marvin S. Soroos, “The Commons in the Sky: The Radio Spectrum and Geosynchronous Orbit as Issues in Global Policy”, International Organization, Vol. 36, No. 3, 1982, p. 670。對(duì)分配規(guī)則的設(shè)立和修改成為國(guó)際博弈的焦點(diǎn)。國(guó)際電信聯(lián)盟于1865年在巴黎成立，1947年成為聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，其最初管理領(lǐng)域是電報(bào)，當(dāng)今的工作涵蓋整個(gè)信息通信領(lǐng)域，包括從數(shù)字廣播、互聯(lián)網(wǎng)到移動(dòng)技術(shù)等各個(gè)方面。管理衛(wèi)星軌道資源和國(guó)際無(wú)線電頻率是國(guó)際電信聯(lián)盟無(wú)線電通信部門(mén)的核心工作。國(guó)際電信聯(lián)盟下設(shè)的國(guó)際頻率登記委員會(huì)(International Frequency Registration Board)負(fù)責(zé)登記成員國(guó)所使用的衛(wèi)星軌道和頻率。按照規(guī)定，成員國(guó)在使用頻率以前，有義務(wù)在國(guó)際頻率登記委員會(huì)進(jìn)行登記。為防止有害干擾，各成員國(guó)必須在分配給各項(xiàng)空間業(yè)務(wù)的頻率范圍內(nèi)，在雙邊或多邊協(xié)調(diào)后，向國(guó)際頻率登記委員會(huì)登記所確定的地球靜止軌道位置和無(wú)線電頻率。指導(dǎo)地球靜止軌道、非靜止軌道以及無(wú)線電頻率使用的國(guó)際條約是國(guó)際電信聯(lián)盟的《無(wú)線電規(guī)則》?！稛o(wú)線電規(guī)則》及其“頻率劃分表”可定期進(jìn)行修訂。每隔三至四年召開(kāi)一次的國(guó)際電信聯(lián)盟世界無(wú)線電通信大會(huì)(World Radiocommunication Conference, WRC)[注]在1993年之前，“世界無(wú)線電通信大會(huì)”被稱作“世界無(wú)線電行政會(huì)議”(World Administrative Radio Conference, WARC)。在1992年于日內(nèi)瓦舉行的一次委員會(huì)上，國(guó)際電信聯(lián)盟重組，這個(gè)會(huì)議隨后成為“世界無(wú)線電通信大會(huì)”。審議并修訂《無(wú)線電規(guī)則》，不斷改善已有的無(wú)線通信規(guī)則程序和頻率及軌道分配以適應(yīng)新技術(shù)、新業(yè)務(wù)的發(fā)展。[注]參見(jiàn)Leslie J. Anderson, Regulation of Transnational Communications, Boardman Co., 1984.每屆世界無(wú)線電通信大會(huì)都要舉行上千場(chǎng)不同議題和范圍的會(huì)議，技術(shù)性很強(qiáng)，各方關(guān)注的焦點(diǎn)不僅僅是單純的技術(shù)問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家權(quán)益之爭(zhēng)。

在人類(lèi)進(jìn)入太空初期，一些國(guó)家發(fā)射衛(wèi)星并不需要征求國(guó)際電信聯(lián)盟的同意，也并沒(méi)有遭到任何國(guó)家的抗議，因?yàn)楫?dāng)時(shí)還沒(méi)意識(shí)到看似廣闊的外層空間也會(huì)出現(xiàn)“公地悲劇”問(wèn)題。隨著對(duì)衛(wèi)星軌道需求的增加，在1959年舉行的世界無(wú)線電行政會(huì)議(世界無(wú)線電通信大會(huì)的前身)上，國(guó)際電信聯(lián)盟首次開(kāi)始進(jìn)行衛(wèi)星軌道和頻率的登記和分配。采用的方式基本上是長(zhǎng)期以來(lái)適用于地面無(wú)線電通訊的“先登先占”方式。所謂的“先登先占”(first come, first served)原則是指登記國(guó)通過(guò)協(xié)調(diào)和登記后，有權(quán)使用某一衛(wèi)星軌道位置和頻率，先行登記的國(guó)家在使用某一衛(wèi)星軌道位置和頻率方面將優(yōu)于后來(lái)登記的國(guó)家。[注]Michael Sheehan, The International Politics of Space, Routledge, 2007, p. 136.這種規(guī)則實(shí)際上讓登記國(guó)取得了一種“永久占有”的權(quán)利，因?yàn)榭梢酝ㄟ^(guò)發(fā)射新的衛(wèi)星來(lái)取代其淘汰的衛(wèi)星，進(jìn)而繼續(xù)占有這個(gè)軌道位置和頻率。這一規(guī)則使得美國(guó)等技術(shù)發(fā)達(dá)的國(guó)家在利用衛(wèi)星軌道資源上占得了先機(jī)，而后發(fā)射衛(wèi)星的國(guó)家為了不干擾現(xiàn)有衛(wèi)星的信號(hào)，就需要對(duì)自己的衛(wèi)星系統(tǒng)進(jìn)行一定的技術(shù)調(diào)整。這會(huì)導(dǎo)致費(fèi)用的增加和衛(wèi)星功能的受限。

20世紀(jì)70年代，世界各國(guó)特別是發(fā)展中國(guó)家，對(duì)地球衛(wèi)星軌道資源關(guān)注大大加強(qiáng)。這與這一時(shí)期發(fā)展中國(guó)家謀求“國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序”的努力有重大關(guān)聯(lián)。[注]The Charter of Economic Rights and Duties of States, G.A. Resolution 3281 (XXIX), December 12, 1974.1973年的《國(guó)際電信公約》(International Telecommunication Convention)將地球靜止軌道和無(wú)線電頻率規(guī)定為“有限的自然資源”。由于各國(guó)開(kāi)發(fā)外層空間的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)力量相差懸殊，許多發(fā)展中國(guó)家只能望空興嘆，對(duì)“先登先占”規(guī)則非常不滿。它們面對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家占用了大部分地球靜止軌道和頻率的現(xiàn)實(shí)，開(kāi)始強(qiáng)烈要求更改分配原則，以保證它們未來(lái)的需求。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，發(fā)展中國(guó)家一直要求有序地分配地球靜止軌道和頻率資源，降低新衛(wèi)星系統(tǒng)進(jìn)入軌道的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)束發(fā)達(dá)國(guó)家事實(shí)上對(duì)衛(wèi)星軌道的永久占用。

地理位于赤道上的國(guó)家(大多數(shù)是發(fā)展中國(guó)家)正好處于地球靜止軌道的下方。自從人造衛(wèi)星大量出現(xiàn)在它們上方之后，這些國(guó)家顯得相當(dāng)焦慮。因此，它們考慮采取行動(dòng)表達(dá)自己的關(guān)切，對(duì)“先登先占”規(guī)則發(fā)起根本性地挑戰(zhàn)。1975年，哥倫比亞在第30屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上首次對(duì)位于其領(lǐng)土上方的那一段地球靜止軌道提出主權(quán)要求，并認(rèn)為地球靜止軌道不屬于《外層空間條約》規(guī)定的外層空間的一部分。1976年，厄瓜多爾和巴拿馬兩國(guó)也采取了相同的立場(chǎng)。[注]Stephen Gorove, “The Geostationary Orbit: Issues of Law and Policy”, The American Journal of International Law, Vol. 73, No. 3, 1979, p. 450.1976年11月，巴西、厄瓜多爾、哥倫比亞、扎伊爾、剛果、烏干達(dá)、印尼和肯尼亞八個(gè)赤道國(guó)家在哥倫比亞的首都波哥大召開(kāi)會(huì)議，統(tǒng)一了它們對(duì)地球靜止軌道法律地位的立場(chǎng)。八國(guó)共同發(fā)表了《波哥大宣言》，聲明地球靜止軌道是有關(guān)“赤道國(guó)家在其上行使其國(guó)家主權(quán)的領(lǐng)土的組成部分”、“是在赤道國(guó)家主權(quán)之下的”；在赤道國(guó)家上空的靜止軌道上放置衛(wèi)星等裝置，“應(yīng)得到有關(guān)國(guó)家的事先和明確的認(rèn)可”，其“操作應(yīng)受該國(guó)國(guó)內(nèi)法支配”，已在該軌道內(nèi)運(yùn)行的物體, 并不因此取得合法地位；赤道國(guó)家承認(rèn)公海上空的靜止軌道屬于“人類(lèi)的共同繼承財(cái)產(chǎn)”，允許各國(guó)自由運(yùn)行、使用和開(kāi)發(fā)；[注]王鐵崖、田如萱編：《國(guó)際法資料選編》，法律出版社，1981年版，第566-570頁(yè)。宣言明確提出了地球靜止軌道的法律地位問(wèn)題,并將整個(gè)軌道分為公海之上和領(lǐng)土之上兩部分。由此，圍繞著地球靜止軌道歸屬權(quán)的爭(zhēng)端開(kāi)始變得激烈。

《波哥大宣言》標(biāo)志著赤道國(guó)家對(duì)地球靜止軌道提出了主權(quán)要求，它們提出的主要理由包括：(1)外層空間的界限不明確，國(guó)際社會(huì)缺乏支持地球靜止軌道包括在外層空間之內(nèi)的論點(diǎn)，這便不能否認(rèn)以該軌道作為國(guó)家領(lǐng)空的上限的說(shuō)法。這意味著《外層空間條約》第二條“不得據(jù)為己有”原則的規(guī)定不適用于地球靜止軌道。況且由于各赤道國(guó)家均未批準(zhǔn)《外層空間條約》，該條約對(duì)它們也沒(méi)有法律約束力。(2)地球靜止軌道是有限的自然資源，赤道國(guó)家上空的靜止軌道屬于有關(guān)國(guó)家的領(lǐng)土，應(yīng)由有關(guān)國(guó)家對(duì)這一自然資源行使主權(quán)。(3)目前地球靜止軌道上的衛(wèi)星對(duì)靜止軌道的分配和占用, 實(shí)質(zhì)上是一種變相的“先占”，必將導(dǎo)致少數(shù)空間大國(guó)長(zhǎng)期占據(jù)軌道局面。赤道國(guó)家目前沒(méi)有空間大國(guó)那樣的技術(shù)和財(cái)政手段,但一旦它們有能力發(fā)射衛(wèi)星時(shí)，軌道上的位置可能已沒(méi)有空余。(4)國(guó)際電信聯(lián)盟的分配方案有利于發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)地球靜止軌道的占用，這種不公平的狀況應(yīng)該改變，使赤道國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家享有更多利益。[注]賀其治、黃惠康主編：《外層空間法》，青島出版社，2000年版，第222頁(yè)。其他理由還包括：地球靜止軌道各部分是完全由地球所發(fā)出的引力而造成的，因此不屬于外層空間，而是各國(guó)領(lǐng)空的一部分。赤道各國(guó)在宣言發(fā)表之后，還多次在聯(lián)合國(guó)外空委員會(huì)和法律小組委員會(huì)會(huì)議上加以重申和論證。

《波哥大宣言》的出現(xiàn)立即遭到了美國(guó)的激烈反對(duì)，其他國(guó)家如蘇聯(lián)、澳大利亞、英國(guó)、法國(guó)、比利時(shí)等也都提出反對(duì)。主要理由是：(1)地球靜止軌道是由整個(gè)地球的引力造成的, 而非僅是赤道國(guó)家的那部分土地引力的結(jié)果。并且，人造衛(wèi)星不能單靠自然力在靜止軌道上穩(wěn)定運(yùn)行，而必須依靠機(jī)械力的幫助，所以任何國(guó)家都不能僅根據(jù)地理位置就對(duì)靜止軌道提出主權(quán)要求。因此，地球靜止軌道不能屬于幾個(gè)赤道國(guó)家，而應(yīng)屬于各國(guó)共同所有。(2)盡管?chē)?guó)際上關(guān)于外層空間尚沒(méi)有一致的法律定義和下限, 但在實(shí)踐中已形成“凡不低于衛(wèi)星軌道的最低限的空域便為外層空間”的觀念。所以地球靜止軌道也應(yīng)位于外層空間。如果某些國(guó)家可以擁有衛(wèi)星軌道的主權(quán)，“不得據(jù)為己有”、“外空自由”等公認(rèn)的外空國(guó)際法原則就如同虛設(shè)。[注]慕亞平：“地球靜止軌道法律地位初探”，《西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)》，1984年第4期，第51-52頁(yè)。

美國(guó)認(rèn)為《波哥大宣言》違反了外層空間自由原則，在科學(xué)和法律上都站不住腳，壟斷地球靜止軌道的行為將使世界上所有的國(guó)家都受到損失。[注]Stephen Gorove, “The Geostationary Orbit: Issues of Law and Policy”, The American Journal of International Law, Vol. 73, No. 3, 1979, p. 452.美國(guó)強(qiáng)調(diào)，在地球靜止軌道上放置的衛(wèi)星并不構(gòu)成對(duì)該軌道的占有，因?yàn)椤秶?guó)際電信公約》已經(jīng)明確規(guī)定，地球靜止軌道上位置的分配不賦予任何持久的優(yōu)先權(quán)或占有權(quán)。地球靜止軌道與其正下方的土地毫無(wú)關(guān)系。

盡管《波哥大宣言》遭到許多國(guó)家的反對(duì)，但不少國(guó)家在反對(duì)的同時(shí)也提出了比較折中的意見(jiàn)，主張應(yīng)作出適當(dāng)安排，以公平地照顧赤道國(guó)家和其他發(fā)展中國(guó)家的利益。例如，英國(guó)表示最好的解決辦法是讓所有的國(guó)家都能公平的分享地球靜止軌道帶來(lái)的好處；澳大利亞表示理解赤道國(guó)家的擔(dān)憂，支持研究建立一個(gè)管理軌道資源的國(guó)際體制；比利時(shí)表示赤道國(guó)家正在尋求發(fā)展經(jīng)濟(jì)，因此其要求并不荒唐，應(yīng)在《外層空間條約》的框架內(nèi)對(duì)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行仔細(xì)研究。[注]同③, pp. 454-455.

在美國(guó)等國(guó)的阻撓下，多數(shù)赤道國(guó)家立場(chǎng)有所軟化，不再堅(jiān)持對(duì)地球靜止軌道的主權(quán)要求，而提出對(duì)其上空的那一段靜止軌道享有某些優(yōu)先權(quán)。[注]Stephen Gorove, Developments in Space Law: Issues and Policies, Martinus Nijhoff Publishers, 1991, pp. 41-46.此后，在歷屆世界無(wú)線電通信大會(huì)的最后文件中，哥倫比亞等赤道國(guó)家仍提出與《波哥大宣言》中的立場(chǎng)一致的保留或聲明，美國(guó)等國(guó)家則針?shù)h相對(duì)地做出反保留或反聲明。雖然《波哥大宣言》的法律效果并未如愿，但卻取得了一定的政治效果，引起了各國(guó)對(duì)靜止軌道的關(guān)注。太空法學(xué)家們?cè)O(shè)立了一個(gè)委員會(huì), 再次評(píng)估領(lǐng)空和太空主權(quán)問(wèn)題?！恫ǜ绱笮浴返某霈F(xiàn)說(shuō)明，外層空間技術(shù)經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，世界各國(guó)在爭(zhēng)奪外層空間技術(shù)、軍事優(yōu)勢(shì)的同時(shí)開(kāi)始逐漸意識(shí)到外層空間資源問(wèn)題的重要性。無(wú)論這些資源是有形的還是無(wú)形的，只要它們不是取之不盡的，就會(huì)引起利益分配問(wèn)題。但美國(guó)通過(guò)其在國(guó)際電信聯(lián)盟中的權(quán)勢(shì)并聯(lián)合利益相似的國(guó)家，確保了“先登先占”規(guī)則沒(méi)有受到根本改變。美國(guó)的權(quán)力當(dāng)然是以其對(duì)核心技術(shù)能力的掌握為前提的，只有較少的其他國(guó)家及地區(qū)行為體能掌握從事太空活動(dòng)的技術(shù)手段。這導(dǎo)致規(guī)則的設(shè)立必然有利于美國(guó)等國(guó)家，很難為全球各國(guó)公共占有，平等使用。各國(guó)主權(quán)的形式平等面對(duì)著權(quán)力地位的不平等困境。后起之國(guó)只能依靠自助機(jī)制爭(zhēng)取自己的權(quán)利，但這與國(guó)家的實(shí)力和意志關(guān)系很大，通常美國(guó)等強(qiáng)國(guó)比弱國(guó)更易捍衛(wèi)它們的主張。

三、國(guó)際電信聯(lián)盟會(huì)議上的長(zhǎng)期博弈

發(fā)展中國(guó)家與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家就地球靜止軌道的利益博弈持續(xù)發(fā)生在國(guó)際電信聯(lián)盟的歷次會(huì)議上。發(fā)展中國(guó)家要求公平使用地球靜止軌道的聲音得到了一些反響，但還遠(yuǎn)未達(dá)到他們的要求。印度在20世紀(jì)80年代也向國(guó)際電信聯(lián)盟提出應(yīng)為發(fā)展中國(guó)家提供最低限度的“軌道產(chǎn)權(quán)保障”。[注]何奇松：“太空安全治理的現(xiàn)狀、問(wèn)題與出路”，《國(guó)際展望》，2014年6期，第126頁(yè)。從美國(guó)的立場(chǎng)上看，其在這個(gè)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)收益是非?，F(xiàn)實(shí)的，各大公司的衛(wèi)星商業(yè)業(yè)務(wù)都要以衛(wèi)星軌道資源的占有為基礎(chǔ)。一旦不能確保衛(wèi)星軌道資源的供應(yīng)，必將直接威脅到它們的經(jīng)濟(jì)利益。因此美國(guó)在國(guó)際電信聯(lián)盟歷次會(huì)議上的目標(biāo)是，努力確保既得的衛(wèi)星軌道資源，盡量維持分配規(guī)則的現(xiàn)狀。隨著發(fā)展中國(guó)家對(duì)地球靜止軌道資源的需求和權(quán)益維護(hù)日益增強(qiáng)，國(guó)際電信聯(lián)盟內(nèi)部的規(guī)則之爭(zhēng)日益激烈。

(1)在發(fā)展中國(guó)家不斷呼吁下，國(guó)際電信聯(lián)盟逐漸修改了地球靜止軌道的有關(guān)規(guī)定，將“公平利用”這一原則加入公約。美國(guó)也難以阻擋這種由眾多發(fā)展中國(guó)家推動(dòng)的追求國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序的潮流。例如，經(jīng)過(guò)1971年世界無(wú)線電行政會(huì)議的討論，國(guó)際電信聯(lián)盟在1973年《國(guó)際電信公約》第33條第2款中規(guī)定：“在使用空間無(wú)線電業(yè)務(wù)的頻帶時(shí)，各會(huì)員應(yīng)注意，無(wú)線電頻率和地球靜止軌道是有限的自然資源，必須有效而節(jié)省地予以使用，以使各國(guó)或國(guó)家集團(tuán)可以依照無(wú)線電規(guī)則的規(guī)定并根據(jù)各自的需要所掌握的技術(shù)設(shè)施，公平地使用無(wú)線電頻率和地球靜止軌道?！盵注]International Telecommunication Convention of 1973, Malaga-Torremolinos, Art. 33(2).這一方面承認(rèn)了無(wú)線電頻率和軌道資源是有限的自然資源，另一方面要求成員國(guó)節(jié)約使用軌道資源，以確保所有國(guó)家都能“公平地使用無(wú)線電頻率和地球靜止軌道”。

1982年國(guó)際電信聯(lián)盟再次修改了《國(guó)際電信公約》，將第33條第2款修改為：“在使用空間無(wú)線電業(yè)務(wù)的頻帶時(shí)，各會(huì)員應(yīng)注意，無(wú)線電頻率和地球同步衛(wèi)星軌道是有限的自然資源，必須有效而節(jié)省地予以使用，以使各國(guó)或國(guó)家集團(tuán)可以依照無(wú)線電規(guī)則的規(guī)定并考慮到發(fā)展中國(guó)家和個(gè)別國(guó)家的地理位置的特殊需要，公平地使用無(wú)線電頻率和地球同步衛(wèi)星軌道”[注]International Telecommunication Convention of 1982, Nairobi, Art. 33(2).，將“發(fā)展中國(guó)家”的特殊需求加入了《國(guó)際電信公約》。公約有兩個(gè)規(guī)定明確了“公平使用”這個(gè)術(shù)語(yǔ)的含義：(1)在使用地球靜止軌道位置時(shí)，必須考慮發(fā)展中國(guó)家的特殊需要和特定國(guó)家的地理情況；(2)各國(guó)只有遵守國(guó)際電信聯(lián)盟的無(wú)線電規(guī)章，才能公平地享有使用頻率和軌道的機(jī)會(huì)。

(2)在歷屆國(guó)際電信聯(lián)盟召開(kāi)的會(huì)議上，圍繞著地球靜止軌道的分配問(wèn)題美國(guó)與發(fā)展中國(guó)家都展開(kāi)了激烈爭(zhēng)論。結(jié)果是自20世紀(jì)70年代以來(lái)，國(guó)際電信聯(lián)盟對(duì)地球靜止軌道資源進(jìn)行了一定程度的規(guī)劃。但面對(duì)發(fā)展中國(guó)家的壓力，與其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比，美國(guó)是對(duì)“公平利用”原則抵制最嚴(yán)重的國(guó)家。

在1973年的世界無(wú)線電行政會(huì)議上，阿爾及利亞代表團(tuán)提出的提案要求國(guó)際頻率登記委員會(huì)在作出有關(guān)地球靜止軌道的決策時(shí)除了考慮“有效和經(jīng)濟(jì)”原則還必須考慮“公平”原則。這一提案遭到一些國(guó)家的反對(duì)，但經(jīng)過(guò)投票表決，該提案以65比43票的多數(shù)獲得通過(guò)。[注]Thomas A. Hart Jr., “A Review of WARC-79 and Its Implications for the Development of Satellite Communications Services”, Lawyer of the Americas, Vol. 12, No. 2, 1980, p. 449.因此，1973年《國(guó)際電信公約》關(guān)于國(guó)際頻率登記委員會(huì)的規(guī)定是“向會(huì)員提出咨詢意見(jiàn)，以便在可能發(fā)生有害干擾的頻帶內(nèi)開(kāi)放盡可能多的無(wú)線電路和公平、有效、經(jīng)濟(jì)地使用地球同步衛(wèi)星軌道。”[注]International Telecommunication Convention of 1973, Malaga-Torremolinos, Art. 10 (3c).

1979年的世界無(wú)線電行政會(huì)議是一次非常重要的會(huì)議，它繼1959年日內(nèi)瓦世界無(wú)線電行政會(huì)議確立“先登先占”規(guī)則之后首次全面修訂了《無(wú)線電規(guī)則》。參加這次會(huì)議的國(guó)家大約有一半在20年前還不存在。在1959年，非洲國(guó)家中只有加納加入了國(guó)際電信聯(lián)盟，而到1979年非洲48個(gè)獨(dú)立國(guó)家中的絕大多數(shù)都加入了國(guó)際電信聯(lián)盟。發(fā)展中國(guó)家在投票權(quán)上也占據(jù)了多數(shù)。[注]同①, p. 443.很多發(fā)展中國(guó)家在這次會(huì)議上指出占世界人口10%的國(guó)家控制著90%的無(wú)線電波段，[注]Kim Alaine Rathman, “The ‘Common Heritage’ Principle and the U.S. Commercialization of Outer Space”, Ph. D. Dissertation, Graduate Theological Union, USA, 1996, p. 52.并與發(fā)達(dá)國(guó)家就地球靜止軌道問(wèn)題展開(kāi)激烈爭(zhēng)論。在會(huì)議召開(kāi)前，以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家集團(tuán)與發(fā)展中國(guó)家集團(tuán)在會(huì)議主席人選問(wèn)題上產(chǎn)生對(duì)立。美國(guó)力圖把這次會(huì)議依然界定為一次技術(shù)性會(huì)議而不愿討論政治問(wèn)題，而發(fā)展中國(guó)家呼吁發(fā)達(dá)國(guó)家向它們提供技術(shù)援助以使發(fā)展中國(guó)家可以“公平使用”地球靜止軌道，以應(yīng)對(duì)技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)的挑戰(zhàn)，并討論使發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間共享頻率和軌道資源。[注]同①, pp. 444-446.發(fā)展中國(guó)家在這次會(huì)議上提出，最好建立一個(gè)長(zhǎng)期機(jī)制來(lái)為每個(gè)國(guó)家分配特定的軌道位置和無(wú)線電頻率，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為這種方式會(huì)阻礙技術(shù)進(jìn)步，并會(huì)導(dǎo)致軌道位置閑置。[注]Magnus Wijkman, “Managing the Global Commons”, International Organization, Vol. 36, No. 3, 1982, p. 535.

在1985年和1988年，國(guó)際電信聯(lián)盟召開(kāi)了兩次專(zhuān)門(mén)針對(duì)地球靜止軌道和無(wú)線電頻率問(wèn)題的世界無(wú)線電行政會(huì)議，這兩次會(huì)議所通過(guò)的最后文件，打破了沿襲20多年的“先登先占”規(guī)則的唯一性。國(guó)際電信聯(lián)盟首先在1985年的會(huì)議中同意在分配某些頻帶給“固定衛(wèi)星業(yè)務(wù)”使用時(shí)，實(shí)施“事先計(jì)劃”程序，稱為“分配計(jì)劃”。這種針對(duì)“固定衛(wèi)星業(yè)務(wù)”的計(jì)劃程序取代了“先登先占”原則，在 1988 年的會(huì)期中進(jìn)行了確認(rèn)。

針對(duì)有可能的規(guī)則變化，美國(guó)聲稱國(guó)際電信聯(lián)盟的政策要求促進(jìn)衛(wèi)星軌道和無(wú)線電頻率的“高效”使用，因此，唯一的途徑就是給予技術(shù)最先進(jìn)的國(guó)家以優(yōu)先權(quán)，而不應(yīng)將分配給某些國(guó)家的軌道資源空置。在1979年世界無(wú)線電行政會(huì)議上，針對(duì)發(fā)展中國(guó)家要求公平分配軌道位置的提議，美國(guó)代表團(tuán)要求國(guó)際電信聯(lián)盟應(yīng)考慮有技術(shù)能力的國(guó)家對(duì)軌道“明顯的需求和使用能力”。[注]Marvin S. Soroos, “The Commons in the Sky: The Radio Spectrum and Geosynchronous Orbit as Issues in Global Policy”, International Organization, Vol. 36, No. 3, 1982, p. 674.在1985年和1988年，歐洲和非洲區(qū)域以及亞洲和太平洋區(qū)域都通過(guò)了預(yù)先分配衛(wèi)星軌道位置的機(jī)制，即每一個(gè)國(guó)家都可以分配到一個(gè)衛(wèi)星軌道位置，而美國(guó)在美洲地區(qū)抵制了預(yù)先分配衛(wèi)星軌道位置的機(jī)制，而是使這些衛(wèi)星位置空置留待日后使用。

(3)雖然美國(guó)反對(duì)國(guó)際電信聯(lián)盟在現(xiàn)有的分配方式中對(duì)發(fā)展中國(guó)家做一定的傾斜，但并未發(fā)展到像當(dāng)今退出聯(lián)合國(guó)教科文組織、聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)以及萬(wàn)國(guó)郵政聯(lián)盟那樣的程度。由于這一領(lǐng)域關(guān)系到美國(guó)的國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)利益，美國(guó)以多種方式積極維護(hù)有利于自己的規(guī)則。例如，國(guó)際電信聯(lián)盟的某些預(yù)備性會(huì)議通常只有發(fā)達(dá)國(guó)家積極參加，而這些預(yù)備性會(huì)議實(shí)際上達(dá)成了許多重要的交易。發(fā)展中國(guó)家沒(méi)有足夠的資源和技術(shù)能力參與這些決策過(guò)程。[注]Gregory R. Viggiano, “A History of Equitable Access to the Geostationary Orbit and International Communication Satellite”, Ph. D. Dissertation, The Florida State University, USA, 1998, p. 184.這使得美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在這一領(lǐng)域仍然占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，可以左右許多重要的決策。發(fā)展中國(guó)家短期內(nèi)無(wú)法改變這一現(xiàn)狀。國(guó)際電信聯(lián)盟的衛(wèi)星軌道資源和頻率分配雖然有了“先登先占”和“公平使用”兩種原則，但到目前為止，“公平使用”地球靜止軌道只能通過(guò)兩種分配方案來(lái)實(shí)現(xiàn)：一是，廣播衛(wèi)星服務(wù)(BSS)在12GHz波段和相連的支線鏈接中操作；二是，固定衛(wèi)星服務(wù)(FSS)在6/4GHz到14/11GHz的波段進(jìn)行操作。除此以外，“先登先占”規(guī)則仍然適用于所有衛(wèi)星通訊服務(wù)的所有頻率波段。[注]周麗瑛：《外層空間活動(dòng)商業(yè)化的法律問(wèn)題》，中國(guó)政法大學(xué)博士論文，2006年，第105頁(yè)。而且根據(jù)2003年世界無(wú)線電通信大會(huì)的決議，即使某一國(guó)家分配到了某一軌道位置，也不能為其提供任何永久性的優(yōu)先權(quán)。

近年來(lái)，一個(gè)國(guó)家申報(bào)網(wǎng)絡(luò)資料而由另一個(gè)國(guó)家發(fā)射或使用衛(wèi)星的情況非常常見(jiàn)。一個(gè)國(guó)家將其從國(guó)際電信聯(lián)盟申請(qǐng)到的衛(wèi)星軌道位置和無(wú)線電頻率出租或者出售給另一個(gè)國(guó)家的行為，最早出現(xiàn)在20世紀(jì)80—90年代。當(dāng)時(shí)，太平洋島國(guó)湯加[注]湯加國(guó)內(nèi)生產(chǎn)力水平不高，嚴(yán)重依賴外援，工業(yè)不發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和旅游業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的三大支柱，缺乏經(jīng)濟(jì)實(shí)力來(lái)開(kāi)展大規(guī)模空間活動(dòng)。向國(guó)際電信聯(lián)盟申請(qǐng)了16個(gè)地球靜止軌道位置，并聲稱其他國(guó)家可以向其設(shè)立的湯加衛(wèi)星公司(Tongasat)租用衛(wèi)星軌道。此后，湯加衛(wèi)星公司對(duì)外出租了一個(gè)軌位，并將其余軌道位置以每個(gè)位置每年200萬(wàn)美元的價(jià)格進(jìn)行拍賣(mài)。此舉震驚了各國(guó)，遭到了美國(guó)一些私營(yíng)部門(mén)和國(guó)際組織的反對(duì)，美國(guó)哥倫比亞通信公司向美國(guó)政府提出應(yīng)拒絕任何使用湯加軌道位置的公司申請(qǐng)“著陸”的權(quán)利。對(duì)此，湯加認(rèn)為其行為符合國(guó)際電信聯(lián)盟規(guī)則和程序。盡管有很多組織反對(duì)湯加的行為，但湯加的行為并未違反國(guó)際電信規(guī)則的字面含義，只構(gòu)成對(duì)國(guó)際電信聯(lián)盟規(guī)則的精神的違反，并且國(guó)際電信聯(lián)盟沒(méi)有強(qiáng)制性的爭(zhēng)端解決機(jī)制。因此，國(guó)際頻率登記委員會(huì)最后決定允許湯加從其遞交的16個(gè)軌道位置申請(qǐng)中選擇6個(gè)。湯加對(duì)此表示接受。湯加案說(shuō)明國(guó)際電信聯(lián)盟分配軌道位置的規(guī)則是有漏洞的，很難杜絕租賃行為。國(guó)際電信聯(lián)盟不推薦出租軌道位置的行動(dòng)，但在實(shí)際案例中，還需要根據(jù)情況處理，并且需要進(jìn)一步研究租賃在衛(wèi)星軌道資源分配方面的作用。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，許多國(guó)家越來(lái)越認(rèn)識(shí)到衛(wèi)星軌道資源的重要性,國(guó)際協(xié)調(diào)工作也變得越來(lái)越困難，甚至可能需要進(jìn)行政治和外交層面的交涉。

為了占有軌道位置，目前國(guó)際電信聯(lián)盟的規(guī)定仍無(wú)法阻止“紙衛(wèi)星”現(xiàn)象。所謂“紙衛(wèi)星”是指有些國(guó)家，特別是發(fā)達(dá)國(guó)家，在國(guó)際電信聯(lián)盟登記但并沒(méi)有實(shí)際發(fā)射，也不準(zhǔn)備近期發(fā)射的衛(wèi)星信息?！凹埿l(wèi)星”的作用就是通過(guò)登記占用軌道資源。這種“紙衛(wèi)星”現(xiàn)象，就是源于軌道資源的稀缺的特點(diǎn)和注冊(cè)登記費(fèi)用低的現(xiàn)狀，這不僅耗費(fèi)了國(guó)際電信聯(lián)盟的大量經(jīng)費(fèi)，也嚴(yán)重阻礙了軌道資源的公平使用。但國(guó)際電信聯(lián)盟無(wú)法有效地區(qū)分真實(shí)合法的申報(bào)與投機(jī)的申報(bào)，并且也沒(méi)有“執(zhí)法權(quán)”來(lái)控制成員國(guó)指配頻率和軌道位置的活動(dòng)。

2012年，在瑞士日內(nèi)瓦舉行了2012年世界無(wú)線電通信大會(huì)，隨著非洲國(guó)家衛(wèi)星通信應(yīng)用的增加，衛(wèi)星軌道資源異常緊張。為使后來(lái)的衛(wèi)星操作者也有使用的機(jī)會(huì)，大會(huì)對(duì)衛(wèi)星軌道資源使用的一些原則性問(wèn)題進(jìn)行了討論，對(duì)使用方法和程序進(jìn)行了規(guī)范，以確保各國(guó)能合理、正常并相對(duì)公平地使用。[注]張虹：“WRC-12上的衛(wèi)星資源爭(zhēng)奪戰(zhàn)”，《中國(guó)無(wú)線電》，2012年第2期，第23頁(yè)。這些修訂關(guān)系到各國(guó)衛(wèi)星頻率軌道資源使用權(quán)益的得失，因此爭(zhēng)論異常激烈。當(dāng)下，許多國(guó)家在獲得新的衛(wèi)星軌道資源來(lái)滿足衛(wèi)星通信業(yè)務(wù)的發(fā)展方面越發(fā)困難，不得不想盡辦法進(jìn)行規(guī)劃。

美國(guó)在這一領(lǐng)域的長(zhǎng)期行為，相當(dāng)?shù)湫偷伢w現(xiàn)了一個(gè)權(quán)力護(hù)持者對(duì)規(guī)則變化的敏感，他所使用的應(yīng)對(duì)措施也是多種多樣的。面對(duì)發(fā)展中國(guó)家修改已有規(guī)則的要求，美國(guó)細(xì)心地掂量各國(guó)的意圖，有重點(diǎn)地控制局勢(shì)的發(fā)展方向，這也顯示出當(dāng)今時(shí)代對(duì)國(guó)際制度主導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)的復(fù)雜性。推進(jìn)外空公域治理的優(yōu)化，美國(guó)的態(tài)度最為關(guān)鍵。應(yīng)推動(dòng)主要外層空間國(guó)家，認(rèn)識(shí)到合作與分享更有利于實(shí)現(xiàn)各自的國(guó)家利益。[注]徐能武、曾加、劉楊鉞:“維護(hù)和促進(jìn)外層空間安全的‘向善’關(guān)系——外層空間安全合作機(jī)制的復(fù)合建構(gòu)與持續(xù)進(jìn)化”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2015年第4期，第4頁(yè)。

四、結(jié) 語(yǔ)

目前國(guó)際電信聯(lián)盟對(duì)地球靜止軌道的分配基本還能確保有需要的國(guó)家得到滿足，并且地球靜止軌道和無(wú)線電頻率的使用效率和容納能力可能會(huì)隨著技術(shù)的進(jìn)步而提高，例如通過(guò)數(shù)字壓縮技術(shù)、更多的使用近地衛(wèi)星軌道以及使衛(wèi)星間隔更近等方式。但總的趨勢(shì)是世界各國(guó)對(duì)軌道資源的需求在不斷增加，技術(shù)進(jìn)步不可能完全解決需求與供給之間的矛盾。國(guó)際電信聯(lián)盟現(xiàn)有的分配方式對(duì)發(fā)展中國(guó)家和美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)都不甚滿意。長(zhǎng)期以來(lái)，作為空間活動(dòng)大國(guó)，美國(guó)在地球靜止軌道資源的分配和使用上保持著相當(dāng)大的優(yōu)勢(shì)。未來(lái)美國(guó)的政策選擇可能是，繼續(xù)在國(guó)際電信聯(lián)盟機(jī)制內(nèi)主導(dǎo)地球衛(wèi)星軌道和無(wú)線電頻率資源的分配和使用，例如確保國(guó)際電信聯(lián)盟中的某些有利于發(fā)達(dá)國(guó)家的條款不被修改。由于美國(guó)國(guó)內(nèi)利益反對(duì)強(qiáng)大國(guó)際機(jī)構(gòu)干預(yù)資源分配的傳統(tǒng)以及美國(guó)國(guó)會(huì)積極鼓勵(lì)美國(guó)企業(yè)商業(yè)利用外層空間的行為，美國(guó)政府將抵制國(guó)際電信聯(lián)盟進(jìn)一步向資源分配領(lǐng)域演進(jìn)。為了解決國(guó)內(nèi)外利益沖突，并且考慮到外層空間商業(yè)化的迅速發(fā)展，美國(guó)政府的立場(chǎng)是倡導(dǎo)地球衛(wèi)星軌道和無(wú)線電頻率的商業(yè)化分配方式，例如通過(guò)拍賣(mài)衛(wèi)星軌道位置等方式。這一立場(chǎng)也會(huì)得到美國(guó)商業(yè)組織和國(guó)會(huì)的支持。

美國(guó)獲取地球靜止軌道資源這一案例顯示，我們依然生活在一個(gè)民族國(guó)家主導(dǎo)的時(shí)代。國(guó)家仍是全球公域治理的核心。全球公域治理離不開(kāi)權(quán)力的運(yùn)作和規(guī)則的設(shè)定。既有的治理規(guī)則主要是發(fā)達(dá)國(guó)家制定的，存在著諸多不合理、不公平的問(wèn)題，同時(shí)規(guī)則還天然地具有維持現(xiàn)狀的功能。隨著國(guó)際格局的變化, 原來(lái)由發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的規(guī)則越來(lái)越難以為全球提供令人滿意的公共產(chǎn)品。治理是否有成效決定著規(guī)則的權(quán)威性。新興的發(fā)展中國(guó)家群體所掌握的權(quán)力，如資本、技術(shù)、知識(shí)、人才等不斷增強(qiáng),它們?cè)谌蚬蛑卫碇械耐镀睓?quán)和話語(yǔ)權(quán)提高，開(kāi)始參與全球公域治理的頂層設(shè)計(jì)，必然影響和塑造著全球公域治理的走向。然而，全球公域治理新舊格局的逐步轉(zhuǎn)換過(guò)程是動(dòng)態(tài)和一波三折的，因?yàn)闄?quán)力的衰退和增長(zhǎng)都不是線性的。在權(quán)力邏輯的支配下，全球公域治理不可能那么“和諧”，國(guó)家會(huì)在全球公域治理談判中竭力維護(hù)自己的利益，以增加本國(guó)的權(quán)力和提升國(guó)民的福利。全球公域治理中的權(quán)力依然是最重要的力量，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)還將維系其強(qiáng)大的權(quán)力，發(fā)展中國(guó)家要想獲得有利于自己的規(guī)則安排仍然面臨艱難的挑戰(zhàn)。合作仍是全球公域治理中的必然趨勢(shì)，規(guī)則的變化需要在合作的前提下平衡各行為體之間的利益, 以消解權(quán)力流變所可能造成的消極后果。

在衛(wèi)星應(yīng)用產(chǎn)業(yè)空前發(fā)展的時(shí)代，軌道資源的戰(zhàn)略地位日益顯現(xiàn)。世界各國(guó)利用國(guó)際規(guī)則對(duì)軌道資源的爭(zhēng)奪不斷從技術(shù)層面延伸到外交、政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等方面。在這種情況下，如何推動(dòng)這一領(lǐng)域的治理朝“善治”的方向發(fā)展?筆者認(rèn)為，首先國(guó)際社會(huì)應(yīng)大力提倡節(jié)約和高效使用衛(wèi)星軌道這一有限的資源，并增加現(xiàn)有的軌道容量。各國(guó)應(yīng)努力將所使用的頻譜范圍限制在提供業(yè)務(wù)所需的最低限度，盡可能采用最新技術(shù)。研發(fā)使用同頻但覆蓋不同的業(yè)務(wù)區(qū)、同覆蓋區(qū)但采用不同的頻率等技術(shù)。盧森堡等國(guó)的多星共軌技術(shù)也是應(yīng)對(duì)軌道資源短缺的有效手段之一。其次，過(guò)去10年，國(guó)際電信聯(lián)盟成員中的私營(yíng)的制造商或運(yùn)營(yíng)商數(shù)量大量增加，私營(yíng)部門(mén)在這一領(lǐng)域中的話語(yǔ)權(quán)肯定會(huì)持續(xù)增強(qiáng)?？紤]到空間商業(yè)化趨勢(shì)和資源利用效率最大化的趨勢(shì)，國(guó)際電信聯(lián)盟應(yīng)研究允許通過(guò)租賃等經(jīng)濟(jì)手段使頻譜和軌道位置流轉(zhuǎn)，但產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益應(yīng)部分地為各國(guó)人民分享，這方面可以參考國(guó)際海底區(qū)域資源平行開(kāi)發(fā)制度的經(jīng)驗(yàn)。這種做法的前提是維持《無(wú)線電規(guī)則》中頻率和軌道位置分配的現(xiàn)有規(guī)則，由主管部門(mén)確認(rèn)租賃安排，對(duì)衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)資料申報(bào)的發(fā)出許可和發(fā)出通知職責(zé)繼續(xù)負(fù)責(zé)，以避免對(duì)其他衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)造成有害干擾?？傊?，若不維護(hù)國(guó)際電信聯(lián)盟的機(jī)制，軌道資源將逐漸流向最有