孟琦

【摘要】當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地開發(fā)利用過程中還存在一些違法違規(guī)問題，這在一定程度上影響了農(nóng)村土地資源利用和土地利益分配。因而，為了避免農(nóng)村土地遭受肆意破壞和不合理開發(fā)，有必要完善相應(yīng)法律體系，構(gòu)建更為合理的農(nóng)村土地征收程序，推動(dòng)農(nóng)村土地開發(fā)利用法治化，從而確保農(nóng)村土地的戰(zhàn)略意義和功能得以實(shí)現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地 開發(fā)利用 法治化 【中圖分類號(hào)】D922.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和人口數(shù)量的增加，我國(guó)人均耕地面積不斷減少，城市用地也越來緊張。為了更好地滿足城市發(fā)展需求，解決廣大城市居民的生產(chǎn)生活需要，城市逐漸向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)張，從而加劇了土地供求矛盾。目前國(guó)家在農(nóng)村土地開發(fā)利用上非常謹(jǐn)慎，嚴(yán)格制定了農(nóng)村土地開發(fā)利用規(guī)劃、用途管制、征收審批等制度。但由于這些制度的部分內(nèi)容不完整且具有一定的滯后性，因而在一定程度上影響了農(nóng)村土地開發(fā)利用的實(shí)際效果。

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地開發(fā)利用不合理的問題依然較突出

農(nóng)村土地開發(fā)利用的最終目的，是保障農(nóng)村土地集體成員的發(fā)展權(quán)和生存權(quán)，有效協(xié)調(diào)農(nóng)村土地利益分配。但由于農(nóng)村土地開發(fā)利用過程中出現(xiàn)的一些違法違規(guī)問題，在一定程度上影響了農(nóng)村土地資源的合理利用和土地利益的合理分配。因此，有必要對(duì)農(nóng)村土地開發(fā)利用現(xiàn)狀進(jìn)行分析。

土地開發(fā)重視不夠，相關(guān)法律制度不健全。由于國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地開發(fā)利用的重視不夠，且缺少相應(yīng)的法律制度規(guī)定，特別是缺少現(xiàn)行的農(nóng)村土地征收法，所以國(guó)家并沒有賦予農(nóng)村土地權(quán)利人和相關(guān)利益主體知情權(quán)和司法救助權(quán)。這就使一些地方政府在征地過程中處于壟斷地位，而由他們主導(dǎo)的土地開發(fā)自然難以充分考慮農(nóng)村集體成員的合法權(quán)益，從而引發(fā)農(nóng)村土地開發(fā)利用中的各種矛盾。從法律制度方面來看，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律法規(guī)明確規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有。但過去，國(guó)家在土地開發(fā)利用上卻將更多資源投向了城市，從而影響了農(nóng)村土地開發(fā)利用。特別是隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，原有的城市用地已難以滿足城市發(fā)展的需求，一些地方政府將城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)向農(nóng)村，造成大量農(nóng)村土地資源被城市占據(jù)并開發(fā)，但由于缺少法律規(guī)范，這種開發(fā)很容易破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)，侵占耕地，損害農(nóng)村集體成員合法權(quán)益。

土地資源可持續(xù)利用效率低，農(nóng)村土地用途管理制度不合理。土地資源屬于不可再生資源，只有對(duì)土地進(jìn)行科學(xué)合理的利用和保護(hù)，才能延長(zhǎng)土地資源使用壽命。當(dāng)前我國(guó)多數(shù)土地主要用于糧食生產(chǎn)，但由于我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低，導(dǎo)致土地資源可持續(xù)利用率低。國(guó)家為了保護(hù)耕地，確保糧食安全，制定了農(nóng)村土地用途管制制度。這一制度將土地所有制和農(nóng)村土地用途管制結(jié)合起來，使農(nóng)村土地開發(fā)利用中的政府與農(nóng)村土地集體所有者處于不平等地位，導(dǎo)致在土地征收過程中農(nóng)村土地集體所有者很難獲得合理合法的補(bǔ)償。

程序立法欠缺，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償分配機(jī)制不完善。當(dāng)前一些地方政府在農(nóng)村土地開發(fā)過程中采取“先征地、后審批，先批準(zhǔn)、后聽證”的程序，所以農(nóng)村集體土地征收程序主動(dòng)權(quán)掌握在政府手中。如果政府沒有按照正常程序進(jìn)行土地征收，一旦某一程序出現(xiàn)問題就可能使農(nóng)村集體成員難以獲得合理合法的土地征收補(bǔ)償，進(jìn)一步引發(fā)暴力征收、暴力拆遷等不公正問題。一般地，政府為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，會(huì)對(duì)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償進(jìn)行干預(yù)，由于缺少相應(yīng)的補(bǔ)償分配機(jī)制，政府很容易為了降低土地開發(fā)利用成本不顧農(nóng)村集體成員利益。

綜上，無論在制度層面還是在技術(shù)層面，我國(guó)農(nóng)村土地開發(fā)利用都還存在明顯缺陷。因而，為了避免農(nóng)村土地遭受肆意破壞和不合理開發(fā)，有必要針對(duì)具體問題，完善相應(yīng)法律體系，構(gòu)建更為完善的農(nóng)村土地征收程序，推動(dòng)農(nóng)村土地開發(fā)利用法治化，從而確保農(nóng)村土地的戰(zhàn)略意義和功能得以實(shí)現(xiàn)。

健全法律體系，實(shí)施農(nóng)地用途管制補(bǔ)貼，更好地捍衛(wèi)農(nóng)村集體成員的合法利益

完善農(nóng)村土地開發(fā)利用法律體系，更好地捍衛(wèi)集體成員的合法利益。我國(guó)現(xiàn)行的土地所有權(quán)公有制在一定程度上確保了農(nóng)村土地的穩(wěn)定性和平衡性，但為了提升農(nóng)村土地資源的開發(fā)利用效率，首先應(yīng)明確農(nóng)村土地開發(fā)利用法律體系的立法理念。這就是說，既不能“抑公揚(yáng)私”，也不能“抑私揚(yáng)公”，要從廣大農(nóng)民群眾的切身利益出發(fā)推進(jìn)農(nóng)村土地開發(fā)利用立法工作。要通過立法形式明確農(nóng)村集體成員對(duì)農(nóng)村土地征收擁有知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)和決定權(quán)，為了公共利益的需要，集體成員應(yīng)該參與到農(nóng)村土地征地補(bǔ)償?shù)乃谐绦蛑?，并且以法律形式肯定一票否決權(quán)，只要集體成員對(duì)征地補(bǔ)償某個(gè)環(huán)節(jié)提出異議，就可以行使其表決權(quán)，實(shí)施一票否決。要完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償爭(zhēng)議司法救濟(jì)程序，一旦發(fā)現(xiàn)被征用的農(nóng)村土地不符合公共利益需要，農(nóng)村土地集體成員可以通過司法救濟(jì)途徑維護(hù)其合法權(quán)益。

實(shí)施農(nóng)地用途管制補(bǔ)貼，更好地推進(jìn)農(nóng)村土地開發(fā)利用的法治化進(jìn)程。應(yīng)適當(dāng)開放農(nóng)村建設(shè)用地，對(duì)于嚴(yán)格用途管制的用地，應(yīng)給予相關(guān)成員合理補(bǔ)償?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)農(nóng)村集體土地用途進(jìn)行了嚴(yán)格管制；《中華人民共和國(guó)憲法》也明確規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。”這說明，非為公共利益的需要而進(jìn)行的土地征收都屬于違法行為。而一些地方政府或部門為了短期經(jīng)濟(jì)利益，在農(nóng)村土地征用上會(huì)忽視乃至違反相關(guān)法律法規(guī)。因此，有必要從立法層面對(duì)土地用途管制進(jìn)行修訂。同時(shí)，要開放農(nóng)村建設(shè)用地使之進(jìn)入市場(chǎng)化運(yùn)作環(huán)節(jié)，更好地解決農(nóng)村土地征收矛盾。但在整個(gè)過程中，國(guó)家應(yīng)該充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，通過完善農(nóng)村土地規(guī)劃、用地轉(zhuǎn)用審批、用途管制等制度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的管理，進(jìn)一步提升農(nóng)村土地資源的開發(fā)利用效率。此外，還應(yīng)該完善農(nóng)村土地用途管理補(bǔ)償機(jī)制。在土地資源進(jìn)入市場(chǎng)環(huán)節(jié)之后，作為農(nóng)村土地的擁有者，農(nóng)村集體成員應(yīng)該按照國(guó)家相關(guān)政策和土地市場(chǎng)價(jià)值，對(duì)農(nóng)村土地的所有權(quán)人和相關(guān)權(quán)利人制定合理的補(bǔ)償機(jī)制，確保相關(guān)人員的合法權(quán)益得到維護(hù)。

完善農(nóng)村土地征收程序，推動(dòng)農(nóng)村土地開發(fā)利用法治化

地方政府應(yīng)該對(duì)權(quán)力行使進(jìn)行明確規(guī)范，不斷提升信息公開透明程度，以更為完善的農(nóng)村集體土地征收程序推進(jìn)土地開發(fā)利用工作，確保農(nóng)村土地征收合理合法，這是推動(dòng)農(nóng)村土地開發(fā)利用法治化的基本要求。要建立土地征收信息披露制度，確保農(nóng)村集體成員知悉農(nóng)村土地開發(fā)利用的具體情況。要引入聽證制度，凡涉及農(nóng)村土地征收事項(xiàng)的決策均應(yīng)進(jìn)行聽證，以充分聽取農(nóng)村集體成員對(duì)于土地開發(fā)的意見和建議，一旦政府出現(xiàn)程序違法行為，則可通過司法途徑對(duì)有關(guān)決策、行為予以撤銷。要推動(dòng)農(nóng)村土地規(guī)劃的法治化進(jìn)程，構(gòu)建立法與司法審查的雙重保障機(jī)制，確保農(nóng)村集體成員參與農(nóng)村土地規(guī)劃，不斷提升農(nóng)村土地規(guī)劃的科學(xué)性和合理性。

總之，只有充分重視農(nóng)村土地開發(fā)利用，才能更好地解決當(dāng)前我國(guó)嚴(yán)峻的土地供求矛盾。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地開發(fā)利用法治化并非一蹴而就，需要不斷探索和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善土地開發(fā)立法程序，加強(qiáng)相關(guān)制度落實(shí)，加大對(duì)耕地保護(hù)力度，推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)化運(yùn)作，進(jìn)一步提升農(nóng)村土地的使用效率，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，更好地維護(hù)農(nóng)村土地集體成員的合法權(quán)益。

（作者為東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院副教授）

【參考文獻(xiàn)】

①陳宏、劉晨浩：《我國(guó)“生人社會(huì)”治理法治化路徑研究》，《理論探討》，2018年第6期。

②馬麗：《國(guó)家治理現(xiàn)代化需要什么樣的法治文化》，《人民論壇》，2018年第16期。