集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房的障礙與對(duì)策研究

葉旺

唐家?guī)X區(qū)位示意

集體建設(shè)用地發(fā)展租賃房是積極響應(yīng)黨的十九大提出“以構(gòu)建租購(gòu)并舉的住房體系為方向，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的具體措施。集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房不僅可以拓寬居住用地的供給來(lái)源，實(shí)現(xiàn)多元主體供地，補(bǔ)足住房租賃市場(chǎng)的“短板”，還能顯化集體土地資產(chǎn)屬性，讓集體農(nóng)民共享土地增值收益，助力鄉(xiāng)村振興。然而，由于集體土地產(chǎn)權(quán)體系不完整、土地增值收益分配體系還未建立、收益資金管理缺乏監(jiān)督、建設(shè)資金回籠周期長(zhǎng)等制約了集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房，這需要通過(guò)深化土地制度改革、健全集體土地權(quán)利體系、推進(jìn)集體土地市場(chǎng)化配置、建立利益協(xié)調(diào)與監(jiān)管機(jī)制、推進(jìn)多元化資本參與、創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)模式等措施應(yīng)對(duì)，進(jìn)而有效推進(jìn)集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房政策的落實(shí)，形成與國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)的“互補(bǔ)”關(guān)系，進(jìn)而健全“租購(gòu)并舉”長(zhǎng)效機(jī)制。

黨的十九大指出“我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這一矛盾在城鄉(xiāng)土地制度上尤為明顯，城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需不匹配、利用不高效、權(quán)利不平等，不僅造成土地資源的浪費(fèi)，更是成為制約鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度障礙。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和市場(chǎng)機(jī)制的完善，集體建設(shè)用地的資產(chǎn)屬性凸顯，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)成為迫切需求。2018年1月，國(guó)土資源部辦公廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳發(fā)布《關(guān)于沈陽(yáng)等11個(gè)城市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)實(shí)施方案意見(jiàn)的函》。利用集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房，是中央著眼于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展全局做出的又一項(xiàng)重大改革部署，對(duì)建立健全房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)集體土地優(yōu)化配置以及拓寬集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民增收渠道具有重要意義。

近年來(lái)，關(guān)于集體建設(shè)用地與租賃住房的研究主要集中在以下幾個(gè)方面：一是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與入市。在我國(guó)現(xiàn)行法律體系下，實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度，集體土地未經(jīng)征收出讓，不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。同時(shí)，《土地管理法》嚴(yán)禁農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易，故利用集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房將面臨宅基地入市交易等問(wèn)題，在試點(diǎn)中需積極審慎界定用地類別和租賃對(duì)象與范圍。二是住房保障政策。從1998年房改起，國(guó)家出臺(tái)了一系列保障性住房管理辦法、條例，通過(guò)興建廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、危舊房和棚戶區(qū)改造安置房、城中村改造安置房、農(nóng)民工公寓等多種形式的保障性住房，滿足了無(wú)法通過(guò)商品房市場(chǎng)解決住房問(wèn)題的中低收入群體的住房需求，從而在全國(guó)建立起高、中、低全覆蓋的住房供應(yīng)體系。三是公共租賃住房。公共租賃住房由國(guó)家提供政策支持，政府通過(guò)新建、收購(gòu)等方式籌集房源，是國(guó)家住房保障體系中的重要組成部分。綜上，現(xiàn)有研究主要集中在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與如何流轉(zhuǎn)、入市等方面，對(duì)租賃住房的研究多集中在住房保障政策與城市租賃房建設(shè)等方面，缺乏對(duì)集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房的研究?；诖?，本文首先梳理集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房的政策歷程與制度演進(jìn)，以北京市海淀區(qū)唐家?guī)X為案例分析集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房的現(xiàn)實(shí)價(jià)值與面臨的挑戰(zhàn)和障礙，并提出相關(guān)對(duì)策建議。

一、集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房的政策演進(jìn)

（一）宏觀政策制度演進(jìn)

學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地能否入市以及如何入市的爭(zhēng)論與探討從未停止。國(guó)家也在頂層設(shè)計(jì)方面對(duì)農(nóng)村土地制度進(jìn)行了積極的改革與探索。黨的十七屆三中全會(huì)就提出了逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的改革方向。2014年12月，《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議上通過(guò)審議。在經(jīng)過(guò)重慶的地票制度、成都的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗(yàn)、廣東的舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造等多重實(shí)踐探索之后，2015年2月，全國(guó)人大授權(quán)開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的地區(qū)包括15個(gè)。2016年9月，國(guó)土資源部將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)擴(kuò)大到33個(gè)試點(diǎn)區(qū)域。2018年12月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次審議關(guān)于再次延長(zhǎng)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定草案，擬將包括集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在內(nèi)的農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)法律調(diào)整實(shí)施的期限再延長(zhǎng)一年至2019年12月31日。

集體建設(shè)用地發(fā)展住房租賃市場(chǎng)改革相比集體建設(shè)用地制度改革起步稍晚一些，總體來(lái)看在在穩(wěn)步推進(jìn)。2017年7月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等多部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》，明確提出“允許超大城市、特大城市可開(kāi)展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)工作”，正式拉開(kāi)了集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房改革的序幕。2017年8月，國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》中確定了包括北京、上海在內(nèi)的13個(gè)城市進(jìn)行試點(diǎn)，在2020年底前著力形成可復(fù)制推廣的成果。2018年1月，國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部批復(fù)試點(diǎn)城市方案，標(biāo)志著集體建設(shè)用地租賃住房建設(shè)正式實(shí)施，進(jìn)一步推動(dòng)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市改革。2019年自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于福州等5個(gè)城市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)實(shí)施方案意見(jiàn)的函》，將集體建設(shè)用地租賃住房試點(diǎn)城市擴(kuò)容為18個(gè)。

（二）北京市政策試點(diǎn)

事實(shí)上，早在2010年北京市就提出了相關(guān)政策的改革構(gòu)想，以海淀區(qū)唐家?guī)X為例，2010年新城項(xiàng)目實(shí)施后正式面向兩類人群定向配租，一是具有北京市戶籍的城鎮(zhèn)中低收入家庭;二是唐家?guī)X周邊的產(chǎn)業(yè)園區(qū)職工。隨后2011年北京市政府辦公廳發(fā)文《關(guān)于促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)50個(gè)重點(diǎn)村集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》，明確提出使用集體存量建設(shè)用地建設(shè)租賃住房。2014年啟動(dòng)了試點(diǎn)工作，發(fā)布文件《關(guān)于印發(fā)北京市利用農(nóng)村集體土地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)實(shí)施意見(jiàn)的通知》。在不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2017年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)利用集體土地建設(shè)租賃住房工作的有關(guān)意見(jiàn)》，旨在推進(jìn)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，落實(shí)2017-2021年集體土地供應(yīng)任務(wù)，拓寬租賃住房建設(shè)渠道，建立租購(gòu)并舉的住房體系。2018年，北京市多部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范引導(dǎo)盤活利用農(nóng)民閑置房屋增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的指導(dǎo)意見(jiàn)》，結(jié)合探索宅基地退出機(jī)制，在村民住宅需求妥善安排的基礎(chǔ)上盤活利用農(nóng)民閑置房屋。2018年全市租賃住房用地供應(yīng)209.2公頃，完成率105%，集體土地租賃住房項(xiàng)目主要位于中心城區(qū)、城市副中心和平原地區(qū)新城范圍內(nèi)，符合毗鄰產(chǎn)業(yè)園區(qū)、毗鄰交通樞紐和毗鄰新城原則，有利于促進(jìn)區(qū)域職住平衡。

從“北京模式”以及后期的試點(diǎn)情況來(lái)看，集體建設(shè)用地入市主體主要是農(nóng)村集體，但是要受到政府統(tǒng)一規(guī)劃和農(nóng)民共同監(jiān)督的約束。首先，農(nóng)村集體可以自主地將自身所有的集體建設(shè)用地申請(qǐng)租賃住房建設(shè)，具體的土地開(kāi)發(fā)、房屋建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理等需要經(jīng)過(guò)政府統(tǒng)一規(guī)劃和批準(zhǔn)。其次，農(nóng)村集體擁有很強(qiáng)的自主發(fā)展權(quán)，包括了籌集資金、進(jìn)行運(yùn)營(yíng)、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和自負(fù)盈虧，整個(gè)過(guò)程中的投資、管理、分配等活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)接受農(nóng)民監(jiān)督。最后，農(nóng)村集體組織所有集體租賃住房和附屬設(shè)施，具有“產(chǎn)權(quán)不可分割、住房?jī)H以租賃形式流轉(zhuǎn)、土地用途不能變更”等明確限制。

二、集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房面臨的障礙：以唐家?guī)X為例的分析

（一）唐家?guī)X案例

北京是第一個(gè)獲批在集體土地上建設(shè)公租房的試點(diǎn)城市，而唐家?guī)X是第一個(gè)啟動(dòng)的試點(diǎn)。唐家?guī)X是位于北京市區(qū)西北五環(huán)外西北旺鎮(zhèn)的一個(gè)行政村，屬于比較典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部。2010年初，唐家?guī)X村本地人口不到3000，外來(lái)人口卻超過(guò)5萬(wàn)，其中包括1.7萬(wàn)名大學(xué)畢業(yè)生。唐家?guī)X地區(qū)改造工程參照“北塢模式”，采取由政府主導(dǎo)、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織自主開(kāi)發(fā)建設(shè)的模式，利用集體土地建設(shè)農(nóng)民回遷安置房和公共租賃房，并配套了城市綠地公園。改造后的唐家?guī)X地區(qū)，容納了更多的外來(lái)人口，有效解決了海淀區(qū)畢業(yè)大學(xué)生的住房問(wèn)題，同時(shí)平均每戶租金收入大幅增加，經(jīng)濟(jì)效益較為明顯。然而，唐家?guī)X地區(qū)在推進(jìn)集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房中仍面臨一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。首先是安置房產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。由于改造項(xiàng)目沒(méi)有征地，集體土地上的房屋不能辦理房產(chǎn)證，資產(chǎn)難以資本化運(yùn)作其增值收益空間將受到極大約束，村集體和村民積極性也因此受到限制。其次是融資問(wèn)題，該項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中遇到嚴(yán)重的資金問(wèn)題，由于土地沒(méi)有經(jīng)過(guò)“招拍掛”進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，而集體土地?zé)o法進(jìn)行正常的抵押融資，項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)費(fèi)用成為最大阻礙，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織面臨著后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重缺乏資金的挑戰(zhàn)。

（二）集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房面臨的障礙

唐家?guī)X集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房面臨的問(wèn)題也是北京市乃至全國(guó)的共性問(wèn)題，可以總結(jié)歸納為以下三個(gè)方面：

1.法律限制

由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不健全，土地產(chǎn)權(quán)主體存在虛位問(wèn)題，而法律法規(guī)中又沒(méi)有明確的規(guī)定權(quán)能和體系，這些都使得農(nóng)村集體土地難以和國(guó)有土地同等權(quán)利上市，且集體建設(shè)用地使用權(quán)不具備完整物權(quán)屬性，那么也就不具備其相應(yīng)價(jià)值屬性，在土地權(quán)利上所衍生的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也不具備價(jià)值屬性，這種觀點(diǎn)割裂了土地的所有權(quán)和地租價(jià)格之間的價(jià)值內(nèi)在屬性，導(dǎo)致集體建設(shè)用地所具有的商品價(jià)值屬性難以形成。

2.利益協(xié)調(diào)

集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房的核心問(wèn)題是如何保障和分配其集體土地的增值收益。目前大多數(shù)涉及農(nóng)村集體土地有償使用的規(guī)范性文件并未涉及集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部如何分配資金收益，如村民委員會(huì)、村民小組和農(nóng)民之間如何協(xié)調(diào)，權(quán)屬如何界定等。此外，政府對(duì)集體建設(shè)用地發(fā)展租賃房所帶來(lái)的資金收益分配與管理缺乏監(jiān)督。若將集體建設(shè)用地管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、處分權(quán)和收益分配權(quán)安排給少數(shù)村委干部執(zhí)行，收益資金的使用方向、使用額度等關(guān)鍵財(cái)務(wù)信息能否公開(kāi)透明，村民能否掌握知情權(quán)和參與權(quán)，能否參與決策等都是需要考慮的問(wèn)題。

3.建設(shè)運(yùn)營(yíng)

集體建設(shè)用地發(fā)展租賃房在建住房小區(qū)之時(shí)，仍需面對(duì)資金不足問(wèn)題。租賃住宅小區(qū)不只是建樓房，還需配套相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施和生活設(shè)施，若完全依賴集體或村民，建設(shè)資金缺口較大，仍需財(cái)政予以補(bǔ)貼或引入社會(huì)資本。不管采取哪種籌資方式，由于是定期收取租金，無(wú)法短期內(nèi)收回成本，完全收回成本需要很長(zhǎng)時(shí)間，這也是城市廉租房無(wú)法大規(guī)模建設(shè)的原因之一。

三、集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房的對(duì)策建議

（一）深化土地制度改革

1.完善集體土地權(quán)利體系

在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，明晰農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，拓展集體建設(shè)用地使用權(quán)及地上物業(yè)的權(quán)能，賦予使用權(quán)完整的物權(quán)權(quán)能，實(shí)現(xiàn)集體土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、擔(dān)保、抵押等權(quán)能，顯化集體土地資產(chǎn)屬性，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地的多功能復(fù)合利用。通過(guò)確權(quán)登記，有效保護(hù)集體與農(nóng)民合法權(quán)益。

2.推進(jìn)集體土地市場(chǎng)化配置

建立集體土地市場(chǎng)制度，實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地的同等入市，使集體建設(shè)用地的價(jià)值在市場(chǎng)中得到體現(xiàn)，進(jìn)而打破國(guó)家對(duì)建設(shè)用地市場(chǎng)的壟斷，拓寬居住用地的供給來(lái)源，實(shí)現(xiàn)多元主體供地，多元主體享受土地增值收益，形成與國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)的“互補(bǔ)”關(guān)系，進(jìn)而健全“租購(gòu)并舉”長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）建立利益協(xié)調(diào)與監(jiān)管機(jī)制

1.構(gòu)建多方共贏的利益分配格局

賦予村民主體地位，在集體土地流轉(zhuǎn)中保障村民權(quán)益，一方面要求引入廣泛的村民參與，尊重村民意愿，另一方面應(yīng)形成有效的村民收益保障機(jī)制。按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”、體現(xiàn)集體建設(shè)用地權(quán)利、兼顧成員權(quán)的原則，構(gòu)建起政府、農(nóng)民集體、企業(yè)和農(nóng)民共同受益的利益分配格局。

2.完善政村企合作管理機(jī)制

由政府統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)租貸性住房，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)村莊與非優(yōu)勢(shì)村莊協(xié)同發(fā)展，避免優(yōu)勢(shì)村莊之間的建設(shè)指標(biāo)爭(zhēng)奪。政府作為權(quán)威代表，在村企之間就合作意愿達(dá)成、利益分配等方面應(yīng)發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，促成平等合作關(guān)系。發(fā)揮政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)督作用，避免企業(yè)過(guò)度追逐私利，監(jiān)督集體的土地收益資金監(jiān)管，預(yù)防集體組織干部的土地腐敗行為，使村民切實(shí)獲益。

（三）創(chuàng)新資本參與和運(yùn)營(yíng)模式

1.構(gòu)建多元化融資渠道

通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)資、建設(shè)用地抵押、聯(lián)營(yíng)或入股等方式多渠道解決建設(shè)資金來(lái)源問(wèn)題，借助金融機(jī)構(gòu)或社會(huì)資本的資金實(shí)力，有效避免農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)能力的問(wèn)題。針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是對(duì)公共交通、水電通信、醫(yī)療教育等配套設(shè)施，應(yīng)該由政府作為投資主體，由政府負(fù)責(zé)提供。

2.創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)管理模式

通過(guò)引入多種融資模式對(duì)交通設(shè)施等進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)，支持私人部門在醫(yī)療、教育等領(lǐng)域作為公共服務(wù)提供的重要補(bǔ)充。發(fā)展和培育專業(yè)化、規(guī)?；淖赓U住房物業(yè)公司，不僅能解決公共資源供需不匹配等問(wèn)題，還可嚴(yán)格控制房屋租賃管理公司以高杠桿融資手段搶占租賃房源，哄抬租金擾亂市場(chǎng)。

集體建設(shè)用地發(fā)展租賃房是落實(shí)黨的十九大提出“以構(gòu)建租購(gòu)并舉的住房體系為方向，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的具體措施。集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房不僅可以拓寬居住用地的供給來(lái)源，實(shí)現(xiàn)多元主體供地，補(bǔ)足住房租賃市場(chǎng)的“短板”，還能顯化集體土地資產(chǎn)屬性，讓集體和農(nóng)民共享土地增值收益，助力鄉(xiāng)村振興。然而，由于集體土地產(chǎn)權(quán)體系不完整、土地增值收益分配體系還未建立、收益資金管理缺乏監(jiān)督、建設(shè)資金來(lái)源有限等制約了集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房，這需要通過(guò)深化土地制度改革、健全集體土地權(quán)利體系、推進(jìn)集體土地市場(chǎng)化配置、建立利益協(xié)調(diào)與監(jiān)管機(jī)制、多元化資本參與創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)模式等措施應(yīng)對(duì)困難與調(diào)整，有效推進(jìn)集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房政策的落實(shí)，形成與國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)的“互補(bǔ)”關(guān)系，進(jìn)而健全“租購(gòu)并舉”長(zhǎng)效機(jī)制。

（責(zé)任編輯：張進(jìn)雅）